文|運(yùn)城市政協(xié)

運(yùn)城市:土地流轉(zhuǎn)熱現(xiàn)象中的冷思考

文|運(yùn)城市政協(xié)

·經(jīng)驗(yàn)交流篇·

編者按：土地流轉(zhuǎn)這樣一項(xiàng)正在各地火熱推進(jìn)的根本性制度，由于其引發(fā)的一系列現(xiàn)象和可能會(huì)引導(dǎo)的未來(lái)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，逐漸成為各主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家和民間學(xué)者研討的重要課題內(nèi)容。相關(guān)的一些專家和學(xué)者從不同層面和角度表達(dá)著各自的觀點(diǎn)和立場(chǎng)，而探討的角度無(wú)疑是建立在短期利益和長(zhǎng)期利益的權(quán)衡、當(dāng)下困境和未來(lái)發(fā)展的考量之上。土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要，無(wú)非集中于土地被拋荒和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要規(guī)模經(jīng)營(yíng)兩個(gè)原因。但土地被拋荒的原因，實(shí)際上是農(nóng)民整體上受困于兩頭定價(jià)的藩籬——農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)家定價(jià)和生產(chǎn)資料的壟斷資本定價(jià)，二者比較，后者的原因更加復(fù)雜。任何一項(xiàng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度改革都需要建立在農(nóng)民的切實(shí)利益這一根本性原則之上，那么，土地流轉(zhuǎn)制度的推進(jìn)在地區(qū)的實(shí)際情況到底怎樣？究竟應(yīng)該采取一種什么樣的方式、遵循什么樣的規(guī)律開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)的工作？一哄而上的土地流轉(zhuǎn)，最終的結(jié)果會(huì)不會(huì)事與愿違？本文以運(yùn)城市土地流轉(zhuǎn)工作現(xiàn)象為藍(lán)本，為廣大農(nóng)村正在推進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)“熱潮”進(jìn)行把脈，力圖回歸于一種冷靜思考，希望能提供給讀者們一份啟迪。

近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在全國(guó)各地大有提速之勢(shì)。素有山西“烏克蘭”之稱的運(yùn)城市，更是把解決今后“誰(shuí)來(lái)種地”、“怎么種地”的問(wèn)題當(dāng)作大事來(lái)抓，一時(shí)在全市出現(xiàn)了加快土地流轉(zhuǎn)工作熱的現(xiàn)象。截至目前，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積154萬(wàn)畝，約占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的20%，已有1/4的農(nóng)戶成為耕地流出戶。面對(duì)這種土地流轉(zhuǎn)的熱現(xiàn)象，市政協(xié)進(jìn)行了深入廣泛的調(diào)研。在調(diào)研中，我們首先看到了一些可喜變化，土地流轉(zhuǎn)主體出現(xiàn)多元化、流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣性、示范帶動(dòng)效應(yīng)初步顯現(xiàn)、流轉(zhuǎn)雙方嘗到了共贏的甜頭。但是，面對(duì)這種土地流轉(zhuǎn)熱，我們也進(jìn)行了一些冷思考，發(fā)現(xiàn)有七個(gè)問(wèn)題值得注意。

一是有貪大求快的傾向。個(gè)別地方還存在靠行政命令下指標(biāo)、定任務(wù)、趕速度的情況，有流轉(zhuǎn)面積越大越受鼓勵(lì)支持的傾向。若不加以正確引導(dǎo)，容易造成流入主體盲目擴(kuò)張，盈利壓力倍增，違約違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)；也容易出現(xiàn)違背流出主體意愿，強(qiáng)行搞流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。

二是“非糧化”趨勢(shì)明顯。在調(diào)研過(guò)程中，我們實(shí)地查看了十余處土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)情況，只在臨猗縣牛杜鎮(zhèn)看到一家農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了300畝土地種植小麥和玉米，其余全是種植經(jīng)濟(jì)作物和林木等。由于流入主體經(jīng)營(yíng)成本加大，種糧不合算，甚至要賠錢(qián)，因此土地流轉(zhuǎn)的速度越快，“非糧化”趨勢(shì)就越嚴(yán)重。

三是土地流轉(zhuǎn)欠規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)后有的將部分耕地用于非農(nóng)設(shè)施建設(shè)。個(gè)別土地流入大戶因流轉(zhuǎn)規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)能力和管理水平跟不上。有的合同中有關(guān)失地農(nóng)民權(quán)益的保障措施缺失。有的流轉(zhuǎn)工作民主程序不健全。多數(shù)地方?jīng)]有建立土地流轉(zhuǎn)保證金，一旦流入主體經(jīng)營(yíng)失利，農(nóng)民利益難以保證。特別是有些合同違規(guī)違法，將流轉(zhuǎn)期設(shè)定為50年，甚至長(zhǎng)達(dá)70年，嚴(yán)重超越了《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的30年剩余年限。

