丁國峰

(昆明理工大學法學院，云南昆明650500)

一、民族地區(qū)農村低保制度特殊價值的基本前提

民族地區(qū)農村低保制度是國家對民族地區(qū)農村貧困居民按照最低生活保障標準進行金錢或相當金錢數額生活必需物品救助的一系列制度，是農村社會保障制度的重要內容之一，也是保障民生的重要制度。建立健全農村低保制度有利于維護民族地區(qū)農村貧困居民的基本生存權，緩解民族地區(qū)與其他地區(qū)的矛盾以及縮減地區(qū)差異，更能促進民族地區(qū)農村社會和諧發(fā)展和穩(wěn)定，建設社會主義新農村。

(一)現實作用和社會功能是其基本前提

民族地區(qū)農村低保制度社會功能及其作用的確立是民族地區(qū)農村低保制度價值構建的基本前提和必要保障。價值是指某事物滿足人類基本生存需要的基本性能，是某事物對人的有用性。民族地區(qū)農村低保制度價值是以該制度與民族地區(qū)農村貧困人口之間的關系為基礎的，是該制度對該類貧困人口的有用性。我國民族地區(qū)主要集聚于西北部、西南部這些邊疆或高山區(qū)域，農村最低生活保障法律制度 (以下簡稱“農村低保制度”)是維護民族地區(qū)社會穩(wěn)定的“最后安全網”，構建和完善民族地區(qū)農村低保制度具有重要的社會功能。

民族地區(qū)農村低保制度的現實作用和社會功能主要表現以下三個方面:首先，該低保制度能更好解決民族地區(qū)農村貧困人口的基本生存問題?，F行政府高度重視農村低保制度的構建，對民族地區(qū)農村低保不斷加大投入力度，但因該地區(qū)貧困人口較多，其保障范圍仍有待提高，針對其特殊性構建和完善科學可行的農村低保制度才能更好發(fā)揮該制度的效用。其次，完善民族地區(qū)農村低保法律制度體系，有利于促進民族地區(qū)城鎮(zhèn)和農村低保制度的一體化進程，進而對構建覆蓋民族地區(qū)城鄉(xiāng)的低保法律制度體系具有現實作用。最后，該低保制度能有效建設民族地區(qū)和諧新局面，促進民族地區(qū)經濟發(fā)展，傳承民族團結的法文化。在民族地區(qū)農村建立全面有效的低保制度，能使改革發(fā)展成果進一步惠及到民族地區(qū)農村的廣大困難群眾。此制度所產生的積極社會心理因素能確保群眾心理踏實，進而實現民族地區(qū)農村社會的穩(wěn)定、和諧。只有當民族地區(qū)農村民眾的基本生存權獲得法律保障，才能激發(fā)民族地區(qū)農村民眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，進而促進民族地區(qū)農村經濟發(fā)展。

(二)基本價值是其根本保障

基本價值與特殊價值之間是一般性與特殊性的關系，明確民族地區(qū)農村低保制度基本價值是完善民族地區(qū)農村低保制度的基礎，既要關注農村低保制度調整的特殊性，又要承認和尊重其價值訴求。民族地區(qū)農村低保法律制度的特殊價值是對其基本價值的提升和拓展，更能契合民族地區(qū)農村貧困居民的基本生存需求。該制度的執(zhí)行目的和實踐動機在于實現民族地區(qū)貧困農戶的基本生活保障，該制度在其實施過程中能發(fā)揮其社會作用，并不斷實現和增進其價值。該制度的基本價值內容仍未偏離自由、正義、秩序和效率等法價值的核心內容，并不斷延伸出農村貧困居民的生存安全、生活保障、個體自由和社會安定等具體實際的正面作用，以此推動民族地區(qū)經濟社會的持續(xù)、均衡發(fā)展、善良風俗的維持和延續(xù)，以及不斷改善農村生態(tài)環(huán)境。民族地區(qū)農村低保制度基本價值既體現了其價值的目的性，即實現民族地區(qū)農村貧困居民的自由、正義、秩序，又能保障該制度要素與內容的善良理性、明確性和邏輯性等特征?；旧鏃l件無法保障的民族地區(qū)農村居民的大量存在，這就根本無法實現最低限度的自由，無法體現最低限度的社會正義，必將影響社會良好風俗秩序的建立，無法實現安定團結的社會秩序。民族地區(qū)農村低保的制度安排遵循正義基本原則，進行利益分配。低保制度正義的標準主要包括補償正義、分配正義和公平正義，①繆保愛:《制度正義理論視角下的農村最低生活保障制度》，《安徽理工大學學報 (社會科學版)》2011年第4期。強調國民收入再分配對其終極保障作用。所有農村居民只要符合低保條件就應納入其保障范圍，不應先賦條件和身世環(huán)境而區(qū)別對待。分配的正義性要求低保管理措施應該采取動態(tài)手段，低保對象主體機會均等，低保金額具有差異性，實現低保水平升降有序。

