秦中春

2014年中共中央一號(hào)文件提出逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，具有重要意義。引入農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是我國未來農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革創(chuàng)新的一個(gè)重要方向和必然選擇。從國際上看，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是在解決農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)問題的過程中產(chǎn)生的，整個(gè)制度的演變經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展和不斷完善的過程?？偟膩砜?，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的引入完善了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的決定性作用的同時(shí)更好地發(fā)揮了政府的作用，但農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的有效實(shí)施需要一系列的支撐條件，需要有全面完整的內(nèi)容設(shè)計(jì)，對(duì)目前發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)要有全面、客觀和準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

一、發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度建設(shè)現(xiàn)狀

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是具有特殊針對(duì)性的一種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的重要組成部分。完成工業(yè)化的國家，最早建立對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)制度，并在不斷完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的過程中引入了農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度和不斷完善這個(gè)制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的主要內(nèi)容是農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格差價(jià)補(bǔ)貼制度，同時(shí)也包括農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格貸款制度（或農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款損失補(bǔ)助制度）和農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)制度（或農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助制度）。

從美國來看，在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度建設(shè)上經(jīng)歷了以價(jià)格支持為核心的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼階段、基于市場(chǎng)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整、建立以收入支持為主的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系三個(gè)階段。早期的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度以生產(chǎn)干預(yù)（價(jià)格支持、儲(chǔ)備調(diào)控和限產(chǎn)休耕）為主，后來逐步向市場(chǎng)導(dǎo)向（價(jià)格放開和損失補(bǔ)助）轉(zhuǎn)變。1973年的《農(nóng)業(yè)與消費(fèi)者保護(hù)法》開始引入農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，實(shí)行“目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼（Target Prices and Deficiency Payments）”制度。1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改善和投資法》推出“營銷貸款差額補(bǔ)貼（Loan Deficiency Payments）”，這是另一種農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度。1996年，美國還開始針對(duì)農(nóng)民的收入提供保險(xiǎn)，使農(nóng)民不僅可以應(yīng)對(duì)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，而且可以應(yīng)對(duì)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，這些保險(xiǎn)產(chǎn)品有五種類型：一是作物收入覆蓋計(jì)劃（CRC，即Crop Revenue Coverage，對(duì)在收獲季節(jié)價(jià)格水平的產(chǎn)出不足或價(jià)格水平的下降產(chǎn)生的損失給予賠償）；二是收入保險(xiǎn)（RA，即Revenue Assurance，對(duì)預(yù)期收入的一定比例給予保險(xiǎn)，賠償可以由于任何導(dǎo)致低于擔(dān)保水平的收入或價(jià)格的不足產(chǎn)生的損失，提供保險(xiǎn)費(fèi)折扣）；三是收入保護(hù)計(jì)劃（IP，即Income Protection，以成本生產(chǎn)形式提供保險(xiǎn)，對(duì)預(yù)期收入的一定比例提供保險(xiǎn)，賠償可以由于導(dǎo)致低于擔(dān)保水平的收入的產(chǎn)出或價(jià)格的不足而產(chǎn)生的損失）；四是集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃（GRP，即Group Risk Plan，以一個(gè)縣的產(chǎn)出業(yè)績(jī)?yōu)榛A(chǔ)對(duì)收入實(shí)行的擔(dān)保）；五是反稅擔(dān)保（一種新形式的收入擔(dān)保，應(yīng)用Schedule F反稅信息作為收入擔(dān)保的基礎(chǔ)）。2002年的《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》提出“反周期補(bǔ)貼（Counter-cyclical Payments）”制度，對(duì)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度進(jìn)行完善。2008年的《食品、環(huán)保和能源法（Food，Conservation and Energy Act of 2008）》擴(kuò)大無追索權(quán)貸款覆蓋范圍，改進(jìn)反周期補(bǔ)貼操作方式，提高小麥、大麥、油菜籽種子等產(chǎn)品的貸款率和目標(biāo)價(jià)格，新增基于農(nóng)戶目標(biāo)收益的“平均作物收入選擇補(bǔ)貼（Average Crop Revenue Election Program）”，向收入支持轉(zhuǎn)型。

從歐盟來看，1962年實(shí)行共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）后，經(jīng)歷幾次調(diào)整和改革，逐步從價(jià)格支持為核心轉(zhuǎn)向以“單一農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼（Single Farm Payment）”為重點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)多功能和農(nóng)村發(fā)展的補(bǔ)貼制度。國家設(shè)立農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品的最高價(jià)格指導(dǎo)價(jià)、最低價(jià)格指導(dǎo)價(jià)以及對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品控制價(jià)格，以此為依據(jù)進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù)和提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。農(nóng)民可以在市場(chǎng)上銷售農(nóng)產(chǎn)品，通過歐盟設(shè)在各成員國的干預(yù)中心申請(qǐng)和領(lǐng)取市場(chǎng)價(jià)格與干預(yù)價(jià)格（最低價(jià)格指導(dǎo)價(jià)）之間的“差價(jià)補(bǔ)貼”（這種制度安排就是一種目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度），或者直接以干預(yù)價(jià)格將農(nóng)產(chǎn)品銷售到干預(yù)中心（這種制度安排類似于我國的糧食最低收購價(jià)及重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)制度）。按照2003年改革方案，開始建立“單一農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼”，并對(duì)2007—2013年的價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼支出設(shè)置上限，從2007年起建立強(qiáng)制性調(diào)整機(jī)制，削減各類農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，尤其是對(duì)大農(nóng)場(chǎng)的直接補(bǔ)貼，將節(jié)約出來的資金用于農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃以及解決CAP進(jìn)一步改革的資金需求。

從日本來看，日本并沒有像美國和歐盟那樣大量采用脫鉤補(bǔ)貼的方式，而是仍然采取以市場(chǎng)價(jià)格支持措施為主、以掛鉤補(bǔ)貼為核心的補(bǔ)貼措施，在堅(jiān)持米價(jià)調(diào)控政策目標(biāo)的同時(shí)也對(duì)支持保護(hù)方式進(jìn)行改革，1995年開始對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整，從2004年起實(shí)行“水稻生產(chǎn)收入穩(wěn)定計(jì)劃”，啟動(dòng)“稻米差價(jià)補(bǔ)貼政策”，對(duì)種植水稻的農(nóng)戶實(shí)行差價(jià)補(bǔ)貼，同時(shí)鼓勵(lì)跨品種經(jīng)營，加大對(duì)農(nóng)地、水資源和環(huán)境保護(hù)等的政策支持，不斷完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。

綜合而言，引入和實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)和重要內(nèi)容，但這個(gè)制度也并非農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的全部，而是在滿足特定條件的情況下采用的。從發(fā)達(dá)國家多年來實(shí)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的實(shí)踐看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策目標(biāo)清晰、指向明確，價(jià)格支持始終是基礎(chǔ)性措施，發(fā)展的方向是從價(jià)格支持逐步向收入補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型，以掛鉤直接補(bǔ)貼為主，補(bǔ)貼易增難減、路徑依賴性強(qiáng)，對(duì)重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品仍然保留價(jià)格支撐，注重政策的銜接配套等。

二、國外典型做法：以美國為例

（一）明確制度性質(zhì)

