文_喬新生

謹(jǐn)防政策成為腐敗避風(fēng)港

文_喬新生

中國(guó)的決策體系中，有法律決策和政策決策之分。法律決策是指依照法律規(guī)定做出的決策，而政策決策則是依據(jù)政策做出的決策。政策決策由于缺乏可操作性，具有非常大的靈活性，很容易產(chǎn)生腐敗。譬如，實(shí)行分稅制改革之后，由于中央政府獲得了財(cái)政收入的大部分，為了支持地方特別是中西部地區(qū)的發(fā)展，中央政府加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，對(duì)如何轉(zhuǎn)移支付、轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施方案和資金額度并沒(méi)有明確的法律規(guī)定，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)以及財(cái)政部通常依據(jù)專項(xiàng)政策實(shí)施轉(zhuǎn)移支付。

根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在國(guó)務(wù)院各部委之中，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、科技部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部是政策性轉(zhuǎn)移支付的主要部門(mén)，這些部門(mén)每年轉(zhuǎn)移支付資金的審批額度少則數(shù)千萬(wàn)，多則幾十億元，其中絕大部分要經(jīng)過(guò)各個(gè)部委的司、局、處負(fù)責(zé)人審批，在審批的過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)各種各樣的權(quán)錢(qián)交易。

部分學(xué)者認(rèn)為，政策性腐敗是監(jiān)管不嚴(yán)所導(dǎo)致的。其實(shí)，一些政策本身就是腐敗的避風(fēng)港。政策的制定和實(shí)施通常缺乏民主性和科學(xué)性。有關(guān)部門(mén)出臺(tái)政策之后，即可籌集大量的專項(xiàng)資金，這些專項(xiàng)資金在轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程中，就會(huì)成為腐敗分子競(jìng)相爭(zhēng)奪的資源。部分學(xué)者建議，可通過(guò)分散決策，解決政策實(shí)施中存在的腐敗問(wèn)題。這是典型的閉門(mén)造車(chē)。

中國(guó)是行政主導(dǎo)改革的國(guó)家，中央政府出臺(tái)政策之后，中央政府的各個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行，在這個(gè)過(guò)程中既沒(méi)有立法監(jiān)督，當(dāng)然也沒(méi)有社會(huì)監(jiān)督，完全是在行政體制的內(nèi)部封閉運(yùn)行。因此，要想解決政策性腐敗的問(wèn)題，最好的辦法就是要把各項(xiàng)政策的審批權(quán)交給全國(guó)人大常委會(huì)，由全國(guó)人大常委會(huì)制定專項(xiàng)政策和具體的實(shí)施步驟，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)定期檢查，確保政策實(shí)施不會(huì)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。十八屆四中全會(huì)明確提出，重大事項(xiàng)決策必須于法有據(jù)。這項(xiàng)改革的目的就是要從根本上解決現(xiàn)行決策體制中存在的問(wèn)題，由全國(guó)人大常委會(huì)制定具有可操作性的法律規(guī)范，確保政府機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作不會(huì)偏離法律的軌道。

筆者的建議是，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)清查正在實(shí)施的各種專項(xiàng)補(bǔ)貼政策，爭(zhēng)取把政府的各項(xiàng)專項(xiàng)補(bǔ)貼逐步納入國(guó)家的公共預(yù)算管理范疇，由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行專項(xiàng)審查，必要的時(shí)候可以針對(duì)重大政策調(diào)整召開(kāi)大型聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)。重大轉(zhuǎn)向政策實(shí)施過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)可以要求專項(xiàng)政策實(shí)施機(jī)構(gòu)定期向全國(guó)人大常委會(huì)提交專項(xiàng)報(bào)告，由全國(guó)人大常委會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)。在嚴(yán)格審批公共財(cái)政預(yù)算的同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資本預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和主權(quán)基金預(yù)算進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，防止國(guó)有企業(yè)鋪張浪費(fèi)，避免社?；鸪霈F(xiàn)虧空，嚴(yán)禁主權(quán)基金違法經(jīng)營(yíng)。

隨著我國(guó)反腐敗工作不斷深入，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)政策層面存在的問(wèn)題進(jìn)行全面梳理，對(duì)那些群眾反映比較強(qiáng)烈的專項(xiàng)資金補(bǔ)貼政策進(jìn)行全面審核，防止一些大型水利項(xiàng)目、支持農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展項(xiàng)目和國(guó)有大型企業(yè)技術(shù)裝備改造項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)大面積的腐敗現(xiàn)象。

當(dāng)然，最徹底的解決方案是，進(jìn)一步強(qiáng)化全國(guó)人大常委會(huì)的決策權(quán)力，中央政府及其所屬部門(mén)在實(shí)施重大補(bǔ)貼政策和支持政策的過(guò)程中，必須得到全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，必須制定專項(xiàng)法律文件，嚴(yán)格依照法定程序?qū)嵤┓龀只蛘哐a(bǔ)貼政策。只有改變現(xiàn)行的決策體制，才能最大限度地防范政策性腐敗?，F(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)正在修改立法法，決定減少對(duì)中央政府的授權(quán)立法事項(xiàng)，包括稅收減免等政策必須由法律部門(mén)做出規(guī)定。這是進(jìn)一步減少中央審批權(quán)力的具體體現(xiàn)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的必要之舉。今后中央政府可以專心致志地貫徹落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)制定的各項(xiàng)法律規(guī)范，避免在重大事項(xiàng)決策中耗費(fèi)大量的人力物力和財(cái)力，防止出現(xiàn)大面積的政策性腐敗現(xiàn)象。

體制改革是遏制腐敗的根本之計(jì)，法律制度的完善是消除政策性腐敗的必由之路。建議紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全面深入調(diào)查我國(guó)政策性腐敗現(xiàn)象，提出專項(xiàng)報(bào)告，由國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大提交專門(mén)的議案，由全國(guó)人大就國(guó)家的政治體制改革事項(xiàng)做出專門(mén)的決議，并且通過(guò)制定具有可操作性的法律文件，遏制我國(guó)政策性腐敗之風(fēng)的蔓延。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)、教授）