(三)民主法治是其基本要求

低保制度反映的是社會民主政治的發(fā)展狀況，亦是法治社會對弱勢社會群體保護的最佳救濟方式。民族地區(qū)農村低保制度的建立和實施更需要民主法治的社會環(huán)境，以此促進民族地區(qū)經濟社會均衡發(fā)展。民主法治是現代政治文明的核心內容和重要標志，政治難題的解決離不開它。民族地區(qū)農村低保制度體現了民主法治的基本內涵，即“民主的要義是主權在民，法治的要義是依法治理”，②杜幫云、米加寧:《論民主法治》，《理論月刊》2013年第7期。低保既要符合民族地區(qū)實際情況，又要確保該制度的善良理性和法治水平。在民主法治的前提保障下，該制度真正發(fā)揮著匡扶正義、造福貧民的重要作用。

二、民族地區(qū)農村低保制度的特殊價值及其構建障礙

(一)民族地區(qū)農村低保制度的特殊價值

1.民族和諧價值

民族地區(qū)農村低保制度的特殊價值之一在于能有力推動民族地區(qū)的團結與和諧，縮減民族地區(qū)農村居民經濟生活的差距，能有效緩解社會矛盾。各民族共同繁榮一直是黨中央堅持的民族政策，也是各民族地區(qū)開展農村低保工作的實踐基礎和價值取向。農村低保制度為解決民族地區(qū)社會變革中出現的問題提供了一定路徑，有利于實現各民族的和諧發(fā)展。

自新中國成立以來，黨中央領導一直重視民族工作，中國這個多民族的社會主義國家必須在民族繁榮的基礎上不斷往前推進。改革開放時期黨中央提出，“要千方百計加快民族地區(qū)經濟發(fā)展，逐步縮小民族之間的發(fā)展差距，逐步實現各民族的共同繁榮”，③陳連開:《中國共產黨關于民族問題的基本觀點和政策》，北京:民族出版社，2002年版，第305～306頁。21世紀中央民族工作的重要內容是“共同團結奮斗，共同繁榮發(fā)展”。加強民族團結才能實現民族和諧，以農村低保制度為重要內容的社會保障工作在促進經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民族團結和和諧等方面發(fā)揮著重大作用。農村低保制度是民族地區(qū)社保體系不可或缺的重要組成部分，是一項關系民族地區(qū)民生問題的重大制度。若該制度實施不力，將直接威脅到民族地區(qū)農民和游牧民的基本生存保障權。改革開放過程中的“馬太效應”使得社會貧富分化更加懸殊，嚴重激化各種社會矛盾，難以實現社會秩序的和諧穩(wěn)定，民族地區(qū)貧困農村尤為明顯，運用低保制度方式對弱勢家庭和貧困居民給予一定的物質或金錢扶持，社會財富分配不公、貧富懸殊過大的局面將得到有效調節(jié)和控制。該制度對救濟和改善農村貧困人口的生活狀況具有立竿見影的作用，他們的基本物質生活得以保障才能增強安全感和心理平衡性，有利于促進民族地區(qū)內部團結、維護各民族的繁榮穩(wěn)定。

