葉好

摘要：目前，我國經濟社會正處于重要轉型期，隨著城市化進程不斷加快，新的行政管理領域不斷涌現和新的公共管理問題日趨突出，公共事務復雜性增強，政府公共管理與服務的任務也日益沉重。為了解決這方面的公共問題，我國各級各地政府開始大量任用臨時工來履行公共服務管理職責，緩解服務管理壓力，提高應對公共事務的能力，節(jié)約行政成本。然而，長期以來臨時工身份地位特殊、權利責任不明確等因素，造成了其角色的多重性、復雜性、模糊性，從而直接阻礙和限制了政府公共服務職能的發(fā)揮。基于此，本文從臨時工的存在性、合法性等方面進行闡述，并對臨時工現象存在的原因進行了總結，最后，對如何解決臨時工問題提出了自己的看法。

關鍵詞：臨時工；行政執(zhí)法主體；法律法規(guī)

中圖分類號：D922.52 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）29-0042-02

“臨時工”這一概念出現于我國計劃經濟體制時期，是區(qū)別于當時的長期固定工而言的一種用工形式。然而，在社會主義市場經濟快速發(fā)展的今天，臨時工這一群體依然廣泛地存在于多個行業(yè)，且大有不斷蔓延擴張的趨勢，然而當今社會中臨時工的處境十分尷尬，同工不同酬現象非常普遍，他們無法享有正式工才享有的培訓、晉升甚至榮譽，不僅如此，這一特殊群體還隨時面臨被解聘的危險，因而對單位沒有任何歸屬感和榮譽感可言。針對這一特定現象，我們不禁思考：普遍存在的臨時工現象到底有沒有法律依據？臨時工是否能成為行政執(zhí)法人員來進行日常的行政執(zhí)法？

近些年來，我國不斷出臺相關法律法規(guī)來對臨時工的使用管理作出規(guī)范。1962年10月14日，國務院頒布《關于國營企業(yè)使用臨時職工的暫行規(guī)定》第一次對臨時工的使用管理作出規(guī)范。1989年10月5日，國務院頒布《全民所有制企業(yè)臨時工管理暫行規(guī)定》第一次對臨時工作出明確的法律定義，該規(guī)定第二條規(guī)定：全民所有制企業(yè)招用的臨時工，是指使用期限不超過一年的臨時性、季節(jié)性用工。1995年，《勞動法》開始實施后，所有用人單位與職工全面實行勞動合同制度，用人單位在臨時性崗位上用工，可以在勞動合同期限上有所區(qū)別，就企業(yè)而言“臨時工”的稱謂或用工形式已經過時。1996年11月7日，勞動部辦公廳對《關于臨時工等問題的請示》的復函明確指出，過去意義上相對于正式工而言的臨時工名稱已經不復存在。2008年施行《勞動合同法》后，我國在法律意義上已無臨時工、正式工之分，只有合同期限長短之別，用人單位必須與勞動者簽訂勞動合同，不能以臨時崗位為由拒簽。由此看來，臨時工這一用工形態(tài)已經不在法律之列，也就是說，臨時工現象的存在已經沒有了相關的法律依據。