四是村委會(huì)履職缺位。村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，依法享有“管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”的管理權(quán)。但是，在不少地方的土地流轉(zhuǎn)合同中，村委會(huì)職責(zé)基本沒(méi)有體現(xiàn)。村委會(huì)監(jiān)管責(zé)任的缺失給日后工作埋下諸多隱患。

五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站力量薄弱。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站只有一名工作人員，工作經(jīng)費(fèi)少、工作條件差。人少事繁，很難承擔(dān)起政策宣傳、合同管理、化解矛盾、農(nóng)民培訓(xùn)等重要工作。

六是科技含量普遍不高。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品品牌和品種、農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)，大多還停留在一般化水平上；土壤污染、農(nóng)藥化肥使用量過(guò)大，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高，能叫得響的品牌和高端產(chǎn)品比重很小。

七是保障措施普遍缺失。多數(shù)流轉(zhuǎn)合同中，沒(méi)有涉及失地農(nóng)民的社保條款，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)保障措施。一旦失地農(nóng)民喪失勞動(dòng)能力，收入將急劇下降，僅靠微薄的土地租金很難維持生活。如果流入主體經(jīng)營(yíng)失利或遇重大災(zāi)害，租金支付困難，流轉(zhuǎn)雙方就會(huì)產(chǎn)生矛盾和糾紛，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)隱患。

為了正確引導(dǎo)和積極穩(wěn)妥地搞好土地流轉(zhuǎn)工作，以便對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題有應(yīng)對(duì)之策，特提出如下建議。

一、應(yīng)正確引導(dǎo)穩(wěn)步推進(jìn)，切忌冒進(jìn)求快。各級(jí)政府應(yīng)正確引導(dǎo)、穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，避免“夾生飯”，杜絕后遺癥。應(yīng)堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，因勢(shì)利導(dǎo)，不下硬性指標(biāo)；宣傳引導(dǎo)，不搞行政命令；因地制宜，不搞一刀切；規(guī)模適可而止，不宜盲目求大；用典型引路，不冒進(jìn)求快。應(yīng)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，鼓勵(lì)農(nóng)戶之間進(jìn)行中小規(guī)模流轉(zhuǎn)。單戶流轉(zhuǎn)宜根據(jù)實(shí)際情況控制在適度規(guī)模。同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和必要的審核、監(jiān)管，保證土地流轉(zhuǎn)在取得實(shí)效中穩(wěn)步推進(jìn)。

二、應(yīng)加大糧食靶向扶持力度，遏制“非糧化”傾向。糧食安全已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書(shū)記講，“飯碗一定要端在自己手里”。因此，要制止土地流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向，必須要有應(yīng)對(duì)的政策性措施。一是劃定基本糧田紅線。二是改善農(nóng)業(yè)基本條件的項(xiàng)目款要定準(zhǔn)靶向，直接補(bǔ)給種糧大戶。三是在農(nóng)機(jī)、倉(cāng)儲(chǔ)、良種、農(nóng)資、水利設(shè)施等項(xiàng)目上加大補(bǔ)貼力度。四是每年按照種糧面積和產(chǎn)量，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式對(duì)種糧大戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)種糧積極性。

三、應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)機(jī)制。一是各級(jí)政府應(yīng)做好農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的跟蹤監(jiān)管工作，建立種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的審核機(jī)制，不得以任何名義改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途；要求流轉(zhuǎn)主體雙方簽訂土地保護(hù)責(zé)任書(shū)，將流轉(zhuǎn)土地的位置、數(shù)量和保護(hù)責(zé)任與義務(wù)落到實(shí)處；進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)、國(guó)土等部門(mén)保護(hù)農(nóng)村土地的責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，確保土地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量有提高，用途不改變。二是建立健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，依據(jù)各自職能，全面開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、政策咨詢、合同管理、技術(shù)培訓(xùn)、糾紛調(diào)處等服務(wù)工作。三是加強(qiáng)和充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站的力量，保證工作經(jīng)費(fèi)，改善工作條件，提高人員素質(zhì)，提升服務(wù)水平，確保土地流轉(zhuǎn)工作健康有序進(jìn)行。

四、應(yīng)建立和完善保障機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益。一是各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的傾斜力度，堅(jiān)持廣覆蓋和低起點(diǎn)的原則，在農(nóng)村逐步完善以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障為主的社會(huì)保障機(jī)制。二是提倡在大型流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的合同條款中，對(duì)流出土地的農(nóng)戶給予更多的保障。三是應(yīng)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)保證金，防止流入主體經(jīng)營(yíng)失利，將來(lái)把矛盾和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府。四是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)，有效解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)定難、賠付難和標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題。