2.區(qū)域協調價值

促進民族地區(qū)經濟社會協調發(fā)展，實現區(qū)域經濟發(fā)展的均衡化，是其特殊價值之一。民族地區(qū)與其他地區(qū)域相比較，存在更嚴重的經濟發(fā)展非均衡性，這些不平衡性主要是由民族地區(qū)的自然條件、地理位置、技術基礎和文化背景等因素差異造成的。民族地區(qū)之間、民族地區(qū)與其他地區(qū)之間發(fā)展的諸多不平衡是因歷史上“非均衡”發(fā)展戰(zhàn)略的導致的，民族地區(qū)之間、民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間的居民收入差距及享受公共服務水平的差距仍在不斷擴大，過度“非均衡”發(fā)展會直接威脅民族地區(qū)社會穩(wěn)定和安全，區(qū)域協調的價值理念符合國家發(fā)展的正當性，也是國民經濟高效、穩(wěn)健和健康運行的前提。民族地區(qū)區(qū)域協調問題主要表現為經濟發(fā)展過程中的不協調和政府治理過程中的協調機制問題，“通過法律控制的文明社會，不管是法治的理念，還是法律的功能效應，不論從授權政府協調區(qū)域發(fā)展，還是用法律控制政府的協調行為，法律都應是協調區(qū)域發(fā)展以及促進區(qū)域協調發(fā)展的有效手段?！雹偻粲栏?《論區(qū)域協調發(fā)展立法的平衡協調原則》，《東北農業(yè)大學學報 (社會科學版)》2014年第3期。民族地區(qū)農村低保制度明確界定了其執(zhí)行機構在保障貧困者最基本生存保障權的責任和義務，縮小貧困居民與普通民眾的收入差距和物質生活差異，使得民族區(qū)域內部更協調、更安全，通過法律制度的方式來規(guī)范和約束失序的發(fā)展狀態(tài)，推進民族區(qū)域之間的協調發(fā)展，使民族地區(qū)現代農業(yè)和工業(yè)走協調發(fā)展的的良性道路。農村低保制度通過規(guī)范化、制度化的行為規(guī)則，幫助貧困農民和居民擺脫生存困境，促進民族地區(qū)農村社會和諧發(fā)展，其實質在于通過對弱勢群體的傾斜式救助和糾偏型照料，實現該弱勢群體與其他普通民眾群體生活的同質化，這也是區(qū)域協調的基礎和條件，區(qū)域協調本身就包含借助多種手段進行平衡協調，實現民族地區(qū)的平衡發(fā)展、協調發(fā)展，農村低保制度僅僅是具體區(qū)域協調發(fā)展法律制度的一個典型展開的具體規(guī)定。農村低保制度體現的區(qū)域協調價值在于該制度能提供低保制度主體、客體和內容及其目標的公正平衡點，合理調節(jié)民族地區(qū)社會分配關系，促進社會和諧穩(wěn)定，助推民族區(qū)域的生態(tài)、經濟、環(huán)境的平衡協調，實現民族地區(qū)經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的協調和統一。

3.社會效益價值

從國內外各國社會保障制度的嬗變歷程和實踐經驗可知，適度性的社會保障和經濟發(fā)展之間是相互促進、相互影響的。農村低保制度作為社會保障體系的最后一道防線，不僅在于救助民族地區(qū)貧困居民的基本生活，而且為該地農村市場經濟發(fā)展提供了一個安定有序的社會生態(tài)環(huán)境。民族地區(qū)農村低保制度的社會效益價值主要體現在經濟效益和人文效益兩方面。在經濟效益方面，低保救助經費若能達到民族地區(qū)農民平均食物消費水平，則能基本解決其生存權問題;若救助經費低于平均食物消費水平，則難以保障低保救助者的基本生存需求。同時，若救助力度過大，該制度則可能產生社會福利依賴和“養(yǎng)懶漢”的現象。②畢紅霞、薛興利、李升:《論農村最低生活保障財政支持的適度性與政策優(yōu)化》，《農業(yè)經濟問題》2012年第1期。民族地區(qū)農村低保制度的覆蓋率越高越好，則能保障將該區(qū)全部貧困農民和農戶納入基本生活保障范圍，更好促進“應保盡保”的實現程度。

