孟　鑫

（湖北水利水電職業(yè)技術學院商貿(mào)管理系，湖北武漢　430070）

灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理制度的國際比較與經(jīng)驗借鑒

孟鑫

（湖北水利水電職業(yè)技術學院商貿(mào)管理系，湖北武漢430070）

目前，農(nóng)村地區(qū)包括農(nóng)田水利設施在內(nèi)的公共品供給缺失，表現(xiàn)為農(nóng)村自身可支配的修建經(jīng)費減少，相關水利設施的建設也隨之舉步不前。提高灌溉水的保證率意義重大。本文在分析國內(nèi)灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理制度及其存在問題的基礎上，介紹了包括美國、西班牙、土耳其、墨西哥、尼泊爾等國農(nóng)業(yè)用水管理制度，并提出促進我國灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理制度的經(jīng)驗借鑒與對策措施。

灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理制度國際比較用水戶協(xié)會

中國提高灌溉水的保證率具有十分重要的意義。實際上，農(nóng)村水利基礎設施的修建，除了資金的投入外，還應著力改善相關管理制度，形成一套完整而系統(tǒng)的管理制度和模式以緩解農(nóng)村農(nóng)業(yè)用水的危機。

1　國內(nèi)灌區(qū)用水管理制度

灌溉系統(tǒng)，是增強農(nóng)業(yè)抗御自然災害能力，克服不利自然條件對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，為農(nóng)作物生長提供良好水、土、肥、氣、熱環(huán)境條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎設施。灌區(qū)大多是不以盈利為目的的農(nóng)業(yè)基礎設施，其服務對象主要是弱質產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)，主要任務是生產(chǎn)特殊商品——糧食、棉花等農(nóng)產(chǎn)品，其直接經(jīng)濟回報率較低，具有明顯的公共產(chǎn)品屬性。

目前我國灌區(qū)從管理體制方面來看，仍然是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，各灌區(qū)的管理方式和手段仍是計劃經(jīng)濟的延續(xù)，灌區(qū)停留在行政管理、單一經(jīng)營的低水平上。用水者只顧用水，管水者因灌溉效益低而缺乏管水的積極性，致使水的利用效能低下，水資源浪費嚴重，這種管理現(xiàn)狀已不適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求；同時，廣大農(nóng)民也頗有怨言，每年各地區(qū)因為灌溉而發(fā)生的糾紛比比皆是。

為了進一步提高灌溉工程建設和管理的水平，促進水資源的高效利用，確保農(nóng)田水利的可持續(xù)發(fā)展，必須對現(xiàn)行灌區(qū)管理體制進行改革和調整。2011年中央發(fā)布一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》，其中不僅強調了加快水利基礎設施建設等工程技術問題，還提出了不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制：“完善水資源管理體制；加快水利工程建設和管理體制改革；健全基層水利服務體系；積極推進水價改革”，鼓勵“大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織”。

2　國外灌區(qū)用水管理制度

上世紀60年代至70年代，許多發(fā)展中國家為了加快經(jīng)濟發(fā)展，解決糧食和農(nóng)產(chǎn)品供應短缺問題，興建了一大批灌溉工程，其中很大一部分由世界銀行等國際機構支持興建的。這些灌溉工程一般是由政府承貸，從樞紐、干支渠到田間工程一次配套完成。建成的工程，作為公共設施由政府組建專門機構負責運行、維護和管理，通常是從樞紐一直到田間。用水戶基本上不參與管理。所交水費，不足以維持運行維護和管理開支，虧損部分由政府補貼。而農(nóng)民對工程的運行維護狀況和提高水的利用效率并不關心，工程老化損壞、管理技術落后、用水浪費等現(xiàn)象比較普遍。因此，許多國家認識到需要用水戶參與灌溉管理，要建立起一種機制，讓用水戶成為工程主人并擔負起工程管理的責任。自20世紀80年代中期以來，約有43個發(fā)展中國家把過去政府過多包攬的灌溉管理職責下放給用水戶，而政府機構的工作重點放在改進骨干工程管理上。

2.1西班牙

參與式灌溉管理和自主管理灌排區(qū)的基本原則早在1000年前就在西班牙被采用，VALENCIA水法院獨立于政府運行，主要解決用水沖突。1865年發(fā)布的西班牙水法是世界上第一個國家級的比較全面的水法。

2.2美國

美國現(xiàn)代灌區(qū)約在100年前開始形成，在開工興建時，由用水者共同發(fā)起申請，財政部借款，還債期限為40年，所以建成后的水費成本主要包括還債。未還清前，資產(chǎn)歸屬為政府所有，用水者自主經(jīng)營；還清之后，資產(chǎn)交給用水者，并由他們組成的董事會或理事會自主管理。加州通過并發(fā)布了一系列灌區(qū)法，規(guī)定建立一種由農(nóng)民擁有并且運行的灌區(qū)模式，今天幾乎所有送到美國西部的灌溉水都是由農(nóng)民擁有并運行的經(jīng)濟自力的灌區(qū)提供。

