摘要：“營(yíng)改增”完成后中央與地方財(cái)力的劃分也將提上日程，因?yàn)椤盃I(yíng)改增”不僅僅是營(yíng)業(yè)稅和增值稅兩個(gè)稅種之間的整合，同時(shí)也涉及到中央與地方財(cái)力的重新分配和調(diào)整，其重要性毋庸置疑。本文回顧和總結(jié)了改革開放以來(lái)中央與地方財(cái)力分成比例變化的過(guò)程和趨勢(shì)，對(duì)“營(yíng)改增”后中央與地方財(cái)力“五五分成”比例進(jìn)行了推導(dǎo)測(cè)算，提出了相關(guān)認(rèn)識(shí)和建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)力分成 央地關(guān)系 增量調(diào)整

2015年是“營(yíng)改增”收官之年。隨著年內(nèi)“營(yíng)改增”方案的全面推進(jìn)，地方稅收將明顯減收。短期內(nèi)，既要保證地方財(cái)力，也不影響中央財(cái)力和控制力，中央與地方財(cái)力需重新測(cè)算和劃分。但央地財(cái)力劃分首先應(yīng)須厘清其歷史演進(jìn)軌跡，分析總結(jié)其在不同財(cái)政管理體制下的表現(xiàn)和作用，然后結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況提出方案并進(jìn)行測(cè)算，才能形成可行建議和選擇。

一、中央與地方財(cái)權(quán)劃分的歷史演進(jìn)

財(cái)政收入分成比例的變遷，反映了中央與地方財(cái)力分配的調(diào)整過(guò)程。以1994年分稅制改革為分水嶺，分稅制前，中央與地方財(cái)力分成比例波動(dòng)較大，“收到中央，管死地方”和“搞活地方，包死中央”這種“一收就死，一放就亂”的現(xiàn)象幾經(jīng)反復(fù)，伴隨始終；分稅制后，中央與地方財(cái)力分成比例波動(dòng)很小，中央與地方分配關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定?？傮w來(lái)講，調(diào)動(dòng)地方積極性是始終貫穿財(cái)稅體制改革、中央與地方分成比例調(diào)整的核心邏輯。

（一）財(cái)政收入分成情況

從1978—2014年中央與地方財(cái)政收入分成比例來(lái)看，明顯呈現(xiàn)趨于“五五分成”的收斂走勢(shì)。這一趨勢(shì)的形成大致經(jīng)歷了中央分成擴(kuò)大、地方分成擴(kuò)大和央地分成基本持平三個(gè)調(diào)整階段（表1）。

（二）稅收收入分成情況

總體來(lái)看，中央與地方稅收收入分成基本保持了與財(cái)政收入分成一致的走勢(shì)，在1994年分稅制后基本穩(wěn)定在“五五分成”的比例上。其中，國(guó)內(nèi)增值稅占中央稅收收入的比重保持在36%以上，是中央稅收的主體稅種（見圖1）；營(yíng)業(yè)稅占地方稅收收入的比重一直保持在30%左右，是地方稅收的主體稅種（見圖2）。但從中央與地方稅種劃分與固定收入構(gòu)成來(lái)看（見表2），呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是地方稅種逐漸萎縮，不僅停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，取消農(nóng)業(yè)稅，屬于地方主要稅種的營(yíng)業(yè)稅、所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅，也帶有明顯的共享性質(zhì)。二是共享稅種的數(shù)量、比重和比例向中央政府傾斜，如證券交易印花稅，中央與地方分成比例，由“50∶50”先后調(diào)整為“80∶20”、“88∶12”、“91∶9”、“97∶3”，企業(yè)所得稅，中央與地方分成比例，由“50∶50”先后調(diào)整為“60∶40”。

（三）非稅收入分成情況

目前，中央與地方非稅收入占比約為20%∶80%，其中政府性基金收入8%∶92%，專項(xiàng)收入14.6%∶85.4%。1994—2014年，地方非稅收入占地方財(cái)政收入比重迅速提高，這與分稅制帶來(lái)的與土地收入相關(guān)的兩個(gè)變化高度相關(guān)。一是與土地相關(guān)的稅收收入劃為地方稅和地方固定收入。分稅制前，中央與地方與土地有關(guān)的稅收收入基本上是“五五分成”；分稅制后，劃為地方財(cái)政固定收入，中央不再分享。二是與土地相關(guān)非稅收入絕大部分歸地方政府所有。分稅制將國(guó)有土地有償使用收入全部化為地方固定收入，并新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)的70%的增量部分和全部存量部分歸地方所有。