民族地區(qū)農村低保制度的主要目的是使全社會公民，無論何種身份、住于何處、因何原因，只要其基本生存權受到威脅，就有權從國家和社會獲得最低限度的物質或金錢救助。幫助提高其收入水平而逐步消除貧困，促進農業(yè)健康發(fā)展和農村社會和諧，實現社會整體經濟效益的提升，這也是民族地區(qū)農村低保制度實施的最高戰(zhàn)略和工作重點。在農村低保實踐中，直接對農戶實施經濟救助可以減輕農戶家庭開支和負擔，使農民擁有更多資金來加大農業(yè)投入，甚至是救助醫(yī)療、教育的支出，逐步形成“低保補助——資金結余——加大農業(yè)投入——發(fā)展農業(yè)經濟——增加農民收入——繼續(xù)增加農業(yè)生產投入”的良性循環(huán)，不斷促進民族地區(qū)經濟持續(xù)健康發(fā)展。另外，農村低保制度的執(zhí)行，不僅在農業(yè)生產方面產生效益，還會帶來多方面的投資效益。目前農村低保救助金的穩(wěn)定流轉，有助于轉變依靠投資和出口拉動的經濟結構，加速促進民族地區(qū)轉變經濟發(fā)展方式，走上新型資源節(jié)約型、生態(tài)有保障的良性道路。

另外，農村低保政策的普遍推廣和適用有助于改善民族地區(qū)貧困農民和農戶的陳舊觀念，促進他們人本思想和公民權利意識的培育和發(fā)展。同時，低保制度是憲法賦予的一項正當的基本公民權利，并非政府恩惠，是民主政治的體現。因此，在民族地區(qū)建立農村低保制度，能有效控制政府在原有救濟制度中的自由處分權，個體貧困農民及農戶的價值和權益得到真正尊重和維護，推動人本思想和公民權利意識在民族地區(qū)農村普遍養(yǎng)成。

(二)特殊價值構建的主要障礙

1.三大差距的影響仍凸顯

現行東中西部地區(qū)的經濟社會發(fā)展差距越來越大，城市和鄉(xiāng)村之間的差距日益凸顯，體力勞動者與腦力勞動者即藍領與白領之間的差距并未實質縮小，區(qū)域經濟社會發(fā)展不均衡，各地發(fā)展條件相距較大，社會和諧狀態(tài)有待改進和提升。民族地區(qū)多處于中國西部農村貧困地區(qū)，該地與外地，甚至是與民族地區(qū)的城鎮(zhèn)差距很大，巨大的經濟差距和發(fā)展水平，決定了民族地區(qū)農村低保制度建立和完善之路的曲折和艱難。特別是民族地區(qū)政府投入農村低保的力度非常有限，國家對民族地區(qū)對口支持與扶貧等相關政策的軟性化、非強制性，導致其實施難以及時不到位，難以產生巨大的扶持力度。