為了深入剖析不合理的“臨時工現象”，首先必須對行政執(zhí)法主體及其活動有一個準確的認識。行政執(zhí)法主體，是指行政執(zhí)法活動的承擔者。行政執(zhí)法活動是行使國家行政權的活動，這就要求承擔行政執(zhí)法活動的機關或組織，要具備相應的條件或資格并經國家有關機關的合法認可。而行政執(zhí)法人員就是行政執(zhí)法主體的構成要素，是指國家行政機關依法錄用或委托并賦予其相應執(zhí)法權的工作人員。從我國現階段看，行政執(zhí)法人員主要有兩種：一種是當然的行政執(zhí)法人員，即行政機關中擁有執(zhí)法權的正式在編人員和法律、法規(guī)授權的執(zhí)法組織中的人員；另一種是因受行政機關合法委托而獲得執(zhí)法權的組織中的人員。委托執(zhí)法人員與當然的執(zhí)法人員有相似之處，但也存在某些區(qū)別。但無論是委托執(zhí)法人員還是當然的執(zhí)法人員，都必須是某一特定的國家行政機關的在編人員。從執(zhí)法主體資格看，各地普遍存在的臨時工這一群體都不具有法律上的依法聘用的性質，我國也沒有依法律程序設立這一用工形態(tài)，所以它的主體資格是存疑的。從權力來源看，臨時工執(zhí)法資格和權力行使并不是直接由法律授予，在行政法或是勞動法上都難以找到相關的法律依據。從立法角度看，委托授權應該是直接的、有條件的、范圍明確的，對臨時工執(zhí)法的授權并不符合這些條件。因此，將行政執(zhí)法權委托給臨時工這一群體根本找不到法律依據，因而本身就是違法的，故對于臨時工能否成為行政執(zhí)法主體這一問題，我們應該持否定態(tài)度。

“臨時工”到目前為止，成為了最為政府賣力的社會角色，由此，在社會上也引發(fā)了令人關注的臨時工現象：暴力執(zhí)法的是臨時工，強制拆遷的是臨時工，上班發(fā)現打牌的是臨時工，撞人逃逸的是臨時工，暴打商戶的也是臨時工……一涉及到政府部門的突發(fā)事件，到追究相關責任時，主管部門就將責任歸咎于臨時工群體。既然臨時工不能作為行政執(zhí)法主體來擔責，那么，究竟是誰應為相應的責任事故負實際責任呢？其實，無論是臨時工還是正式工，都無法改變他們代表相關部門執(zhí)法的本質。只要獲得了所在單位的批準上街執(zhí)法，臨時工所做的一切，都是其職務行為，這種職務行為，與其是否擁有編制無關。事實上，工作時間任何臨時工的任何舉動，所代表的不僅是他自己，還有整個主管部門。因此，一些政府公共部門總拿臨時工來當擋箭牌的錯誤做法是根本無法洗脫相關政府部門自身的責任的。對任何一家用人單位，無論聘用方式或聘期長短如何，都要對員工的所作所為負相應的法律責任。我國《侵權責任法》第三十四條明確規(guī)定：用人單位的工作人員因執(zhí)行工作任務造成他人損害的，由用人單位承擔侵權責任。臨時工制造出的事端與其單位脫不了干系，執(zhí)法過程中造成的所有后果，要由執(zhí)法部門負責。因而，針對公共部門來講，對于已經發(fā)生的責任事故，責任的最終承擔者應該是政府主管部門。

經梳理我們可以發(fā)現，“臨時工”行政執(zhí)法權的形式主要有三種：一是政府部門、執(zhí)法機關中的勞務派遣工、臨時雇傭人員，以協管、協警、聯防人員為代表；二是基層政府尤其是公共服務窗口的臨時聘用人員；還有一種是“外包執(zhí)法”。對于這種“外包執(zhí)法”，也可以說是一種政府服務托管，在這里，政府服務可以托管，執(zhí)法權卻不能轉送。例如當下在我國備受關注的幾乎成為臨時工代名詞的“城管”，該群體具有的罰款等行政處罰權是沒有法律依據的。因為，一方面，無論是政府還是其他公共部門，委托服務須遵循起碼的底線，即權力不能被借用、濫用。根據《行政處罰法》的規(guī)定，罰款等行政處罰由有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施，行政機關不得委托其他組織或個人實施行政處罰。城管的工作很多，譬如園林綠化、市政設施維護等，完全可以交由市場去做，但涉及罰款等執(zhí)法權的項目，顯然需要遵循起碼的行政邏輯依法執(zhí)法。另一方面，即使在外包過程中，職能部門既是服務的購買人，更是委托人，監(jiān)管人，應以持續(xù)介入的姿態(tài)承擔起公共責任。在政府部門、執(zhí)法機關中，勞務派遣工問題多發(fā)的根源是用工雙軌制，舊編制制度造成吃空餉，編外人員大量存在，進而導致公權力使用不規(guī)范。執(zhí)法權“外包”，損害的是國家公共權力的公信力與形象。

