薛笑笑

摘要：基于對(duì)國(guó)家關(guān)注程度和媒體公布的水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗典型案件的初步考察，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重且普遍。由于預(yù)防腐敗制度執(zhí)行不力、水利監(jiān)管機(jī)制不完善、權(quán)力配置不合理及個(gè)人的非理性趨利高漲，當(dāng)前水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象層出不窮。為此，治理水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗的關(guān)鍵在于落實(shí)制度，加強(qiáng)監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：水利工程建設(shè)；腐敗現(xiàn)象；監(jiān)管機(jī)制

自2011年中央一號(hào)文件明確提出“加快水利改革”以來(lái)，我國(guó)水利工程管理體制得到了很大改善。水利工程建設(shè)極大提升了國(guó)家水治理能力。然而由于涉及環(huán)節(jié)多、盈利空間大，水利工程建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)了一系列違法、違規(guī)的腐敗問(wèn)題。這些腐敗問(wèn)題嚴(yán)重干擾水利工程建設(shè)市場(chǎng)秩序，給國(guó)家和廣大社會(huì)公眾造成巨大損害。當(dāng)前黨和政府非常重視反水利腐敗工作，嚴(yán)肅處理了一些腐敗分子。但是，當(dāng)前的反水利腐敗工作仍任重道遠(yuǎn)，腐敗問(wèn)題在水利工程建設(shè)領(lǐng)域中還很突出，以權(quán)謀私已成了一種普遍現(xiàn)象。要徹底根除水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題就必須對(duì)腐敗現(xiàn)象進(jìn)行深層次研究。

目前針對(duì)水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的研究以定性分析為主，多缺乏實(shí)證研究，這極不利于深入認(rèn)識(shí)水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象。本文先對(duì)水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象作出界定，再基于國(guó)家的關(guān)注程度和典型案例數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象進(jìn)行初步觀察，結(jié)合案例對(duì)腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因進(jìn)行實(shí)證分析，最后提出相關(guān)治理對(duì)策。

1水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的界定

腐敗是一種普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象。從時(shí)間跨度來(lái)看，古來(lái)有之；從地域來(lái)看，世界各地都存在腐敗問(wèn)題。

對(duì)于腐敗現(xiàn)象的界定，學(xué)者們給出了不一樣的看法。王滬寧認(rèn)為“腐敗本質(zhì)上是對(duì)公共權(quán)能的非民眾使用”。張軍認(rèn)為“腐敗現(xiàn)象內(nèi)含三大因素：第三方支付、代理人受收這筆支付和不合法的支付”。任建明認(rèn)為“腐敗等于委托權(quán)力被用來(lái)謀取私利的行為”。張維迎則認(rèn)為“腐敗實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力的異化”。熊光清認(rèn)為‘腐敗即是運(yùn)用公眾權(quán)力實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的的行為”。雖然這些說(shuō)法不一，但實(shí)質(zhì)高度一致。

本文歸納這些學(xué)者的論述，將當(dāng)前的腐敗現(xiàn)象界定為國(guó)家公職人員濫用手中權(quán)力，以侵害公共利益來(lái)獲取個(gè)人利益的行為。相對(duì)應(yīng)，水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象就是在水利工程建設(shè)過(guò)程中國(guó)家公職人員私用或?yàn)E用權(quán)力，以侵害公共利益來(lái)謀求個(gè)人利益的行為。

按照此界定，水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象具有以下五個(gè)特性：（1）腐敗的主體是與水利工程建設(shè)密切相關(guān)的國(guó)家公職人員，包括水利系統(tǒng)內(nèi)的公職人員和水利系統(tǒng)外的公職人員。（2）腐敗的客體是公共權(quán)力，具體有決策權(quán)、審批權(quán)等。（3）腐敗的原因是獲取私利。這里的私利不僅指金錢，還可以是商品、服務(wù)等。（4）腐敗僅存在于水利工程建設(shè)領(lǐng)域。（5）腐敗牽涉的環(huán)節(jié)多。具體的水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗相關(guān)權(quán)力主體、權(quán)力類型及干涉環(huán)節(jié)如表1所示。

2水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的初步考察

2.1以國(guó)家對(duì)水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗的關(guān)注程度來(lái)初步考察

常言道，問(wèn)題越受關(guān)注，越嚴(yán)重，越值得考察。所以，本文從國(guó)家關(guān)注程度來(lái)對(duì)水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象做一個(gè)初步考察。