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的性質(zhì)是一種反周期補(bǔ)貼（Counter-cyclical Payments）或市場(chǎng)損失援助（Market Lost Assistance）的制度安排，主要內(nèi)容是國家在實(shí)行完全開放的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通體制環(huán)境下，為有條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和有條件的農(nóng)產(chǎn)品，在發(fā)生市場(chǎng)價(jià)格損失后提供限額內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，由美國國會(huì)立法或修法設(shè)立，以6年為一個(gè)立法或修法周期，授權(quán)美國農(nóng)業(yè)部及其下屬指定機(jī)構(gòu)按照規(guī)定范圍、規(guī)定程序和規(guī)定管理要求負(fù)責(zé)具體組織提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。所謂目標(biāo)價(jià)格，按照2002年農(nóng)業(yè)法的定義，是每蒲式耳（或在陸地棉、稻谷和其他油脂中的相關(guān)單位）農(nóng)產(chǎn)品在屬于規(guī)定范圍內(nèi)的產(chǎn)品中用于確定反周期支付的補(bǔ)貼率的價(jià)格，這種價(jià)格實(shí)際上是一種國家提供特定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的價(jià)格計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。從農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的政策目標(biāo)看，這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有很強(qiáng)的針對(duì)性和特殊性：

一是僅限于符合條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者適用。2002年法律規(guī)定的條件是農(nóng)場(chǎng)所有者、農(nóng)業(yè)工人、土地所有者、佃戶或收益分成種植戶必須共同承擔(dān)簽署反周期補(bǔ)貼計(jì)劃的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)并有權(quán)分享可用于銷售的作物，每年報(bào)告農(nóng)場(chǎng)耕地面積的使用情況，所有耕地都要達(dá)到土地保護(hù)和濕地保護(hù)的要求，基本農(nóng)田必須用于農(nóng)業(yè)及相關(guān)生產(chǎn)活動(dòng)，保護(hù)基本農(nóng)田免受水土流失的侵蝕，主要包括種植符合地方農(nóng)村服務(wù)辦公室所要求的充足的植被并且要控制和清除雜草。

二是僅限于符合條件的農(nóng)產(chǎn)品適用。2002年法律規(guī)定的條件是適用于大麥、玉米、高粱、燕麥、油料作物、花生、水稻、大豆、陸地棉和小麥。

三是僅限于在發(fā)生市場(chǎng)價(jià)格損失后提供補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼的支付原則是幫助農(nóng)民克服帶有周期性的市場(chǎng)損失，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格過低時(shí)作為調(diào)劑量的一部分幫助農(nóng)場(chǎng)主對(duì)抗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，或者是只有當(dāng)一種農(nóng)產(chǎn)品的有效價(jià)格低于其目標(biāo)價(jià)格時(shí)，聯(lián)邦政府才會(huì)給農(nóng)場(chǎng)主提供這種補(bǔ)貼。在制度設(shè)計(jì)上，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)損失由農(nóng)民和國家進(jìn)行分?jǐn)偅瑖姨峁┑难a(bǔ)貼并不是彌補(bǔ)全部的市場(chǎng)損失，而只是幫助農(nóng)民彌補(bǔ)市場(chǎng)損失的一部分（大體上為基本經(jīng)營收益損失的85%）。

四是僅限于在一定數(shù)量限額內(nèi)提供補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼的支付帶有收入安全網(wǎng)性質(zhì)，資金來源于公共財(cái)政，對(duì)單個(gè)農(nóng)戶的補(bǔ)貼金額不是敞開提供而是封頂提供的。2002年法律規(guī)定，對(duì)單個(gè)農(nóng)民而言，無論是直接支付，還是反周期補(bǔ)貼，以及營銷貸款補(bǔ)貼都存在最高限額，其中反周期補(bǔ)貼支付的最高限額為每個(gè)作物年6.5萬美元/人。一個(gè)農(nóng)民一年內(nèi)可以獲得的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額最多為36萬美元，根據(jù)前三年的納稅情況，凡是平均稅后收入高于250美元的農(nóng)民無權(quán)獲得補(bǔ)貼，除非他的收入中有75%是來自農(nóng)業(yè)。

（二）實(shí)行合約治理

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度在實(shí)踐中是按照合約方式來組織運(yùn)行的。并非有條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和有條件的農(nóng)產(chǎn)品在出現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格下降到目標(biāo)價(jià)格以下后就能自動(dòng)獲得補(bǔ)貼，只有符合條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在及時(shí)提出申請(qǐng)并嚴(yán)格遵守相關(guān)管理規(guī)定時(shí)才能獲得補(bǔ)貼。換言之，這個(gè)制度是按照合約的方式來進(jìn)行治理的，合約的一方為聯(lián)邦政府，代表國家負(fù)責(zé)管理和提供補(bǔ)貼資金，合約的另一方為滿足特定條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，依法及時(shí)提出申請(qǐng)并從國家獲得補(bǔ)貼資金，聯(lián)邦政府和滿足特定條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間進(jìn)行交易，雙方地位平等、責(zé)任明確和權(quán)利透明，整個(gè)交易的過程是公開、公平和公正的。申請(qǐng)反周期補(bǔ)貼有時(shí)間限制。2002年法律規(guī)定，所有接受農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的農(nóng)場(chǎng)要依法進(jìn)行2002—2007年度的注冊(cè)，補(bǔ)貼的數(shù)量按照基期面積、補(bǔ)貼單產(chǎn)和反周期補(bǔ)貼率確定。在補(bǔ)貼支付時(shí)間上，農(nóng)場(chǎng)主可以每年選擇3期反周期補(bǔ)貼。

1.申請(qǐng)期限及申報(bào)要求

2002和2003財(cái)政年度申請(qǐng)反周期補(bǔ)貼的期限是2002年10月1日到2003年6月2日，2004—2007年申請(qǐng)反周期補(bǔ)貼的期限是當(dāng)年財(cái)政年度的10月1日到次年的7月1日（美國財(cái)政年度為10月1日到次年9月30日）。申請(qǐng)者需要按制度規(guī)定填表并提交。申請(qǐng)反周期補(bǔ)貼的表格與申請(qǐng)直接補(bǔ)貼的表格連在一起。CCC-509申請(qǐng)表格“直接補(bǔ)貼和反周期項(xiàng)目補(bǔ)貼合同”要求的內(nèi)容包括：基期面積、補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼單產(chǎn)、生產(chǎn)者補(bǔ)貼份額、直接補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼預(yù)付款選擇方案和生產(chǎn)者及地方官員的簽字。CCC-509申請(qǐng)表格必須在該財(cái)政年度的6月1日前（2002年和2003年在6月2日前）提交。所有接受反周期補(bǔ)貼的農(nóng)場(chǎng)主及農(nóng)場(chǎng)工人必須在申請(qǐng)表上簽字，附有簽字的表格6月1日后都?xì)w集到政府，9月30日前會(huì)被批準(zhǔn)，但申請(qǐng)補(bǔ)貼的農(nóng)場(chǎng)隨后會(huì)被征收100美元的申請(qǐng)費(fèi)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者必須按年申請(qǐng)直接補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼，他們可以申請(qǐng)任何一年的反周期補(bǔ)貼，如果他們?cè)敢膺@樣的話。在地方委員會(huì)批準(zhǔn)直接補(bǔ)貼的份額之前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須填寫以下表格并做出如下決定：農(nóng)場(chǎng)工作計(jì)劃（CCC-502及相關(guān)表格），調(diào)整后的平均毛收入證明書（CCC-526），遵守高度侵蝕土地保護(hù)計(jì)劃和濕地保護(hù)計(jì)劃的證明（AD-1026）。在最終補(bǔ)貼發(fā)放之前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者必須提供農(nóng)場(chǎng)所有種植作物的耕地面積的證書（FSA-578）。