既然臨時工作為一個職業(yè)群體抑或是一種用工形態(tài)都不符合法律依據，那么臨時工現象為什么會出現并普遍存在呢？首先，臨時工對于一些單位來說是不可多得的，永遠聽從上級指揮，并為之花費工資成本較少的人力資源。當然，最重要的是這一群體能在事故出現以后扮演“替罪羊”的角色，為臨時工所在單位抵擋輿論的風波，轉移輿論關注的焦點。一旦在公共服務或行政執(zhí)法過程中因職業(yè)操守不濟或法治理念不牢而出現紕漏，編制內人員的一句“這是臨時工干的”便成為推卸責任的萬能法寶。其次，是由于部分公職人員權力意志凌駕于法律之上的這種錯誤意識嚴重。在有些執(zhí)法人員心中，責任感、敬畏感缺失，取而代之的卻是潛規(guī)則意識和逃避責任的想法，例如關系執(zhí)法、金錢執(zhí)法等現象的出現就真實地反映了這種不良現象。在現實行政執(zhí)法過程中，一些地方的某些部門內領導的話往往比法律法規(guī)更管用。有了這種執(zhí)法隨意性，違背法律讓臨時工上崗執(zhí)法也就不足為怪。還有，就是當今我國針對行政執(zhí)法行為缺乏配套的問責處罰機制。執(zhí)法事故一旦發(fā)生，相關部門迫于輿論的壓力，會對執(zhí)法部門展開一定程度的調查，但當相關執(zhí)法部門以“這是臨時工的行為”等理由搪塞時，調查部門往往采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，在處理了幾位臨時工后，整件事便不了了之。在這個過程背后，就缺乏了行之有效而又嚴格到位的問責機制。

至此我們可以看出，臨時工現象的存在已經嚴重威脅到了法律的權威性與政府公共服務的有效性，因此，有效解決臨時工問題勢在必行。首先，從臨時工的角度出發(fā)，我們知道，一旦出現了責任追究事故，臨時工便成為了相關部門的替罪羊和擋箭牌，繼而臨時工就面臨著被辭退的危險，顯然臨時工的自身權益得不到保障。因而需要加強明確的法律規(guī)范，及時出臺高層次的系統性的權威法律法規(guī)，對臨時工與政府、公務員、群眾的關系以及臨時工的法律地位、權力和義務等方面進行明確規(guī)定，以此加強對臨時工的規(guī)范化管理與監(jiān)督，做到有法可依、有章可循。其次，要有效制止“臨時工”亂象的發(fā)生，應該嚴格明確協勤、協管人員不能作為執(zhí)法主體，加強對他們的管理、培訓，持證上崗等。同時，涉及政府部門的公共事件，應建立“臨時工”責任人和涉事部門之間的行政過錯責任調查和責任追究聯動機制。預防關于臨時工突發(fā)事件的發(fā)生。最后，應要求各級各地政府實施科學民主的行政管理，建立起綱紀嚴明、懲罰并舉的制度規(guī)范，從而規(guī)范制度建設和行政決策，有效保障制度執(zhí)行力，加強行政執(zhí)法隊伍管理，杜絕合同工、臨時工等無執(zhí)法資格人員上崗執(zhí)法，將公共行政權力裝進制度的籠子里。

臨時工現象在我國由來已久，由于深厚的歷史與制度原因，臨時工這一群體在當下的中國依然廣泛存在，因而將這一現象徹底消除絕非易事。臨時工亂象的背后，既有執(zhí)法力量不足、經費短缺的原因，也有執(zhí)法主體不統一、法律規(guī)定模糊等問題。將臨時工排除在執(zhí)法隊伍之外，僅僅是第一步。要實現文明有序的行政執(zhí)法管理，還需要相關部門以更大的決心和魄力，深入貫徹相關法律法規(guī)，推進整個行政執(zhí)法體系的改革創(chuàng)新。

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