進(jìn)入21世紀(jì)后，水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題開(kāi)始變得越來(lái)越突出。2009年8月水利部成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開(kāi)始對(duì)水利工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題進(jìn)行持續(xù)治理。2012年4月財(cái)政部、水利部共同印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)水利資金使用監(jiān)督管理的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)明確指出“加強(qiáng)水利資金使用監(jiān)督管理是從源頭上防止腐敗的重要舉措”。2015年12月水利部又提出要“全程跟蹤監(jiān)督重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目黨風(fēng)廉政建設(shè)”。這一系列舉措的出臺(tái)充分顯示了當(dāng)前水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。

2.2以典型案例庫(kù)來(lái)初步考察

（一）建立案例庫(kù)

目前，我國(guó)尚未對(duì)水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件進(jìn)行專門的統(tǒng)計(jì)。因此，無(wú)法對(duì)所有案件進(jìn)行全面分析，也不可能進(jìn)行可靠的抽樣分析。但鑒于案例揭露的時(shí)間越近且數(shù)量多，越能體現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的嚴(yán)重性和普遍性，本文僅對(duì)近三年官方文件和媒體公布的水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件進(jìn)行收集，以案發(fā)地區(qū)為軸心，建立一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，粗略匯總見(jiàn)表2所示。雖然這些通報(bào)的典型案件缺乏全面性，但是這些典型案件具有一定的代表性。

（二）案例初步考察結(jié)果

（1）一把手涉案比例明顯上升。在廣西欽州市水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件中市、區(qū)、縣水利局的一把手都參與腐敗活動(dòng)，其中欽州市水利局、靈山縣水利局還連續(xù)兩任一把手因腐敗前赴后繼落馬。同樣，云南省大理州水利腐敗案件中6個(gè)涉案單位的一把手也均淪陷。對(duì)案例庫(kù)做了一個(gè)粗略估計(jì)，一把手涉案比例接近四成。

（2）水利腐敗主體群體化明顯。以江西省九江市水利系統(tǒng)腐敗案件為例，在查處市水利局局長(zhǎng)裴木春腐敗案件時(shí)，就牽帶出水利系統(tǒng)內(nèi)6名處級(jí)干部、4名科級(jí)干部，水利系統(tǒng)外7名領(lǐng)導(dǎo)干部。在查處這些相關(guān)腐敗人員時(shí)，又牽帶出數(shù)名貪腐人員，最終該案件涉及黨員干部達(dá)125人。可見(jiàn)，當(dāng)前水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗者相互勾結(jié)，形成“腐敗保護(hù)鏈”現(xiàn)象極為嚴(yán)重。如何打破腐敗保護(hù)鏈將是根除水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗的首要任務(wù)。

（3）招投標(biāo)環(huán)節(jié)為最腐敗環(huán)節(jié)。從分析案例庫(kù)來(lái)看，每一個(gè)環(huán)節(jié)都存在腐敗問(wèn)題，但是招投標(biāo)環(huán)節(jié)腐敗最為嚴(yán)重。圍標(biāo)串標(biāo)、借資質(zhì)承攬水利工程、水利領(lǐng)導(dǎo)干部插手招投標(biāo)等違規(guī)違法行為相當(dāng)惡劣。投招標(biāo)環(huán)節(jié)仍是今后集中治理水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的重要環(huán)節(jié)。

（4）水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗手段多樣且高度隱秘。分析案件庫(kù)，有些腐敗者通過(guò)入“干股”形式謀取紅利；有些腐敗者通過(guò)虛增工程量、虛列成本等套取資金；還有些腐敗者通過(guò)圍標(biāo)、竄標(biāo)等暗箱操作形式謀取私利等等。腐敗手段多樣。另外，這些腐敗案件的揭露多因重大項(xiàng)目審計(jì)、專項(xiàng)檢查、系統(tǒng)巡查等，腐敗高度隱秘。

3水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的成因

研究水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的成因，可以從宏觀和微觀兩層面展開(kāi)，也可以從主觀和客觀兩方面展開(kāi)?？紤]到水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象是各種利益交織博弈的產(chǎn)物，本文的研究從宏觀和微觀兩層面展開(kāi)，具體從制度、監(jiān)管機(jī)制、心理等因素人手。總的來(lái)說(shuō)，水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗成因主要有四點(diǎn)：

3.1預(yù)防水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗制度執(zhí)行不力

制度是鏟除腐敗的重要途徑，制度能否貫徹執(zhí)行是反腐能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在水利工程建設(shè)領(lǐng)域，許多制度執(zhí)行力不足，制度落實(shí)不到位，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象層出不窮。