2.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算辦法

國家立法制定一定時(shí)期的各種農(nóng)產(chǎn)品在發(fā)生市場(chǎng)價(jià)格損害后國家提供反周期補(bǔ)貼的價(jià)格計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)（農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格），同時(shí)調(diào)查統(tǒng)計(jì)農(nóng)場(chǎng)主銷售農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格，按品種計(jì)算農(nóng)產(chǎn)品全國市場(chǎng)平均價(jià)格、農(nóng)產(chǎn)品有效價(jià)格、反周期補(bǔ)貼率，結(jié)合申請(qǐng)者的基本農(nóng)田面積和反周期補(bǔ)貼單產(chǎn)，核算每一個(gè)申請(qǐng)者的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。所謂農(nóng)產(chǎn)品的有效價(jià)格，是農(nóng)民在銷售農(nóng)產(chǎn)品過程中獲得的包括政府直接補(bǔ)貼率在內(nèi)的平均每單位重量的全部產(chǎn)品收入。一種農(nóng)產(chǎn)品的有效價(jià)格等于其直接補(bǔ)貼率和在農(nóng)產(chǎn)品營銷年度農(nóng)場(chǎng)主銷售其農(nóng)產(chǎn)品的全國市場(chǎng)平均價(jià)格或者某種農(nóng)產(chǎn)品的全國無追索權(quán)貸款率的較大者的和。反周期補(bǔ)貼的產(chǎn)量為反周期補(bǔ)貼面積與反周期單產(chǎn)的乘積。反周期補(bǔ)貼面積為基本農(nóng)田面積的85%。這種制度安排與直接補(bǔ)貼制度一樣，體現(xiàn)了國家與農(nóng)民分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，除國家承擔(dān)保證農(nóng)民基本經(jīng)營收益的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任外，農(nóng)民自己也要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。反周期補(bǔ)貼單產(chǎn)與農(nóng)場(chǎng)主的當(dāng)期生產(chǎn)無關(guān)，取決于基期的補(bǔ)貼單產(chǎn)，這種制度安排與直接補(bǔ)貼制度一樣，不會(huì)刺激農(nóng)場(chǎng)主提高任何一種受補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品的供給量，使補(bǔ)貼在提高農(nóng)產(chǎn)品的收入水平時(shí)不會(huì)干擾農(nóng)場(chǎng)主現(xiàn)在的產(chǎn)品和產(chǎn)量決策。對(duì)于某一種農(nóng)產(chǎn)品而言，在某一生產(chǎn)年度，其反周期補(bǔ)貼率是基本農(nóng)田面積的85%與反周期單產(chǎn)和反周期補(bǔ)貼率的乘積。

對(duì)農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼農(nóng)作物而言，基期面積是指農(nóng)場(chǎng)所有者選擇的作物種植面積數(shù)。農(nóng)場(chǎng)所有者及其代理人，只有一次機(jī)會(huì)來選擇一種接受反周期補(bǔ)貼的基期面積的確定方案，備選方案有五種：第一種是利用2002年生產(chǎn)靈活性合同確定的面積作為接受反周期補(bǔ)貼的基期面積；第二種到第四種是利用2002年生產(chǎn)靈活性合同確定的面積，與1998—2001年生產(chǎn)年度中油料作物的歷史基期面積之和，作為接受反周期補(bǔ)貼的基期面積，這種情況下有三種選擇，允許在油料作物和其他作物的基期面積間有一定彈性；第五種是利用農(nóng)場(chǎng)在1998—2001年生產(chǎn)年度間的農(nóng)作物種植面積和經(jīng)過批準(zhǔn)的禁止種植歷史面積來計(jì)算總的基期面積。

在反周期補(bǔ)貼單產(chǎn)方面，那些想調(diào)整基期面積的農(nóng)場(chǎng)主及其代理人，有一次機(jī)會(huì)來部分調(diào)整他們的反周期補(bǔ)貼單產(chǎn)，所使用的計(jì)算方法是如下兩種之一：第一種是1998—2001年平均單產(chǎn)的93.5%；第二種是直接補(bǔ)貼單產(chǎn)（生產(chǎn)靈活性合同所確定的單產(chǎn)）加上1998—2001年平均單產(chǎn)與直接補(bǔ)貼單產(chǎn)之差的70%。農(nóng)場(chǎng)所有者對(duì)農(nóng)場(chǎng)中所有符合條件的農(nóng)產(chǎn)品，只能使用同一種反周期補(bǔ)貼計(jì)算方法。如果農(nóng)場(chǎng)主不愿意采用部分調(diào)整的方法來調(diào)整反周期補(bǔ)貼單產(chǎn)的話，那么他們的生產(chǎn)靈活性合同所確定的單產(chǎn)就可以用于計(jì)算反周期補(bǔ)貼。小麥、飼料高粱、棉花和水稻的直接補(bǔ)貼單產(chǎn)可用2002年生產(chǎn)靈活性合同為農(nóng)場(chǎng)中所有符合條件的作物的單產(chǎn)來替代，用于計(jì)算直接補(bǔ)貼的補(bǔ)貼單產(chǎn)不能進(jìn)行調(diào)整，這些補(bǔ)貼單產(chǎn)必須是生產(chǎn)靈活性合同所規(guī)定的數(shù)據(jù)。對(duì)于農(nóng)場(chǎng)內(nèi)沒有簽訂生產(chǎn)靈活性合同的作物的直接補(bǔ)貼單產(chǎn)，農(nóng)村服務(wù)辦公室可以根據(jù)具有相同條件的簽訂了生產(chǎn)靈活性合同的農(nóng)場(chǎng)的數(shù)據(jù)確定，而油料作物的直接補(bǔ)貼單產(chǎn)則是用1998—2001年的平均油料作物單產(chǎn)乘以油料作物的歷史單產(chǎn)比例計(jì)算。具體補(bǔ)貼率標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)價(jià)格詳見表1、表2。

表1 2002年美國農(nóng)業(yè)法確定的各種農(nóng)產(chǎn)品的直接補(bǔ)貼率

表2 2002年美國農(nóng)業(yè)法確定的各種農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格

3.補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)間的選擇

農(nóng)場(chǎng)主可以選擇每年得到三期反周期補(bǔ)貼，同時(shí)如果任何一種現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格超過決定反周期補(bǔ)貼率的預(yù)測(cè)市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，農(nóng)場(chǎng)主必須向農(nóng)村服務(wù)辦公室返還該種農(nóng)產(chǎn)品得到的超過反周期補(bǔ)貼的部分。2002年和2003年生產(chǎn)年度的直接補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)間，如表3所示。2004—2007年生產(chǎn)年度的反周期時(shí)間表與2003年生產(chǎn)年度的補(bǔ)貼時(shí)間相同。

第一期反周期補(bǔ)貼在農(nóng)作物收獲年度的10月份得到，這部分補(bǔ)貼的數(shù)量不能超過補(bǔ)貼總量的35%；第二期反周期補(bǔ)貼在下一收獲年度的2月份得到，這部分補(bǔ)貼的數(shù)量限額為總反周期補(bǔ)貼的70%減去第一期補(bǔ)貼的剩余額；第三期反周期補(bǔ)貼為最終補(bǔ)貼，在農(nóng)作物營銷年度結(jié)束后發(fā)放。不愿接受第一期和第二期補(bǔ)貼的農(nóng)場(chǎng)主在此時(shí)一次性獲得全部的反周期補(bǔ)貼。

（三）專門機(jī)構(gòu)經(jīng)辦

表3 2002年美國農(nóng)業(yè)法確定的發(fā)放反周期補(bǔ)貼的時(shí)間表

美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)比較復(fù)雜，而美國各級(jí)政府和各地政府之間的關(guān)系相對(duì)松散，為了保證政策得到有效執(zhí)行并提高政府資金作為一種稀缺資源的使用效率，美國的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度在實(shí)施過程中引入了企業(yè)化機(jī)制，與其他農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的執(zhí)行一致，由聯(lián)邦政府主管部門牽頭組織協(xié)調(diào)，將相關(guān)具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)全部委托美國商品信貸公司負(fù)責(zé)。美國商品信貸公司是一個(gè)向美國農(nóng)民提供長期貸款和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包括目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼與災(zāi)害補(bǔ)貼等的聯(lián)邦政府直屬機(jī)構(gòu)或政府公司，其代表性產(chǎn)品是“無追索權(quán)貸款農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)押貸款”。除提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外，政府為保持糧食安全的儲(chǔ)備，由美國商品信貸公司經(jīng)營，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)大大高于農(nóng)民投放價(jià)時(shí)才投放市場(chǎng)。由于實(shí)行這一機(jī)制，建立了農(nóng)民申請(qǐng)補(bǔ)貼和聯(lián)邦政府提供補(bǔ)貼之間的直接聯(lián)系，使財(cái)政補(bǔ)貼一竿子插到底，在管理上實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一，減少了環(huán)節(jié)，提高了效率，降低了成本費(fèi)用，控制了制度內(nèi)投機(jī)或?qū)ぷ狻?/p>