2.低?；緝r值指引不充分

社會和諧穩(wěn)定的基本前提是社會公平正義，農村低保制度是確保民族地區(qū)社會正義的基本手段，為了最大限度維護民族農村貧困居民和家庭的生存權，加強社會正義建設的任務非常繁重。國家大力推進保障和改善民生的各項制度安排，改革開放和經濟發(fā)展的成果應惠及全體人民，實現各地區(qū)基本公共服務均等化。民族地區(qū)農村低保制度是國家按照相關法律、政策規(guī)定，對民族地區(qū)農村實行救助的兜底性社會制度，具體包括特困戶救助制度、臨時救濟以及傳統救濟的制度。它是一項促進社會公平正義的最基本制度安排，社會正義基本價值指引其不斷發(fā)展和完善?！盀榱似降鹊膶Υ腥?，提供真正的同等機會，社會必須更多的注意那些天賦較低和出身于較不利的社會地位甚至際遇糟糕的人們，這就是補償原則?！雹伲勖溃菁s翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京:中國社會科學出版社，1988年版，第102頁。確保公平正義需對處于不利地位的社會成員進行補償，這正與民族地區(qū)農村的實情不謀而合。民族地區(qū)一般處于地勢偏遠、土地貧瘠、氣候惡劣、資源匱乏的邊緣地區(qū)，其居民和家庭在競爭機會、生活質量、學習條件等方面處于弱勢地位。農村低保制度就是通過對弱勢群體即該地區(qū)農村貧困者進行補償，通過收入再分配或轉移支付等多種方式，實現社會財富和收入分配的相對公平，促使社會成員共享社會發(fā)展成果。然而，彰顯公平正義的價值理念未能全面確立和推廣，這些主要是由于保障資金嚴重匱乏或籌資渠道受限、保障對象家庭收入和財產的實證調查與評估測算等程序流于形式，為了騙保而采取各種非法手段，完全偏離了社會公平正義之路。目前民族地區(qū)農村低保的基本價值目標，無論是公平正義，還是分配正義、補充正義等，都未發(fā)揮其應有指引功能與作用。保障標準和低保覆蓋面均未遵循普遍主義的價值取向，各種人為因素的干預使其實施具有非正義性和不確定性，甚至民族地區(qū)與非民族地區(qū)之間的明顯差異、城鄉(xiāng)之間的差異明顯、管理體制機制的不完善等問題，均難以滿足其基本價值指引作用的發(fā)揮。

3.農村低保制度及其實施存在不足

民族地區(qū)農村低保制度的立法層級低，沒有制定一部專門性的農村低保法律，當前全國實施的政策性文件是《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，欠缺全國統一施行的《農村低保法》。由于缺失具體的農村低保法律規(guī)范，農村低保制度的實施無法可依，一旦發(fā)生低保糾紛或爭議，司法機關難以據法裁斷。民族地區(qū)農村低保實施存在著一些現實困難。農村低保對象范圍的認定標準不統一，城鎮(zhèn)化過程中的農村貧困居民難以納入其中，關系保、人情保、金錢保，以及其他錯保、漏保現象大量存在，低保制度的公平性難以保障;保障標準偏低，與現實最低基本生活水平差距加大;低保資金渠道較為單一，民族地區(qū)農村低保的對象多、地方經濟和財政偏弱，實施難度大，而中央投入嚴重不足;低保制度的動態(tài)管理機制尚未形成制度化而有待加強，相關配套措施等不夠規(guī)范;低保基金運行流程缺乏有效監(jiān)督，套取、挪用低保的社會現象時有發(fā)生;農村低保機構不健全，經費和人員配備均不足，缺乏有效的監(jiān)督機制和責任制度。

三、實現民族地區(qū)農村低保制度

特殊價值的具體路徑

(一)構建以人為本的價值內容

以人為本的落腳點在于個人，個人在民族地區(qū)農村低保制度中的地位是通過確定其權利主體來實現的。權利本位是個人本位的延伸，不是權力限制權利，權力運行的出發(fā)點是權利，權利“是評價權力運行是否合理的標準與尺度?！雹诤聒?《以人為本的法律內涵》，《求是學刊》2009年第6期。民族地區(qū)農村低保制度確立的“以人為本”的價值理念和核心內容，主要體現為救濟生活困境的居民，確保其基本生存權得以實現。“應保盡?！薄ⅰ皯１乇！苯沂镜牟粌H僅是意志、理性，還有深層的人文關懷。該制度不僅要追求立法的完美和執(zhí)行的高效，還需在低保條件、低保范圍、低保標準、低保程序和低保內容等方面做到人性化與強制性相結合，真正能使貧困者獲得最低限度的保障。以人為本的價值內容將在推進民族地區(qū)經濟社會保障事業(yè)健康發(fā)展起著至關重要的作用，它最大限度維護著貧困者的權益。