（一）水利市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入制度執(zhí)行不力，主要體現(xiàn)在審查施工企業(yè)的資質(zhì)不到位。結(jié)合案例庫(kù)，不難看出當(dāng)前水利建設(shè)市場(chǎng)充斥著大量的無(wú)資質(zhì)施工企業(yè)。他們?yōu)榱朔殖运こ汤麧?rùn)，紛紛以金錢開(kāi)路，拉攏侵蝕水利投招標(biāo)過(guò)程中的相關(guān)政府官員，滋長(zhǎng)了腐敗。

（二）招標(biāo)投標(biāo)制度落實(shí)不到位。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，依法必須招標(biāo)的水利工程應(yīng)該公開(kāi)招標(biāo)，“招標(biāo)人與投標(biāo)人”、“投標(biāo)人之間”禁止串通投標(biāo)等等。但分析典型腐敗案件可知，水利工程建設(shè)市場(chǎng)上規(guī)避招標(biāo)或明招暗定、違規(guī)串標(biāo)圍標(biāo)等現(xiàn)象相當(dāng)普遍?？梢?jiàn)，制度落實(shí)的不到位使得水利工程建設(shè)市場(chǎng)未真正形成公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，卻滋生了大量的腐敗。

（三）處罰力度不力。主要體現(xiàn)在對(duì)受賄者有“處罰從輕”的情況。如在查處貴州黔東南州水利腐敗案件時(shí)，檢查機(jī)關(guān)就對(duì)主動(dòng)投案自首，積極退贓的20多名涉案國(guó)家工作人員從輕處罰。分析案例庫(kù)的其他案件，同樣存在對(duì)自首退贓的領(lǐng)導(dǎo)干部采取從輕處罰。由于在實(shí)踐中處罰較輕，處罰制度威懾力減弱，水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象前赴后繼。

3.2水利監(jiān)督機(jī)制不完善

法國(guó)思想家孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：“不受約束的權(quán)力必然腐敗。”因此，可以認(rèn)為水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗的原因之一在于未對(duì)水利相關(guān)權(quán)力的運(yùn)行加以有效的監(jiān)督。

目前我國(guó)水利監(jiān)督主體多位，水利監(jiān)督體系較為完善，從近幾年水利反腐工作取得的成果來(lái)看，“自上而下”的監(jiān)督在一定程度上較為有效。然而水利監(jiān)督機(jī)制還存在不足，突出表現(xiàn)在二個(gè)方面：一是實(shí)質(zhì)性的外部監(jiān)督還未形成，紀(jì)檢、監(jiān)察部門或檢查部門未深入水利工程建設(shè)的具體環(huán)節(jié)，著重事后監(jiān)督，忽視事前監(jiān)督和事中監(jiān)督；二是水利系統(tǒng)內(nèi)“領(lǐng)導(dǎo)之間互不監(jiān)督、部分干部逃避監(jiān)督、辦事職工不敢監(jiān)督”，內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)。在這樣的前提下，水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象就成了一種必然。結(jié)合分析水利腐敗案件，可以看出水利領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”，一言九鼎，將公共權(quán)力變?yōu)樗饺藱?quán)力的現(xiàn)象非常普遍。

3.3權(quán)力配置不合理

權(quán)力配置不合理，主要體現(xiàn)在“一把手”權(quán)力過(guò)分集中。由于“一把手”掌握的權(quán)力大，相應(yīng)地掌握的可配置資源更多，對(duì)投標(biāo)單位、施工單位而言，“一把手”就是行賄的最佳“目標(biāo)”，而且相關(guān)權(quán)力運(yùn)行缺乏約束，“一把手”更容易陷入腐敗泥潭。研究分析案例庫(kù)，結(jié)果顯示水利工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗程度與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的裁量權(quán)有極大相關(guān)性。水利工程建設(shè)由“一把手”一言堂的，腐敗更加惡劣，而裁量權(quán)相對(duì)較少的，腐敗程度相對(duì)較輕?？梢?jiàn)，權(quán)力配置越不合理，水利腐敗現(xiàn)象越容易發(fā)生。

3.4個(gè)人的非理性趨利

個(gè)人的非理性趨利是水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的主觀原因。根據(jù)上文的界定，水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗是個(gè)人的行為，那么腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生必然與個(gè)人的心理因素相關(guān)。結(jié)合上文案例庫(kù)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)普遍現(xiàn)象：大多數(shù)受賄人員在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想的影響下，忘了“整衣冠、照鏡子”，沉湎于對(duì)金錢的向往和追求，并懷著一種“你腐、他腐、我也腐”的病態(tài)心理，踏上腐敗之路?？梢?jiàn)，謀取非法收益，是水利腐敗活動(dòng)的最根本動(dòng)機(jī)。