美國商品信貸公司（Commodity Credit Corporation，簡(jiǎn)稱 CCC），是按照德拉威州特許狀于1933年10月17日成立的企業(yè)，初始資本300萬美元，在成立初期得到了金融重組公司的資金支持。1939年7月1日，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司被納入美國農(nóng)業(yè)部。1949年7月1日，根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品信貸公司法》，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司作為美國農(nóng)業(yè)部下屬的聯(lián)邦公司再次被重組。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司擁有1億美元的授權(quán)資本儲(chǔ)備，該儲(chǔ)備為美國農(nóng)業(yè)部所持有，該公司還被授權(quán)在任何時(shí)候都可以保持300億美元以下的資金拆借量。1998年財(cái)政年度撥款法案將法定的借款額度增加到300億美元。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司拆借的資金可以從美國財(cái)政部得到，也可以從私營貸款機(jī)構(gòu)和其他金融機(jī)構(gòu)獲得。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司保留充足的資金拆借量，以隨時(shí)購買財(cái)政部和其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的各種票據(jù)和貸款。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司發(fā)生的所有證券、票據(jù)、債券和類似的債務(wù)都必須得到財(cái)政部長的批準(zhǔn)。很多年來財(cái)政部并沒有收到農(nóng)產(chǎn)品信貸公司為上述保護(hù)目的而提出的貸款請(qǐng)求。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司從財(cái)政部或資本市場(chǎng)拆借資金的利息，按照借款前幾個(gè)月的美國聯(lián)邦政府所有未清償?shù)目射N售債券（具有相同的到期日）的平均利率來計(jì)算。利息通常用其他票據(jù)和債券來償還，利率按照農(nóng)產(chǎn)品信貸公司規(guī)定并得到財(cái)政部批準(zhǔn)的利率來計(jì)算。

在組織管理上，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司由董事會(huì)來負(fù)責(zé)管理，董事會(huì)接受農(nóng)業(yè)部長的指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)部長兼任這個(gè)董事會(huì)的主席。董事會(huì)組成人員除農(nóng)業(yè)部長外，還有7個(gè)成員，農(nóng)業(yè)部長由總統(tǒng)提名并經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)后上任，董事會(huì)的所有成員和公司職員都是農(nóng)業(yè)部的官員。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司只有官員沒有工作人員，它所執(zhí)行的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備、水土保持項(xiàng)目和國內(nèi)處置活動(dòng)等任務(wù)都是利用美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)村服務(wù)辦公室的工作人員和設(shè)施來完成的。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的官員直接或通過農(nóng)業(yè)部指定的機(jī)構(gòu)與大量的其他政府或民間貿(mào)易部門保持聯(lián)系，所有農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的農(nóng)產(chǎn)品項(xiàng)目必須得到董事會(huì)和（或）農(nóng)業(yè)部長的批準(zhǔn)。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品推廣服務(wù)局，偶爾也利用農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的授權(quán)來為國內(nèi)和國外的食品援助項(xiàng)目獲取各種農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司控制下的農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備用于出口（煙草和花生除外）和對(duì)外援助活動(dòng)，是通過農(nóng)業(yè)部海外服務(wù)局的農(nóng)產(chǎn)品銷售總經(jīng)理來執(zhí)行。全國自然資源保護(hù)局在農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的贊助下管理幾個(gè)保護(hù)項(xiàng)目。

在組織性質(zhì)上，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司直屬于美國聯(lián)邦政府，授權(quán)獨(dú)立執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策和相關(guān)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格水平，穩(wěn)定美國農(nóng)場(chǎng)主的收入。此外，公司同時(shí)還負(fù)責(zé)美國市場(chǎng)上有充足的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品有合理的流通渠道。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的基本職能由法律規(guī)定。根據(jù)作為修正案的《農(nóng)產(chǎn)品信貸公司特許法》，公司的目標(biāo)在于通過為農(nóng)民提供無追索權(quán)貸款，按照事先確定的目標(biāo)價(jià)格收購市場(chǎng)上過剩的農(nóng)產(chǎn)品，為遭受災(zāi)害的農(nóng)民提供補(bǔ)貼，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的生產(chǎn)資料有充足的供應(yīng)并且?guī)椭r(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品?！掇r(nóng)產(chǎn)品信貸公司特許法》還授權(quán)其他政府機(jī)構(gòu)和外國政府銷售農(nóng)產(chǎn)品，并且向國內(nèi)、國外和國際救災(zāi)機(jī)構(gòu)提供糧食援助。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司還幫助農(nóng)民開拓新的國內(nèi)和國外市場(chǎng)，完善國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)設(shè)施。最初，美國農(nóng)業(yè)部給農(nóng)民提供差額補(bǔ)貼來彌補(bǔ)小麥、飼料谷物、棉花和水稻等農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格與波動(dòng)的市場(chǎng)價(jià)格之間的差額。1996年農(nóng)業(yè)法明顯改變了美國農(nóng)業(yè)政策，第一次減少了對(duì)農(nóng)民的財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)民得到的是固定但逐年遞減的“生產(chǎn)靈活性合同”補(bǔ)貼。不過，2002年農(nóng)業(yè)法和2008年農(nóng)業(yè)法又進(jìn)行了調(diào)整，重新建立和完善了帶有目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼性質(zhì)的反周期補(bǔ)貼制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的基本經(jīng)營收益保護(hù)。

農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的支持行動(dòng)主要是通過發(fā)放無追索權(quán)貸款①、以目標(biāo)價(jià)格收購市場(chǎng)上剩余農(nóng)產(chǎn)品以及補(bǔ)貼項(xiàng)目來推動(dòng)，補(bǔ)貼對(duì)象包括小麥、玉米、油菜籽、棉花（陸地棉和長絨棉）、水稻、煙草、牛奶和奶制品、大麥、燕麥、高粱、馬海毛、蜂蜜、花生和食糖。農(nóng)場(chǎng)主可以通過承諾或儲(chǔ)存一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品作為抵押品，從農(nóng)產(chǎn)品信貸公司得到無追索權(quán)貸款，貸款率是農(nóng)產(chǎn)品信貸公司事先確定的，無追索權(quán)貸款適用于絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品支持項(xiàng)目的計(jì)劃通常由美國農(nóng)村服務(wù)辦公室以概略的形式提出，這種概略由一系列文件構(gòu)成，涵蓋經(jīng)濟(jì)和其他要素，這些要素是支持項(xiàng)目計(jì)劃的基礎(chǔ)，包括需求的總資金量、支持計(jì)劃的方法、獲得補(bǔ)貼資格的適當(dāng)條件、基本工作規(guī)定和其他與計(jì)劃相關(guān)的信息。當(dāng)董事會(huì)和（或）農(nóng)業(yè)部長批準(zhǔn)某一個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，美國農(nóng)業(yè)部都會(huì)向公眾發(fā)表聲明，通常是以記者招待會(huì)的形式進(jìn)行。項(xiàng)目規(guī)則會(huì)在聯(lián)邦公告中公布，詳細(xì)的工作指南還會(huì)發(fā)給位于華盛頓的項(xiàng)目主管人員以及調(diào)查局。美國農(nóng)村服務(wù)辦公室的工作人員協(xié)助農(nóng)場(chǎng)主準(zhǔn)備參與項(xiàng)目所需要的文件，并保證農(nóng)場(chǎng)主得到有關(guān)項(xiàng)目的詳細(xì)資料。