(二)保障最低限度的生存條件

民族地區(qū)農村低保制度的救助條件為因自然災害、重大疾病、孤寡老幼的整個民族地區(qū)農村居民的基本生活陷入困境的居民，若不能及時救助將會導致其基本生存權難以獲得保障。救助條件既要限制硬性的貧困需救助指標，有需有具有一定靈活性和動態(tài)性，一旦受救助者生活水平高出其條件則應退出低保范圍。關于民族地區(qū)農村因婚喪嫁娶及買房置地致貧、違規(guī)超生致貧、社會越軌行為致貧等問題的居民及家庭是否給予低保救助，應嚴格適用其低保條件與標準。保障標準的制定應科學合理，它是低保制度的生命線。保障標準應具有合適性，不宜過高，亦不能偏低，以救助貧困者日常生活必需品的最低限度支出數額為依據。支出水平與保障標準應隨著經濟發(fā)展而逐步提高，且不能過分低于中東部農村地區(qū)的平均水平。①謝冰:《西部民族地區(qū)農村最低生活保障問題研究——基于基本公共服務均等化的視角》，《中南民族大學學報 (人文社會科學版)》2011年第2期。保障農村貧困者最低限度生存條件，既要重視受救助者的人格尊嚴與自由，又要維護其生命延續(xù)的基本人權。

(三)促進民族地區(qū)文化認同感

農村低保制度在民族地區(qū)最大限度實現了社會正義，一定程度上解決了民族地區(qū)內部的矛盾和問題，有效避免貧困農村居民采用野蠻、粗暴方式發(fā)展經濟而破壞生態(tài)環(huán)境，實現該農村地區(qū)的和諧發(fā)展和社會穩(wěn)定。農村低保制度作為一項基本的社會公共服務，不僅保障貧困者的基本生活，一定程度縮小與中東部地區(qū)、城市地區(qū)的低保保障水平，實現民族地區(qū)共享國家經濟發(fā)展成果，更能激發(fā)民族地區(qū)社會公平和民族文化的認同感。民族地區(qū)農村低保制度的直接目的在于維護民族利益和生存權保障，該制度在運行中往往隱含著本民族的特色和文化，其實施應盡量考慮民族地區(qū)的生活習慣及民族感情，通過與保障對象的互動，實現民族的凝聚力和本民族文化的認同感。

(四)加強農村低保制度的實施

市場機制在貧困民族地區(qū)的調整將失靈，弱勢群體和特殊區(qū)域決定民族地區(qū)農村低保制度更要強化實施機制，確保該制度的有效性和普遍適用性。首先，應通過調查和科學計算，明確界定農村低保的對象范圍和保障條件，制定不同類別的救助水平，實現“分類施?！?，合理確定保障標準。其次，應努力實現民族地區(qū)農村低保資金來源的多樣化，大力發(fā)展縣域經濟，增大中央和省級財政轉移支付力度，建立良性社會捐贈制度，以盡可能提高農村低保的公共籌資水平。進一步建立和強化以政府投資為主體、社會力量為補充、制度銜接為配套的低?；I集機制。低保制度的實施應明確引入現代管理技術和手段，實現動態(tài)有序管理，建立低保對象的甄別與退出機制，切實做好低保對象的考察及跟蹤審查工作。②高宏偉:《完善農村低保制度的思考》，《中國特色社會主義研究》2013年第5期。嚴格遵循低保制度實施的審核程序，完善低保機構設置和人員配置，明確相關機構和人員的責任。