裴予峰

難民問(wèn)題是一個(gè)世界性的難題，尤其體現(xiàn)在一帶一路區(qū)域內(nèi)。無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都在積極采取措施來(lái)應(yīng)對(duì)一帶一路的難民問(wèn)題，然而一帶一路的難民還是有增無(wú)減。不管難民問(wèn)題是一個(gè)多么錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，在一帶一路難民保護(hù)上面臨多少現(xiàn)實(shí)難題，國(guó)際社會(huì)都基于難民也應(yīng)該享有基本的生存權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，通力合作對(duì)難民進(jìn)行積極的人道主義保護(hù)和救助。

難民問(wèn)題；一帶一路；人道主義保護(hù)和救助

難民問(wèn)題是一個(gè)世界性的問(wèn)題，是國(guó)際社會(huì)普遍予以關(guān)注和全力解決的問(wèn)題。人類社會(huì)進(jìn)入21世紀(jì)以后，國(guó)際恐怖主義的泛濫引發(fā)全球安全形勢(shì)的緊張，以中東為代表的地區(qū)局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩，尤其是利比亞、敘利亞、也門動(dòng)亂催生了大量難民，使得全球難民人數(shù)一直在高位徘徊。難民的接收不僅會(huì)使接收國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)生各種社會(huì)問(wèn)題，更重要的是逐年增加的難民可能會(huì)成為一個(gè)非傳統(tǒng)安全的威脅。

一、難民問(wèn)題概述及一帶一路難民問(wèn)題

（一）難民問(wèn)題概述

難民是國(guó)際社會(huì)的一個(gè)特殊群體，是戰(zhàn)爭(zhēng)、種族迫害、部族矛盾、國(guó)家領(lǐng)土變動(dòng)、政治避難、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)惡化等原因造成的一個(gè)不能或不愿回原籍國(guó)的群體。①閆金紅：《意識(shí)形態(tài)視閾下美國(guó)對(duì)社會(huì)主義國(guó)家的難民政策研究》，哈爾濱工程大學(xué)博士論文，2012年，第40頁(yè)。天災(zāi)、戰(zhàn)禍、階級(jí)壓迫和民族壓迫、宗教和種族歧視、國(guó)界變更等導(dǎo)致大批人口被迫離開(kāi)家園，流落他鄉(xiāng)，形成強(qiáng)制性的遷移。最近幾年，世界難民問(wèn)題愈發(fā)突出，主要集中在亞洲和非洲，非洲難民主要來(lái)自北非利比亞、蘇丹和埃及，亞洲難民主要來(lái)自阿富汗、敘利亞、也門、緬甸、柬埔寨和越南。成立于1950年成立的聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員公署（United Nations High Commissioner for Refugees，簡(jiǎn)稱，聯(lián)合國(guó)難民署）如今仍在盡力幫助世界各地一批又一批的難民，在緊急情況下為他們提供帳篷，食品，水和藥等生活必需品并尋求長(zhǎng)久解決問(wèn)題方案，包括自愿遣返回或到新的國(guó)家開(kāi)始新生活。聯(lián)合國(guó)于1951年7月28日通過(guò)的《關(guān)于難民地位的公約》和1967年通過(guò)的《關(guān)于難民地位的議定書》呼吁相關(guān)國(guó)家給予難民基本人權(quán)。目前，國(guó)際上解決難民問(wèn)題一般采用3種辦法：自愿遣返、就地融合和第三國(guó)安置。國(guó)際法確立的對(duì)難民的保護(hù)原則主要有兩個(gè)：即“不推回”原則和“國(guó)際團(tuán)結(jié)合作”原則。前者要求，除非有正當(dāng)理由認(rèn)為難民有足以危害其所處國(guó)家的安全等嚴(yán)重情形，任何國(guó)家不得以任何方式，將難民驅(qū)逐或送回其生命或自由受到威脅的原籍；后者要求，世界各國(guó)在難民的接納、安置、援助、保護(hù)，難民事務(wù)開(kāi)支的分?jǐn)傄约跋蜏p少難民的產(chǎn)生的根源方面有責(zé)任加強(qiáng)團(tuán)結(jié)與合作。①吳敏貞：《論聯(lián)合國(guó)難民署對(duì)難民的保護(hù)》，復(fù)旦大學(xué)碩士論文，2008年，第20頁(yè)。聯(lián)合國(guó)《關(guān)于難民地位的公約》規(guī)定締約國(guó)應(yīng)給予其領(lǐng)土上的難民一定的待遇，包括初級(jí)教育、勞動(dòng)等多個(gè)方面的國(guó)民待遇以及自由職業(yè)、居住等至少不低于一般外國(guó)人并盡可能優(yōu)惠的待遇。應(yīng)尊重難民取得個(gè)人身份的權(quán)利，給予難民身份證件和保護(hù)他們不被驅(qū)逐出境，并盡可能便利難民的入籍和同化。紅十字國(guó)際委員會(huì)也不斷呼吁各國(guó)和非國(guó)家武裝團(tuán)體在對(duì)待平民時(shí)，遵守并確保遵守國(guó)際法和基本人道原則。只有通過(guò)遵守這些武裝沖突規(guī)則，才能預(yù)防難民潮和難民遷移；同樣，只有當(dāng)國(guó)際人道法得到遵守時(shí)，被迫逃離家園的人才能得到保護(hù)。遺憾的是在最近的許多沖突中，這些規(guī)則都受到了忽視。