農(nóng)產(chǎn)品信貸公司被授權(quán)從事各種農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的運(yùn)輸、儲(chǔ)存、加工和處置。這項(xiàng)業(yè)務(wù)主要通過與地方商業(yè)儲(chǔ)存庫和農(nóng)場(chǎng)主簽訂儲(chǔ)存農(nóng)產(chǎn)品的合同來保持適當(dāng)?shù)霓r(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備，以達(dá)到項(xiàng)目計(jì)劃對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司關(guān)于糧食與棉花倉儲(chǔ)的長期協(xié)議，有1/4是與合作社簽訂并授權(quán)合作社執(zhí)行。美國商品信貸公司沒有糧食倉儲(chǔ)設(shè)施，而是實(shí)行“委托代儲(chǔ)”的辦法來執(zhí)行，糧權(quán)屬于政府，政府支付儲(chǔ)存費(fèi)用以及在儲(chǔ)備過程中發(fā)生的一切費(fèi)用，包括損耗和虧損等，接受政府委托代儲(chǔ)任務(wù)的倉儲(chǔ)企業(yè)也必須按照政府的指令行動(dòng)。在執(zhí)行支持行動(dòng)過程中，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司主要通過兩種主要的方式來擴(kuò)大其所需要的農(nóng)產(chǎn)品。一是抵押農(nóng)產(chǎn)品：如果一個(gè)農(nóng)場(chǎng)主在貸款歸還時(shí)間到期時(shí)不能贖回他所抵押的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司就有權(quán)處置這批作為抵押物的農(nóng)產(chǎn)品。二是收購農(nóng)產(chǎn)品：對(duì)牛奶及奶制品的支持是通過從生產(chǎn)商和分銷商那里收購黃油、奶酪和脫脂奶粉來發(fā)放的。除奶制品和食糖外，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司對(duì)加工農(nóng)產(chǎn)品不提供支持項(xiàng)目。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司所有農(nóng)產(chǎn)品的銷售、捐助和轉(zhuǎn)移支付是由美國農(nóng)村服務(wù)辦公室下屬的堪薩斯城農(nóng)產(chǎn)品辦公室來負(fù)責(zé)處理的?？八_斯城農(nóng)產(chǎn)品辦公室以固定價(jià)格或競(jìng)爭(zhēng)性報(bào)價(jià)來銷售農(nóng)產(chǎn)品。按照農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的規(guī)定，用于美國國內(nèi)市場(chǎng)自由銷售的農(nóng)產(chǎn)品在銷售時(shí)按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格結(jié)算，但是銷售價(jià)格不能低于銷售時(shí)的有效地區(qū)貸款補(bǔ)貼率，補(bǔ)貼率會(huì)根據(jù)地區(qū)、產(chǎn)品的相應(yīng)質(zhì)量和合理的運(yùn)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整，有可能變質(zhì)或損壞的農(nóng)產(chǎn)品不受最低價(jià)格規(guī)定的限制。

農(nóng)產(chǎn)品信貸公司收購和儲(chǔ)存的農(nóng)產(chǎn)品具有廣泛用途，通過合理處置實(shí)現(xiàn)物盡其用，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的失靈，解決社會(huì)問題。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得授權(quán)向印第安人事務(wù)局、聯(lián)邦政府、州政府和私營機(jī)構(gòu)提供食品援助，這些援助食品來自價(jià)格支持項(xiàng)目和從市場(chǎng)上收購的剩余農(nóng)產(chǎn)品。食品援助的對(duì)象是美國國內(nèi)的學(xué)生午餐計(jì)劃、學(xué)生的夏令營活動(dòng)和其他需要食品援助的人。食品援助還提供給慈善組織，包括醫(yī)院和其他有食品需要的人。在大多數(shù)時(shí)候，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的工作是將農(nóng)產(chǎn)品加工成食品成品。此外，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司還將剩余奶制品提供給軍事服務(wù)機(jī)構(gòu)和缺乏食品的老戰(zhàn)士醫(yī)院，但不負(fù)責(zé)包裝費(fèi)用。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司也向聯(lián)邦監(jiān)獄及其相關(guān)機(jī)構(gòu)、州少數(shù)民族相關(guān)機(jī)構(gòu)提供來自支持項(xiàng)目的農(nóng)產(chǎn)品，按照特許原則提供食品服務(wù)的地方除外。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司還向內(nèi)政部提供來自支持項(xiàng)目的農(nóng)產(chǎn)品，使內(nèi)政部可以為遷徙的水鳥提供食物，以保護(hù)農(nóng)作物免受鳥類的危害。內(nèi)政部也可以征用農(nóng)產(chǎn)品信貸公司所擁有的谷物來喂養(yǎng)缺少食物的候鳥，并且任何一個(gè)州政府可以根據(jù)內(nèi)政部提供的信息征用農(nóng)產(chǎn)品信貸公司擁有的農(nóng)產(chǎn)品，用來喂養(yǎng)本地受到傷害的鳥類和其他處于饑餓狀態(tài)的野生動(dòng)物。

農(nóng)產(chǎn)品信貸公司還通過向國外銷售農(nóng)產(chǎn)品提供出口補(bǔ)貼、提供出口信貸和其他相關(guān)活動(dòng)來促進(jìn)美國農(nóng)產(chǎn)品的出口。現(xiàn)在，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司利用出口信用擔(dān)保和出口補(bǔ)貼來促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品銷售，對(duì)外農(nóng)業(yè)服務(wù)局為農(nóng)產(chǎn)品信貸公司提供的配套服務(wù)包括出口信用擔(dān)保計(jì)劃（GSM-102），供應(yīng)商出口信用擔(dān)保計(jì)劃（GSM-103），設(shè)備擔(dān)保計(jì)劃（FCP）。出口信用擔(dān)保計(jì)劃和供應(yīng)商出口信用擔(dān)保計(jì)劃使得國外的購買者有可能從美國私人出口商手中收購美國的農(nóng)產(chǎn)品，由美國銀行向進(jìn)口商的開戶行提供融資服務(wù)，美國銀行為農(nóng)產(chǎn)品出口提供貸款，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司則負(fù)責(zé)提供擔(dān)保補(bǔ)貼。這兩個(gè)計(jì)劃主要在國內(nèi)某些地區(qū)需要增加或保持農(nóng)產(chǎn)品出口而缺乏貸款支持，私人金融機(jī)構(gòu)在沒有農(nóng)產(chǎn)品信貸公司擔(dān)保的情況下而不愿意提供融資服務(wù)時(shí)發(fā)揮作用。按照供應(yīng)商出口信用擔(dān)保計(jì)劃，當(dāng)美國出口商向國外的進(jìn)口商提供短期貸款用于購買美國農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，美國農(nóng)產(chǎn)品信貸公司會(huì)向出口商提供相當(dāng)高比例的補(bǔ)貼款。貸款期限長達(dá)180天，并且農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的擔(dān)保覆蓋所有的美國出口商。根據(jù)設(shè)備擔(dān)保計(jì)劃，當(dāng)美國銀行為國外新興市場(chǎng)出口資本品及服務(wù)提供貸款，而這種出口有助于改善農(nóng)業(yè)相關(guān)生產(chǎn)資料，如倉儲(chǔ)、加工和處理設(shè)備時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司可以向銀行提供信用擔(dān)保。資本品和服務(wù)的銷售必須和有利于增加美國農(nóng)產(chǎn)品出口的計(jì)劃相關(guān)。