總體來(lái)看，我國(guó)中央與地方財(cái)政收入的基本特征是，中央占比高于地方占比，并長(zhǎng)期保持穩(wěn)定。從中央與地方的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，財(cái)政收入與稅收收入中央占比大于地方占比，非稅收入地方占比明顯高于中央占比。1994—2010年，財(cái)政收入中央與地方所占比重基本穩(wěn)定，波動(dòng)不超過(guò)5%，中央財(cái)政占比始終高于地方財(cái)政占比；2010年以來(lái)，中央財(cái)政收入占比下降較快，地方財(cái)政收入占比上升較快，中央財(cái)政收入占比低于地方占比約3個(gè)百分點(diǎn)。稅收收入中，稅收收入占財(cái)政收入的平均比重為45%，其中中央與地方占比為53%：47%；非稅收入中，中央與地方占比為20%：80%。

因此，在現(xiàn)行財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，中央財(cái)政集權(quán)過(guò)高，不僅表現(xiàn)在中央財(cái)政收入占比過(guò)高，更重要的是體現(xiàn)在體制上，地方財(cái)政支出很大程度上依賴中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，因此，收支結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀亟需改進(jìn)。但歷史地看，從財(cái)政體制變革過(guò)程可知，財(cái)政承包制下形成的地方財(cái)政收入比重較高倒逼分稅制改革；分稅制下形成的地方財(cái)政收入比重較低又倒逼中央與地方財(cái)政收入進(jìn)行重新劃分。承包制下，地方政府獲得相對(duì)獨(dú)立的財(cái)稅收支權(quán)、地方立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、行政審批權(quán)，演變?yōu)榈胤截?cái)政預(yù)算外收入的急劇膨脹；分稅制后，地方政府擁有地方土地的控制權(quán)、司法、執(zhí)法權(quán)，演變?yōu)榈胤截?cái)政土地出讓收入為主的非稅收入的迅猛增長(zhǎng)。承包制下，中央政府對(duì)分成比例幾經(jīng)調(diào)整效果不佳，分稅制下，中央政府對(duì)土地收入分成幾經(jīng)控制收效甚微。

二、中央與地方財(cái)力分成比例的可行性測(cè)算

“營(yíng)改增”后，為保持我國(guó)財(cái)政體制增量改革的路徑，中央與地方財(cái)力重新劃分要兩者兼顧，既要保證地方財(cái)力，也不能影響中央的財(cái)力和控制力。因此，本文假設(shè)改革前后地方財(cái)力基本不變，同時(shí)，營(yíng)業(yè)稅（含鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的中央營(yíng)業(yè)稅）與國(guó)內(nèi)增值稅之和將在中央與地方之間進(jìn)行分成。

在此條件下，假設(shè)改革前國(guó)內(nèi)增值稅收入為VA，改革前地方營(yíng)業(yè)稅收入為L(zhǎng)B，改革前中央營(yíng)業(yè)稅收入CB，改革后地方增值稅分享比例為n%，

改革前地方“營(yíng)加增”收入= VA*25%+LB

改革后地方“營(yíng)改增”收入=（VA+ LB + CB）*n%

改革前后地方財(cái)力變化=地方“營(yíng)改增”收入—地方“營(yíng)加增”收入

= （VA+ LB + CB）*n%-（VA*25%+LB）

= VA（n-25）% + LB（1-n）%+CB* n%

即，改革前后，地方增值稅收入的變化為原國(guó)內(nèi)增值稅高于25%部分、原地方營(yíng)業(yè)稅中央分享部分和原中央營(yíng)業(yè)稅地方分享部分。三個(gè)部分中，地方營(yíng)業(yè)稅在地方“營(yíng)加增”收入中占比越大，地方的稅收損失越大。