聯(lián)合國(guó)難民署近三年發(fā)布的“難民全球趨勢(shì)報(bào)告”數(shù)據(jù)顯示，難民數(shù)量一直在持續(xù)不斷地增加。隨著烏克蘭危機(jī)、中東地區(qū)沖突的日趨復(fù)雜化，難民數(shù)量還會(huì)大量增加。大量難民的存在本身就是一種人道主義災(zāi)難，而且，它正在對(duì)國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生一系列負(fù)面影響：環(huán)境進(jìn)一步惡化、暴恐加劇并使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展面臨挫折等。同時(shí)，難民作為一個(gè)人，他理所應(yīng)當(dāng)保持人的尊嚴(yán)和體面的生活。當(dāng)一個(gè)人離鄉(xiāng)背井，流落他鄉(xiāng)時(shí)候，他作為人的尊嚴(yán)和基本權(quán)利并沒(méi)有隨之喪失，無(wú)論身在何處，都應(yīng)該得到承認(rèn)與保護(hù)。為難民提供援助和保護(hù)是國(guó)際社會(huì)的責(zé)任，國(guó)際社會(huì)要通過(guò)國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法共同明確難民的法律地位，保障其基本權(quán)利，保護(hù)難民的普遍人權(quán)。②鐘俊輝：《難民權(quán)利保護(hù)問(wèn)題研究》，西南政法大學(xué)碩士論文，2008年，第7頁(yè)。

（二）一帶一路難民問(wèn)題

第一，中東難民。中東地區(qū)民族和宗教成分復(fù)雜，長(zhǎng)期以來(lái)各種民族、宗教團(tuán)體和國(guó)家間的對(duì)立思想嚴(yán)重；又因其重要的地緣戰(zhàn)略位置和石油資源，受到西方大國(guó)勢(shì)力的爭(zhēng)奪和控制，長(zhǎng)期飽受戰(zhàn)爭(zhēng)和動(dòng)蕩的威脅。近年來(lái)，中東局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩和惡化，迄今已席卷幾乎所有的阿拉伯國(guó)家。這種持續(xù)惡化的地區(qū)安全形勢(shì)使得大批民眾為躲避戰(zhàn)亂，被迫逃離家園，前往他國(guó)尋求庇護(hù)，最終淪為難民。①邢新宇：《全球治理中的中東難民問(wèn)題》，載《阿拉伯世界研究》，2011年第6期，第30頁(yè)。尤其是如今中東地區(qū)的敘利亞、利比亞、也門等發(fā)生沖突的地區(qū)，都已成為目前世界上最大的難民輸出地和集散地。中東持續(xù)不斷的難民危機(jī)給整個(gè)中東地區(qū)乃至國(guó)際社會(huì)造成了嚴(yán)重威脅，被迫逃離家園的難民由于與接收國(guó)居民可能存在的教派矛盾和利益沖突，使他們極容易受到當(dāng)?shù)鼐用竦钠缫暽踔凉?，形成新的“人道主義災(zāi)難”。大量難民的涌入也加重了接收國(guó)的負(fù)擔(dān)，許多國(guó)家已不堪重負(fù)，比如洶涌的伊拉克難民潮給敘利亞帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，敘利亞每年援助伊拉克難民的開(kāi)支約10億美元，這使原本經(jīng)濟(jì)低迷且失業(yè)率較高的敘利亞“雪上加霜”。②李濤：《剖析伊拉克難民問(wèn)題》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》，2009年第2期，第47頁(yè)。而如今敘利亞自身的難民問(wèn)題又導(dǎo)致一些環(huán)地中海鄰國(guó)不堪重負(fù)。難民潮最大的問(wèn)題是在某種程度上造成“不安定因素”的流動(dòng)，給相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的安全帶來(lái)巨大沖擊。中東地區(qū)長(zhǎng)期大范圍的人口流動(dòng)以及難民悲慘的生活境況，為恐怖主義思想的滋生和蔓延提供了溫床，難民也成了中東恐怖組織人員招募的主要目標(biāo)群體。中東地區(qū)的難民危機(jī)，不僅嚴(yán)重影響了中東地區(qū)相關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定，也給本已十分復(fù)雜的中東局勢(shì)增添了新的不穩(wěn)定因素。