三、國外農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

從國外實(shí)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策實(shí)踐看，引入農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和促進(jìn)政府更好地發(fā)揮作用，但這一制度的實(shí)行也是有前置條件和成本代價(jià)的，目前在制度設(shè)計(jì)上也并非完美無缺。

（一）農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度不是一個(gè)孤立或單獨(dú)實(shí)行的制度安排

從歷史上看，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的內(nèi)容從屬于農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的范疇，不是自然形成的，而是在解決農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)問題的過程中產(chǎn)生的，是在農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變和從短缺農(nóng)業(yè)向過剩農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變階段之后才出現(xiàn)的，整個(gè)制度的演變經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展和不斷完善的過程，整個(gè)制度的實(shí)施不是孤立或單獨(dú)使用的，而是與農(nóng)作物生產(chǎn)保險(xiǎn)、土地保護(hù)計(jì)劃、直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)政策性貸款等其他農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策組合使用。建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的重要任務(wù)，是要為解決農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)失靈問題以及由此引起的政府干預(yù)失靈問題、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和促進(jìn)政府更好地發(fā)揮作用提供新途徑，最重要的標(biāo)志是2002年美國農(nóng)業(yè)法案通過引入反周期補(bǔ)貼制度將過去的市場(chǎng)損失援助政策規(guī)范化和制度化，形成了完整的制度框架。從美國的做法看，建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的過程是一個(gè)對(duì)國家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度不斷完善和創(chuàng)新的過程，在引入制度的過程中并沒有完全取消過去制度中行之有效的內(nèi)容，比如商品信貸公司無追索權(quán)貸款（農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款）、農(nóng)作物生產(chǎn)保險(xiǎn)（天氣及災(zāi)害損失保險(xiǎn)）、剩余商品購銷調(diào)控（豐年儲(chǔ)備用于貧困救濟(jì)）等，引入制度的整個(gè)過程是一個(gè)對(duì)過去的相關(guān)制度有所保留、有所取消和有所修改的過程。

（二）農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的引入完善了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度

從實(shí)踐來看，發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的大背景是在實(shí)行完全開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)運(yùn)行在利益分配上可能存在失靈、造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者生計(jì)無保乃至破產(chǎn)失業(yè)和社會(huì)資本資源配置浪費(fèi)，小背景是政府代表國家為解決市場(chǎng)失靈問題所采取的干預(yù)行動(dòng)可能存在政府失靈、造成農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)扭曲和國家財(cái)政資源使用浪費(fèi)以及引發(fā)制度內(nèi)投機(jī)或?qū)ぷ獾取＝⒑屯晟妻r(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度后，使農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的內(nèi)容和方式更加合理，政府對(duì)農(nóng)民的支持更加科學(xué)，提升了稀缺資源配置效率。

早期的美國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)行完全開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，由于世界農(nóng)產(chǎn)品總體供不應(yīng)求，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民收入總體上較好，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不斷提高。第一次世界大戰(zhàn)后，由于世界市場(chǎng)的萎縮和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，美國農(nóng)產(chǎn)品過剩的問題越來越嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民的收入急劇下降，聯(lián)邦政府采取了一些提高關(guān)稅、信貸等方式來穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。但是在20世紀(jì)早期，政治上提倡小政府、經(jīng)濟(jì)上主張自由主義、意識(shí)形態(tài)上反對(duì)極權(quán)政治的傳統(tǒng)保守主義盛行，當(dāng)這些思想運(yùn)用到農(nóng)業(yè)政策上來時(shí)，也就把農(nóng)業(yè)放到了與工業(yè)同等競(jìng)爭(zhēng)的位置，把糧食生產(chǎn)當(dāng)成是農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)民個(gè)人的事，而把農(nóng)業(yè)的特殊性，尤其是美國農(nóng)業(yè)的特殊性置于不顧，政府的措施收效甚微，到大蕭條時(shí)期，農(nóng)業(yè)問題雪上加霜，農(nóng)民的不滿情緒越來越嚴(yán)重。新政時(shí)期政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的思想運(yùn)用到了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，羅斯福說：“農(nóng)場(chǎng)主是必須加以扶持的人?！?933年5月12日，美國國會(huì)通過了第一部《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》（the Agricultural Adjustment Act），目的是通過削減農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，提高糧食價(jià)格，使農(nóng)民恢復(fù)到一戰(zhàn)之前的高水平購買力。該法案采取的主要策略是“限額耕種”，農(nóng)戶自愿與政府簽訂市場(chǎng)協(xié)議，凡是根據(jù)政府“按戶分配耕地面積計(jì)劃”，“自愿”減少耕地、限制產(chǎn)量的農(nóng)戶都可以得到政府的津貼?！?933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》是美國第一部農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持和土地調(diào)整立法，它既是應(yīng)對(duì)危機(jī)的產(chǎn)物，也是貿(mào)易保護(hù)主義的產(chǎn)物。這就出現(xiàn)了我們教科書所說的“政府同農(nóng)場(chǎng)主簽訂了大量減少耕地面積的合同，并銷毀小麥、馬鈴薯和牛奶等農(nóng)牧產(chǎn)品，屠殺豬、牛、羊等牲畜，以控制基本農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和牲畜飼養(yǎng)頭數(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民購買力?！甭?lián)邦政府為了改變棉花和豬肉市場(chǎng)的飽和度，保證參加限產(chǎn)者享受“平價(jià)”，農(nóng)業(yè)調(diào)整局下令鏟除1000萬畝棉花并屠宰超過600萬頭豬。在數(shù)百萬人還在飽受缺衣少食的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，這種行為顯然是不道德的，即便是政府殺掉這600萬頭小豬、將豬肉罐裝免費(fèi)送給失業(yè)者，它依然成為我們批判資本主義腐朽性的重要證據(jù)。當(dāng)時(shí)實(shí)行《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》時(shí)，也引起了美國民眾的強(qiáng)烈抗議，那些正在債務(wù)中掙扎的農(nóng)場(chǎng)主們也不明白為何要控制種植，他們對(duì)農(nóng)業(yè)調(diào)整議案也抱有戒心。這樣的舉措以至于當(dāng)時(shí)南方流行這樣的說法：受過訓(xùn)練的騾子都知道在棉苗之間穿行，就連它們也不會(huì)去踐踏棉田，這暗喻著做出如此荒唐決定的政府官僚們遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及騾子聰明。