以地方營(yíng)業(yè)稅占比較小的1994年為例，增值稅收入總額為2308.34億元，其中中央增值稅收入1728.36億元，地方增值稅收入579.98億元；營(yíng)業(yè)稅收入總額為670.02億元，其中中央營(yíng)業(yè)稅收入22.66億元，地方營(yíng)業(yè)稅收入647.36億元。中央增值稅和營(yíng)業(yè)稅收入為1751億元（1728.36+22.66），地方增值稅和營(yíng)業(yè)稅收入為1227億元（579.98+647.36），中央與地方所占比重為58：42%。改革后，全部增值稅收入為2978.36億元（2308.34+670.02），其中中央分享2233.77億元（2978.36*75%），比改革前財(cái)力增加21%，地方分享744.59億元（2978.36*25%），比改革前財(cái)力減少39%。為保持地方財(cái)力不變，應(yīng)將地方對(duì)增值稅的分配比例調(diào)整為42%。

以營(yíng)業(yè)稅占比較大的2013年為例，增值稅收入總額為28810.13億元，其中中央增值稅收入20533.81億元，地方增值稅收入8276.32億元；營(yíng)業(yè)稅收入總額為17233.02億元，其中中央營(yíng)業(yè)稅收入78.44億元，地方營(yíng)業(yè)稅收入17154.58億元。中央增值稅和營(yíng)業(yè)稅收入為20612.25億元（20533.81+78.44），地方增值稅和營(yíng)業(yè)稅收入為25430.90億元（8276.32+17154.58），中央與地方所占比重為44：56%。改革后，全部增值稅收入為46043.15億元（28810.13+17233.02），其中中央分享34532.36億元（46043.15*75%），比改革前財(cái)力增加40%，地方分享11510.78億元（46043.15*25%），比改革前財(cái)力減少54%。為保持地方財(cái)力不變，應(yīng)將地方對(duì)增值稅的分配比例調(diào)整為56%。

按照現(xiàn)行增值稅中央與地方75∶25的比例分成，以1994—2013年中央和地方增值稅和營(yíng)業(yè)稅數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算可知，地方稅收損失介于39%—54%之間，平均損失為46.5%；維持原地方收入水平不變的新的地方增值稅分成比例應(yīng)該介于42%—56%之間，平均數(shù)為49%。盡管這一比例會(huì)因不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異、不同地區(qū)財(cái)政收入對(duì)國(guó)內(nèi)增值稅和營(yíng)業(yè)稅依賴程度的不同而變化，但50%的分成比例不失為可行選擇，既可以較大程度上彌補(bǔ)一些地區(qū)的稅收損失，也不會(huì)使得一些地區(qū)的稅收損失過(guò)大。

但長(zhǎng)期來(lái)看，財(cái)政收入和稅收收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)是在稅收增長(zhǎng)速度長(zhǎng)期高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、財(cái)政收入在國(guó)民收入宏觀分配結(jié)構(gòu)中比重較大等條件下形成的，也是在減稅背景下形成的。在經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政收入增速放緩形勢(shì)下，在減稅作為供給管理的基本政策緩解財(cái)政收入、稅收收入占GDP比重過(guò)高、增速過(guò)快問(wèn)題背景下，特別是2010年以來(lái)，中央財(cái)政收入占比下降較快，中央財(cái)政收入、稅收收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)難以保障，擴(kuò)大地方財(cái)政分成比例恐難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，其可持續(xù)性值得探討。同時(shí)，單就增值稅改革趨勢(shì)來(lái)講，我國(guó)在“營(yíng)改增”制度設(shè)計(jì)時(shí)使其偏離了本應(yīng)具有的中性，設(shè)計(jì)了多檔稅率及減免優(yōu)惠措施，賦予其產(chǎn)業(yè)調(diào)整、區(qū)域發(fā)展等政策要求?！盃I(yíng)改增”完成后，應(yīng)在其他國(guó)家大都是所有的產(chǎn)業(yè)只有一種流轉(zhuǎn)稅的趨勢(shì)下，簡(jiǎn)化目前的多重征稅和多檔稅率，逐步減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的扭曲。在這些不可預(yù)期的改革趨勢(shì)下，“五五分成”等中央與地方財(cái)權(quán)的劃分方式在多大程度上能彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、維持原有分配格局將不可預(yù)期，問(wèn)題的關(guān)鍵是有沒(méi)有解決以下兩個(gè)根本問(wèn)題：