第二，南亞和東南亞難民。2015年5月15日，約有8000名南亞、東南亞偷渡難民漂流在海上，沒(méi)有國(guó)家愿意接受他們，他們面臨著饑餓、疾病和死亡。據(jù)英國(guó)廣播公司2015年5月18日?qǐng)?bào)道，一些來(lái)自孟加拉和緬甸的難民在海船上為爭(zhēng)奪食物發(fā)生了殊死搏斗，這些難民為了爭(zhēng)奪食物，有的人被別人用刀子扎死，有的被繩子勒死，有的被直接拋入大海，這次共造成一百多人死亡。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)難民署也束手無(wú)策。國(guó)際移民組織稱，有些難民船已經(jīng)在海上漂流了幾個(gè)星期甚至幾個(gè)月，這需要海洋周邊區(qū)域國(guó)家聯(lián)手救援，國(guó)際移民組織沒(méi)有這方面的搜救能力，只能期待海洋周邊區(qū)域國(guó)家這么做。這些難民主要是無(wú)國(guó)籍的羅興亞難民，他們來(lái)源于緬甸，但是緬甸政府從不承認(rèn)羅興亞人是緬甸公民，而是把他們當(dāng)成是非法入境的孟加拉人。羅興亞人因此成了無(wú)國(guó)籍的游民，備受歧視和壓迫，但羅興亞人大部分實(shí)際居住在緬甸北部的若開(kāi)邦。③楊超：《難民問(wèn)題治理上的各相關(guān)行為體分析——對(duì)緬甸羅興伽難民的個(gè)案研究》，載《東南亞縱橫》，2012年第12期，第39頁(yè)。聯(lián)合國(guó)大會(huì)2014年底通過(guò)決議，促請(qǐng)緬甸政府公平對(duì)待羅興亞人，并給他們公民權(quán)，但緬甸政府提出了若干行動(dòng)計(jì)劃（Rakhine Action Plan）。該計(jì)劃要求羅興亞人必須出示證件證明自1948年起就世代住在緬甸，并承認(rèn)自己是“孟加拉人”（Ben?gali）才能歸化為公民，否則就被關(guān)押起來(lái)乃至遞解出境。許多羅興亞人既拿不出證件，又不愿被歸類為孟加拉人，于是在絕望中走上外逃之路，希望到馬來(lái)西亞和印度尼西亞這兩個(gè)穆斯林居多的國(guó)家落腳，他們因此成為難民。

目前仍有數(shù)以千計(jì)主要來(lái)自緬甸和孟加拉的難民冒險(xiǎn)乘船漂泊在泰國(guó)、印度尼西亞和馬來(lái)西亞之間的海域，期待能獲得這些國(guó)家的難民許可，得以登陸。