事實(shí)上，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的時(shí)候，總不像慈善家那樣可親可愛受歡迎，但確實(shí)起到了作用，一定程度上提高了農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，從而提高了農(nóng)民的凈收入，從而使農(nóng)業(yè)免予破產(chǎn)。但是，《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》主要滿足了各個(gè)地區(qū)聯(lián)合起來的大農(nóng)場(chǎng)主的要求，而小土地租用者和小佃農(nóng)則遭遇了滅頂之災(zāi)。一方面，因?yàn)橥恋厮姓咴谙鳒p耕種面積時(shí)，通常會(huì)解雇一些佃農(nóng)，令許多人走投無路；另一方面，通過提高價(jià)格和政府補(bǔ)貼，農(nóng)場(chǎng)主們成為最大的受益者。有些農(nóng)場(chǎng)主用政府補(bǔ)償款購買拖拉機(jī)等農(nóng)用機(jī)械設(shè)備，在提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的同時(shí)也使一些佃農(nóng)和農(nóng)業(yè)工人流離失所。為了讓補(bǔ)貼的政策不但惠及大農(nóng)場(chǎng)主，亦惠及貧窮的農(nóng)民，1935年4月羅斯?？偨y(tǒng)建立了重新安置局，后并入農(nóng)田保障局，向貧窮農(nóng)民、農(nóng)業(yè)工人和分成制佃農(nóng)提供低息貸款、補(bǔ)貼及技術(shù)支持，該計(jì)劃使12000萬戶無土地農(nóng)民成為土地所有者，其中也包括黑人農(nóng)民。農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格上漲實(shí)際上把危機(jī)轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者，普通的農(nóng)民如果在這種單純的“平價(jià)政策”下，并沒有太多的好處。為了解決這個(gè)問題，羅斯福政府成立商品信貸公司和聯(lián)邦剩余商品救濟(jì)公司，收購并向農(nóng)場(chǎng)主提供抵押貸款，向廣大缺糧人民分發(fā)食品。1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》從一開始就極受爭(zhēng)議，1936年1月6日，聯(lián)邦最高法院在一起案件中宣布《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》違反了美國憲法第10條修正案，因?yàn)樽罡叻ㄔ赫J(rèn)為聯(lián)邦政府無權(quán)管理各州的農(nóng)業(yè)，認(rèn)為只有地方政府才能管理各自轄區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但這部法案確立了一個(gè)全新的理念，那就是政府有責(zé)任對(duì)農(nóng)民的損失給予補(bǔ)償，糧食的種植不再是個(gè)人的事情，這在保守主義盛行的美國無疑是有標(biāo)志性意義的，實(shí)質(zhì)上講并不是單純的經(jīng)濟(jì)危機(jī)問題。

美國早期的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的主要內(nèi)容是目標(biāo)價(jià)格貸款制度，從2002年農(nóng)業(yè)法案開始全面引入比較規(guī)范合理的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度，從而建立和完善了農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的內(nèi)容。與以前的制度相比，在實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度過程中，改變了過去幾十年內(nèi)政府主要通過政府儲(chǔ)備調(diào)控市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)區(qū)間和在1998—2001年政府對(duì)農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格損失進(jìn)行大規(guī)模緊急支出的做法，改善了政府和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了政府的歸政府（政府決定補(bǔ)貼，政府代表國家解決利益分配平衡問題）、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)（市場(chǎng)決定價(jià)格，價(jià)格及變化為社會(huì)稀缺資源優(yōu)化配置提供合理信號(hào)）。一方面，政府為農(nóng)民的市場(chǎng)損失依法提供必要的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償是公開透明的、直接有效的和嚴(yán)格管理的，農(nóng)民在獲得這種補(bǔ)償后可以保本微利或保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本收益而不至于勞而無獲乃至于破產(chǎn)倒閉，而政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)也是限額的和可控的。另一方面，政府的作為并不對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生直接影響或不利影響，農(nóng)民已經(jīng)生產(chǎn)出來的過剩農(nóng)產(chǎn)品不用銷毀，也不用常年儲(chǔ)存，而是以降價(jià)等方式進(jìn)入市場(chǎng)銷售為消費(fèi)者帶來額外的福利，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的運(yùn)行對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系及其變化的反應(yīng)更加及時(shí)、全面和準(zhǔn)確，促進(jìn)了社會(huì)稀缺資源優(yōu)化配置。

（三）農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的有效實(shí)施需要一系列的支撐條件

從操作來看，發(fā)達(dá)國家實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度有一系列隱含條件支撐。美國是實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度最為典型的國家，其基本國情是人少地多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模比較大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者素質(zhì)比較高，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通體系比較健全，農(nóng)業(yè)信息化技術(shù)發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)管理法治化程度高，農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)處于剩余狀態(tài)，需要向全球銷售農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)是以盈利為核心，在農(nóng)業(yè)政策上實(shí)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度已經(jīng)超過半個(gè)世紀(jì)，多年來已經(jīng)逐步建立和積累了關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的比較全面系統(tǒng)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這些都是實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的重要的隱含條件和基礎(chǔ)條件。從美國的情況來看，成功實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，至少需要三個(gè)方面的支撐條件。一是在制度設(shè)計(jì)上考慮因素要比較全面、完整和科學(xué)合理，這是前提。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的性質(zhì)是提供反周期補(bǔ)貼或市場(chǎng)損失援助補(bǔ)貼。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)周期是變化的，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者本身的異質(zhì)性在市場(chǎng)損失上也是因人而異的，因而需要對(duì)這種補(bǔ)貼的對(duì)象、條件、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)修正辦法等進(jìn)行完整的研究并以此為依據(jù)制定政策，以提高決策的科學(xué)性和合理性。二是在資金籌集上要有較強(qiáng)的國家財(cái)政可支付能力并能夠使用這種財(cái)政能力為農(nóng)民提供補(bǔ)貼，這是基礎(chǔ)。實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度后，一旦約定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)損失發(fā)生，需要國家為農(nóng)民直接提供現(xiàn)金補(bǔ)貼，就需要有比較強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力作為基礎(chǔ)。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的性質(zhì)是一種掛鉤補(bǔ)貼，屬于WTO規(guī)定應(yīng)減讓項(xiàng)目，具有明顯的“黃箱”政策特點(diǎn)，因?yàn)槌苏胸?cái)政資金用于安排農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)損失援助外，還要考慮遵守國際規(guī)則，在WTO規(guī)定應(yīng)減讓項(xiàng)目運(yùn)行的總額度范圍進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。此外，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼資金來源于公共財(cái)政，還需要按照公共財(cái)政管理要求提前進(jìn)行資金預(yù)算并在需要支付時(shí)按程序?qū)徍酥С觥Ｈ窃谥贫葘?shí)施上要有較強(qiáng)的政府行政可管控能力，這是保障。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的有效實(shí)施涉及面廣，政策性強(qiáng)，參加主體多，業(yè)務(wù)量大，經(jīng)辦管理復(fù)雜，在科學(xué)立法的基礎(chǔ)上，還需要政府具有較強(qiáng)的行政可管控能力，包括創(chuàng)新組織管理服務(wù)機(jī)制，建立專門負(fù)責(zé)的資金、業(yè)務(wù)和信息管理系統(tǒng)，特別是建立現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)庫和云計(jì)算等支撐系統(tǒng)，實(shí)行企業(yè)化管理，提高效率，降低成本，防控尋租，減少偏差，確保制度實(shí)施的結(jié)果與制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)保持一致。

（四）農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)還存在一定的隱含缺陷

從內(nèi)容上看，在發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的現(xiàn)行設(shè)計(jì)中，還存在一定的隱含缺陷。這一缺陷既與發(fā)達(dá)國家資本主義制度的政治性質(zhì)有關(guān)，也與作為社會(huì)制度設(shè)計(jì)對(duì)象的人的行為的復(fù)雜性有關(guān)。主要表現(xiàn)是：一是在制度內(nèi)沒有對(duì)地主和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分和界定，部分補(bǔ)貼對(duì)象存在錯(cuò)位。在美國，用自己所有的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民約占一半，另一半需要從地主租入土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。從政策實(shí)施來看，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼有很大一部分被轉(zhuǎn)移給了不勞而獲的地主或利益被地主俘獲，而相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在發(fā)生市場(chǎng)損失的情況下無法得到補(bǔ)償或補(bǔ)償不合理，違背這種補(bǔ)貼資金所應(yīng)該帶有的利益補(bǔ)償性質(zhì)，不適當(dāng)?shù)靥岣吡说貎r(jià)及土地成本，降低了消費(fèi)者福利水平。二是在制度內(nèi)對(duì)各種參加者的申報(bào)及經(jīng)辦等相關(guān)行為的詳細(xì)要求和所提供數(shù)據(jù)、書面材料的檢查核驗(yàn)和責(zé)任追究規(guī)定不完善，部分制度參加者存在投機(jī)或?qū)ぷ庑袨椤，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中的人是非常復(fù)雜的，在制度設(shè)計(jì)不完善或存在較大缺陷的情況下，各種不同的制度參加者都有可能在制度內(nèi)進(jìn)行投機(jī)或?qū)ぷ猓垣@得利益上的好處或減輕及逃避責(zé)任。從發(fā)達(dá)國家目前實(shí)行制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)看，對(duì)參加制度的不同類型的農(nóng)民和相關(guān)政府經(jīng)辦官員的職責(zé)、權(quán)利及違約處罰的規(guī)定還存在不足或不完善之處，存在部分農(nóng)民及政府官員在制度內(nèi)進(jìn)行投機(jī)或?qū)ぷ獾目赡苄浴?/p>