一是在現(xiàn)有的事權(quán)框架里，很難形成央地收入的帕累托最優(yōu)劃分，關(guān)鍵在于地方政府追求自主支配收入的主觀傾向并不會(huì)因?yàn)橹醒虢o地方多分、少分而改變。 在央地財(cái)政收入分成中，并不是中央財(cái)政收入所占比重越低越能滿足地方財(cái)政要求。

二是發(fā)揮地方積極性，并不在于財(cái)政收入是集權(quán)還是分權(quán)，也不是財(cái)力分配是中央多一點(diǎn)、地方多一點(diǎn)還是平均分配，而是相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政收支權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)等由地方實(shí)際掌握的權(quán)力。財(cái)政體制改革需要規(guī)范地方財(cái)政收入獲得的主要途徑和方式，激勵(lì)地方政府培育地方稅源和財(cái)源的內(nèi)生動(dòng)力。

三、相關(guān)啟示與建議

總體來(lái)講，中央與地方財(cái)權(quán)劃分應(yīng)該解決三個(gè)層次兩個(gè)方面的問(wèn)題：界定事權(quán)是邏輯起點(diǎn)，收入劃分是明確權(quán)限，轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)余缺。其中，收入劃分首先應(yīng)該解決財(cái)權(quán)劃分問(wèn)題，應(yīng)該賦予地方必要的財(cái)權(quán)，包括一定的稅收調(diào)節(jié)權(quán)、較為完整的支出權(quán)和適度規(guī)模的舉債權(quán)，其次才是財(cái)力劃分問(wèn)題，在財(cái)力總“盤子”中各拿多少由主要財(cái)政關(guān)系決定。這些都應(yīng)該上升到立法層面。盡管維持地方收入格局的增量改革思路在短期內(nèi)具有的優(yōu)勢(shì)將在長(zhǎng)期中消失，但考慮歷史情況和現(xiàn)實(shí)需求，央地財(cái)力劃分還是可以遵循以下改革路徑進(jìn)行微調(diào)。

（一）短期內(nèi)，可適度上調(diào)增值稅地方分享比例

中央與地方財(cái)力劃分的可行方案是適度上調(diào)地方分享比例。“五五分成”是維護(hù)地方既得利益化解“營(yíng)改增”引發(fā)的財(cái)政體制問(wèn)題的可行選擇之一，優(yōu)點(diǎn)是影響面小，只涉及流轉(zhuǎn)稅的分享比例調(diào)整，但改革的碎片化問(wèn)題也較為明顯，宜為過(guò)渡辦法。

（二）中長(zhǎng)期，應(yīng)建立事權(quán)和支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)的制度

中央與地方財(cái)力劃分的邏輯起點(diǎn)還應(yīng)是事權(quán)界定。因此，應(yīng)從根本上合理界定中央和地方政府各自的事權(quán)和支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央政府的事權(quán)和支出責(zé)任，中央政府上收一部分事權(quán)和支出責(zé)任，給予地方政府更多的稅款征收和使用的權(quán)限。

（三）繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度，因地制宜地調(diào)節(jié)余缺

無(wú)論長(zhǎng)短期，中央與地方財(cái)力劃分中的余缺都需要轉(zhuǎn)移支付來(lái)調(diào)節(jié)。應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，合理提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，提高地方政府可支配收入；加快整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，確保資金分配、使用規(guī)范化，提高資金使用效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉偉.我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政支出與財(cái)政收入政策間的結(jié)構(gòu)特征分析[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012（10）

[2]李學(xué)文等.地方政府的預(yù)算外收入及其行為選擇[J].世界經(jīng)濟(jì)，2012（8）

[3]賈康.中國(guó)財(cái)政體制改革之后的分權(quán)問(wèn)題[J].改革，2013（1）

[4]韓冰.轉(zhuǎn)移支付制度演進(jìn)的邏輯[J].地方財(cái)政研究，2014（9）

[5]汪利娜.政府土地收益主要來(lái)源、規(guī)模下的央地利益博弈[J].改革，2014（4）

（郭立平，1977年生，山西省交口縣人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)人民銀行太原中心支行。研究方向：財(cái)政金融理論與實(shí)務(wù)）