4治理水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的對(duì)策

4.1落實(shí)制度，加強(qiáng)預(yù)防水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗制度的執(zhí)行力制度是保證，要治理水利工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題必須堅(jiān)持用制度來(lái)管權(quán)、管事、管人。

（一）嚴(yán)格落實(shí)水利市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入制度。堅(jiān)決取締無(wú)證、掛靠承接水利工程的行為，把資質(zhì)不符、違法違紀(jì)的施工企業(yè)拒之門外。

（二）嚴(yán)格落實(shí)水利工程招投標(biāo)制度。一要加強(qiáng)招投標(biāo)誠(chéng)信體系建設(shè)，建立信用評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，將招標(biāo)人、投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)及評(píng)價(jià)專家的不良行為記錄分別記入個(gè)人誠(chéng)信檔案，從而規(guī)范他們的行為。二要加強(qiáng)推進(jìn)信息化管理，通過(guò)網(wǎng)上招投標(biāo)，減少人為操作，從而杜絕投標(biāo)人的私下勾結(jié)，暗箱操作等現(xiàn)象發(fā)生。

（三）嚴(yán)格落實(shí)懲罰制度。檢查機(jī)關(guān)一要積極主動(dòng)查處水利工程建設(shè)中領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)等違規(guī)違法行為，二要對(duì)發(fā)現(xiàn)的受賄行為從嚴(yán)處理，讓受賄人員付出沉重的代價(jià)，形成震懾效應(yīng)，讓受賄人員“不敢腐、不想腐、不能腐”。

4.2進(jìn)一步完善水利監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力正確運(yùn)行

（一）完善外部監(jiān)督機(jī)制。由于水利工程建設(shè)的高度復(fù)雜，紀(jì)檢、監(jiān)察或檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督必須深入到水利工程建設(shè)易于滋生腐敗的具體環(huán)節(jié)，在注重事后監(jiān)督的同時(shí)要兼顧事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，要加強(qiáng)與其他監(jiān)督部門之間協(xié)作，共享檢查結(jié)果，形成監(jiān)管合力。另外，水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗高度隱秘，檢察機(jī)關(guān)必須高度重視對(duì)水利工程建設(shè)進(jìn)度、水利工程質(zhì)量等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的監(jiān)督檢察，加強(qiáng)對(duì)水利專項(xiàng)資金去向的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)、工程款撥付、設(shè)計(jì)變更等環(huán)節(jié)的全過(guò)程監(jiān)督。

（二）完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)簽訂“廉潔從政承諾書”、創(chuàng)設(shè)良好的監(jiān)督環(huán)境和保障體系，逐步形成“領(lǐng)導(dǎo)干部互相監(jiān)督、財(cái)務(wù)人員及辦事人員敢于監(jiān)督”的有效內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

4.3改善權(quán)力配置

目前我國(guó)政治體制中，“一把手”除了擁有全面領(lǐng)導(dǎo)的地位，還擁有非正式制度賦予的一些“特權(quán)”，以致“一把手”權(quán)力過(guò)于集中，進(jìn)而產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。為此，必須改善權(quán)力配置。一要減少“一把手”對(duì)水利工程建設(shè)的不必要干預(yù)。盡量讓市場(chǎng)配置資源。二要科學(xué)分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使這三個(gè)權(quán)力相互獨(dú)立、互相制約、互相協(xié)調(diào)，真正起到防止權(quán)力濫用的作用。三要強(qiáng)化集體決策機(jī)制，建立有效管用的議事規(guī)則，進(jìn)而避免“一把手一言堂”。

4.4扭轉(zhuǎn)個(gè)人的非理性趨利

針對(duì)水利工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗人員的非理性趨利，可采用“堵”和“疏”并舉的心理對(duì)策。所謂“堵”主要是加強(qiáng)廉潔教育，通過(guò)學(xué)習(xí)水利工程建設(shè)領(lǐng)域預(yù)防腐敗教育、參觀監(jiān)獄、觀看警示教育片、觀看反腐警示教育展覽等形式，讓廣大水利領(lǐng)導(dǎo)干部、水利工作人員等樹(shù)立起正確的思想觀念，構(gòu)筑拒腐防變的思想路線?！笆琛钡拇胧┚褪峭ㄟ^(guò)完善晉升機(jī)制和制定合理的薪酬制度，使人的非理性趨利向理性趨利轉(zhuǎn)變。