四、對(duì)我國建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的啟示

改革開放30多年以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得重要成就，已經(jīng)建立了一套基本完整的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，這些政策在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，這些政策也還存在不足或缺陷，亟須完善和創(chuàng)新。引入農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是深化改革的一個(gè)重要方向。在實(shí)踐中，我國建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度還處于探索階段。一方面，目前國家還沒有立法建立全國性的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，各地對(duì)建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的探索比較有限。2014年中共中央1號(hào)文件提出逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，國家開始選擇在新疆、黑龍江、吉林、遼寧和內(nèi)蒙古等部分地區(qū)進(jìn)行棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格政策改革試點(diǎn)。另一方面，部分地方在建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度方面進(jìn)行了有益探索，盡管試點(diǎn)地區(qū)少，但內(nèi)容非常豐富，試點(diǎn)試驗(yàn)產(chǎn)品涉及棉花、大豆、水稻、小麥、生豬、綠葉菜等。從2008年開始，蘇州市、上海市、北京市、張家港市等一些地方結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要已經(jīng)開展了帶有農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格政策性質(zhì)的制度改革試驗(yàn)和探索，包括糧食收購價(jià)外補(bǔ)貼制度、生豬價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)制度、淡季綠葉菜綜合成本價(jià)格保險(xiǎn)制度、夏季保淡綠葉菜價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)，取得重要成效，也存在一些突出問題。

對(duì)比國外農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的主要做法和我國建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的主要探索，對(duì)我國建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度有重要啟示。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的主要內(nèi)容不是一種農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持制度而是一種具有特殊針對(duì)性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，特別是一種農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)損失補(bǔ)助制度，制度的性質(zhì)是一種限額交易合約，要實(shí)行合約治理。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格不是一種價(jià)格目標(biāo)、預(yù)測(cè)價(jià)格或參考價(jià)格，而是一種政策性補(bǔ)貼價(jià)格計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)；建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的過程絕不是簡(jiǎn)單地由政府先確定一個(gè)價(jià)格然后就按差價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼，而是一連串的行動(dòng)。在農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度中，個(gè)人補(bǔ)貼由多方面因素決定，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域、申請(qǐng)者個(gè)人身份、申報(bào)核準(zhǔn)手續(xù)、農(nóng)作物種植面積、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、個(gè)人直接補(bǔ)貼限額、政府補(bǔ)貼支付方式等。在確定個(gè)人補(bǔ)貼過程中，引入個(gè)人直接補(bǔ)貼限額、政府補(bǔ)貼支付方式也是非常重要的。在制度設(shè)計(jì)上，國家要建立一種長效機(jī)制，通過對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格下降產(chǎn)生的市場(chǎng)損失按照約定條件和程序提供限額補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)一定時(shí)間周期內(nèi)實(shí)際財(cái)政支出負(fù)擔(dān)和需要進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的金額保持內(nèi)在自動(dòng)平衡。從我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的改革創(chuàng)新方向來看，要將建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度作為手段而不是目的，實(shí)行問題導(dǎo)向，圍繞保供穩(wěn)價(jià)、長期發(fā)展和解決問題，對(duì)現(xiàn)有的政策框架實(shí)行保留、取消與修改相結(jié)合，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品收購市場(chǎng)全面放開制度、農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)及臨時(shí)收儲(chǔ)制度、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度“三位一體”的新型管理制度總體框架，一個(gè)制度各自分別解決一個(gè)問題，確保每個(gè)制度在解決問題的同時(shí)不產(chǎn)生新的問題，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定作用，更好地發(fā)揮政府在促進(jìn)資源合理配置和建設(shè)現(xiàn)代公平公正社會(huì)中的重要作用。

注釋

①無追索權(quán)貸款的意義是農(nóng)場(chǎng)主可以選擇歸還貸款本金和利息或者被農(nóng)產(chǎn)品信貸公司罰沒所有抵押農(nóng)產(chǎn)品來歸還貸款，貸款的處置是基于貸款率和相關(guān)抵押品的質(zhì)量及數(shù)量。這樣，在糧食成熟收獲、貸款到期后，如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升，則借款農(nóng)民歸還貸款獲得收益；如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降，借款農(nóng)民可將抵押品出售給公司，抵押品所有權(quán)轉(zhuǎn)給公司，相應(yīng)地充作全額支付了貸款本息，實(shí)際上等同于按目標(biāo)價(jià)格出售了農(nóng)產(chǎn)品，避免了價(jià)格下降造成的收入減少；公司收不回貸款本息而取得抵押品，則不能追索貸款。農(nóng)場(chǎng)主要確保農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得貸款，必須符合貸款差額補(bǔ)貼條件。市場(chǎng)貸款償還和貸款差額補(bǔ)貼的規(guī)定都是為了防止農(nóng)場(chǎng)主放棄貸款抵押而轉(zhuǎn)讓給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，這些規(guī)定相應(yīng)地減少了可能增加的美國聯(lián)邦政府的產(chǎn)品儲(chǔ)備，這種儲(chǔ)備的增加會(huì)使美國的農(nóng)產(chǎn)品在世界市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

［1］程國強(qiáng).我國糧食價(jià)格支持政策效果與調(diào)整思路研究［R］.國務(wù)院發(fā)展研究中心招標(biāo)課題報(bào)告，2013.

［2］程國強(qiáng).中國工業(yè)化中期階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度與政策選擇［R］.國務(wù)院發(fā)展研究中心招標(biāo)課題報(bào)告，2011.

［3］李超民.美國70年來農(nóng)產(chǎn)品立法與農(nóng)產(chǎn)品常平倉計(jì)劃的現(xiàn)實(shí)意義［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2004，（4）.

［4］李超民.論美國新政“常平倉計(jì)劃”受王安石經(jīng)濟(jì)思想的影響——兼與卜德先生商榷［J］.西南師范大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2002，（6）.

［5］李超民.《1938年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》與常平倉:美國當(dāng)代農(nóng)業(yè)繁榮的保障［J］.財(cái)經(jīng)研究，2000，（12）.

［6］李超民.美國當(dāng)代的“青苗法”:商品信貸公司［J］.世界經(jīng)濟(jì)文匯，2000，（5）.

［7］李超民.穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，借鑒、建立現(xiàn)代常平倉制度［J］.中國農(nóng)村觀察，2000，（3）.

［8］李超民.美國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的保障:常平倉與《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》［J］.福建農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2001，（3）.

［9］李超民.中國經(jīng)濟(jì)思想史研究的意義:以美國《1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》為例［J］.濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，（1）.

［10］李超民.思想、制度與啟示:中國古代常平倉思想的當(dāng)代意義［J］.石油大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2001，（6）.

［11］李超民.王安石變法與美國20世紀(jì)30年代的新政［J］.西安交通大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2001，（2）.

［12］李超民.常平倉:當(dāng)代宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策的中國淵源考察［J］.復(fù)旦學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2002，（2）.

［13］秦中春.科學(xué)理解農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的內(nèi)容［N］.中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014-09-22.

［14］秦中春.農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度改革的方向［N］.中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014-09-25.

［15］張漢麟.美國2002年農(nóng)業(yè)法專題研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2005.