2.3墨西哥

1991年，在試點的基礎上和政府大力支持下，墨西哥通過建立大型農(nóng)民管理的用水者協(xié)會，將灌區(qū)移交給農(nóng)民管理。事實證明，大部分用水戶協(xié)會能夠對其灌區(qū)（面積甚至高達5萬hm2）進行高效的運行和維護。對渠道的維護修理和運行，可以嚴格按專業(yè)水平和按計劃進行，資金也能及時足量到位，同時還能引進高效的現(xiàn)代技術。用水者協(xié)會成員經(jīng)過良好培訓并有著很高的積極性。

2.4土耳其

1993年中期到1997年，政府移交了130萬hm2灌區(qū)給用水者，大部分是移交給用水戶協(xié)會，增加了運行和維護的資金，灌溉用水分配更為合理，灌溉設施維護得到改進，渠道運行和維護成本已從用水者處回收，接近100%（移交前回收率僅為20%），與灌溉有關的矛盾和沖突減少了98%，糧食產(chǎn)量大大增加，政府在灌溉運行和維護方面的費用減少了64%。

2.5尼泊爾

尼泊爾大約70%（約70萬hm2）的灌區(qū)是在中小型農(nóng)民管理的灌區(qū)之內(nèi)，為了參與灌溉系統(tǒng)管理和為了獲得資金以改善灌溉系統(tǒng)，農(nóng)民不得不成立合法的農(nóng)民灌區(qū)協(xié)會。農(nóng)民必須對協(xié)會承諾，要對本灌區(qū)的運行和維護工作負責，并為灌區(qū)的改造提供資金。

3　促進灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理制度創(chuàng)新的對策

3.1明晰用水決策者的水權，完善水權交易市場

國家、政府部門、灌區(qū)和農(nóng)民用水協(xié)會（WUA）在不同層面上是不同的水權決策者，只有明確其各自的水權權利范圍和行為邊界，才能給水權持有者穩(wěn)定的水權收益預期，增強各水權決策者對水資源配置效率的利益關切度與激勵約束，產(chǎn)生合理利用水資源的內(nèi)在動力。協(xié)會成立后，應對所管轄范圍內(nèi)的水利工程進行資產(chǎn)評估，再將其產(chǎn)權包括管理權、使用權及所有權一并移交給協(xié)會。用水戶擁有末級渠道的產(chǎn)權，才真正實現(xiàn)權責明晰，有利于工程管護和協(xié)會的可持續(xù)發(fā)展。市場交易是配置稀缺性資源的有效手段，有利于水資源合理流轉和價值實現(xiàn)。灌區(qū)以及農(nóng)戶擁有了明晰的水使用權和轉讓權后，就會在自身效用最大化原則的引導下，自覺選擇最優(yōu)的水資源利用方式。但農(nóng)業(yè)水資源事關國家糧食安全，所以水權市場交易應在政府的管理和監(jiān)督下，參與交易的主體、交易行為、交易價格及外部效應都應符合一定規(guī)范。

3.2爭取各級政府的投入和支持

政府的鼓勵和扶持對于農(nóng)民用水戶協(xié)會的發(fā)展來說十分重要。首先，用水管理制度改革涉及到用水戶的參與權、決策權。工程設施所有權等一系列“責、權、利”關系調整，可能與現(xiàn)行法規(guī)、政策有矛盾。政府出臺的相關政策是協(xié)會合法權益不被侵犯、協(xié)會正常運行的強有力保障；其次，協(xié)會組建完成后，由于協(xié)會執(zhí)委會人員本身素質等因素的影響，在運行中難免出現(xiàn)這樣那樣的問題和困難，如不3.3協(xié)會規(guī)范化

及時給予幫助，可能會導致協(xié)會難以運轉下去。在實際工作中還需要政府和供水單位跟蹤服務，加強指導；最后，農(nóng)民用水戶協(xié)會存在的嚴重問題之一是資金困難，協(xié)會作為民間團體組織，是非盈利性的，協(xié)會管理人員的工資普遍偏低，很多是靠村委會補助。爭取政府的財政支持對發(fā)揮協(xié)會職能，維修工程設施，提高工作人員積極性都意義重大。

要加大對社會和各部門的宣傳，形成全社會關心、關注、支持農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展的氛圍；要加大對廣大用水戶的宣傳，充分調動農(nóng)民用水戶的積極性，讓農(nóng)民看到農(nóng)民用水戶協(xié)會帶來的實惠，進而意識到節(jié)約用水、維護水利工程的重要性。協(xié)會應有一套規(guī)章制度，按章程辦事，堅持自主運作。

3.4加強培訓，提升協(xié)會負責人素質

由于農(nóng)民用水戶協(xié)會是非盈利性的組織，協(xié)會運行好壞很大程度上取決于協(xié)會執(zhí)委會主席、副主席的工作能力和責任心，所以提升協(xié)會負責人素質十分有必要，一方面負責人應接受必要的專業(yè)知