第三，非洲難民。2015年5月，東非布隆迪因總統(tǒng)連任爆發(fā)政治暴亂，4萬(wàn)人淪為難民，這些難民首選就是前往盧旺達(dá)、坦桑尼亞與剛果民主共和國(guó)等鄰國(guó)尋求庇護(hù)。其中有約2．4萬(wàn)人進(jìn)入盧旺達(dá)，6966與7319人分別被坦桑尼亞與剛果收留。隨著暴亂的持續(xù)，這些難民數(shù)字也與日俱增。此外，非洲利比亞、厄立特里亞和索馬里國(guó)內(nèi)曠日持久的戰(zhàn)爭(zhēng)也產(chǎn)生了大量難民，這些難民有的越過(guò)邊境到相鄰國(guó)家去避難，比如肯尼亞境內(nèi)目前就生活著約60萬(wàn)名難民，其中40萬(wàn)人來(lái)自鄰國(guó)索馬里；有的找機(jī)會(huì)通過(guò)海路偷渡到歐洲，據(jù)英國(guó)BBC報(bào)道：2014年非洲有28萬(wàn)難民通過(guò)地中海偷渡到歐洲。但通過(guò)海路偷渡危險(xiǎn)重重，在2014年從非洲通過(guò)地中海偷渡到歐洲的28萬(wàn)難民中，有3400人在渡海途中溺亡。2015年5月中旬之前不到半年也有1800人在從北非經(jīng)地中海偷渡到歐洲的途中死亡，比2014年同期增加20倍。歐盟現(xiàn)在正在積極商討對(duì)策，來(lái)應(yīng)對(duì)源源不斷的地中海難民危機(jī)。

二、國(guó)際社會(huì)對(duì)待難民問(wèn)題采取的措施

（一）西方發(fā)達(dá)國(guó)家做法

第一，歐盟對(duì)待難民態(tài)度。2015年4月19日發(fā)生在地中海利比亞水域的非法移民船傾覆事故導(dǎo)致800人死亡，難民船上惡劣的環(huán)境由此引發(fā)外界高度關(guān)注。在地中海海難事故發(fā)生后，歐盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就非法非洲移民危機(jī)展開(kāi)一系列會(huì)談，打算制定一系列措施，緩解地中海出現(xiàn)的非法移民危機(jī)局勢(shì)。歐盟的措施分別是，增加歐盟地中海搜救機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、擴(kuò)大搜救范圍、有組織地?cái)r截和扣押人蛇集團(tuán)走私人口使用的船只、相關(guān)機(jī)構(gòu)定期開(kāi)會(huì)交換情報(bào)、移民部門在希臘和意大利派駐人員協(xié)助處理庇護(hù)申請(qǐng)等等。其他措施還有，各成員國(guó)對(duì)所有移民留下指紋記錄、考慮難民安置遷移、在全歐盟境內(nèi)設(shè)立難民收容地點(diǎn)、建立不合難民資格偷渡客快速遣返制度、和利比亞的周邊國(guó)家接觸和聯(lián)系、在主要國(guó)家派駐移民官調(diào)查難民潮并搜集情報(bào)等，必要時(shí)采取軍事行動(dòng)，直接出擊，阻擊難民潮，在利比亞水域摧毀蛇頭船只，然后拘捕蛇頭救走難民。考慮到極端組織“伊斯蘭國(guó)”的武裝人員或恐怖分子可能混在偷渡船上經(jīng)地中海進(jìn)入歐洲（如香港《文匯報(bào)》5月18日?qǐng)?bào)道，極端組織“伊斯蘭國(guó)（ISIS）”不僅收取難民金錢，安排他們從利比亞北部港口蘇爾特偷渡到歐洲，還安排其組織成員混入其中，趁機(jī)潛入歐洲各國(guó)），北約決定幫助歐盟一起解決難民問(wèn)題。由于很多難民來(lái)自混亂、恐怖勢(shì)力肆虐的地區(qū)，歐盟提醒各國(guó)要對(duì)那些試圖通過(guò)各種途徑包括避難方式和家庭團(tuán)聚計(jì)劃進(jìn)入西方國(guó)家的人提高警惕，因?yàn)檫@些人里很可能存在恐怖分子，他們一旦進(jìn)入西方國(guó)家就會(huì)制造很大的混亂和災(zāi)難。歐盟委員會(huì)還建議在28個(gè)成員國(guó)設(shè)立配額，共同分擔(dān)收留地中海難民。但德國(guó)《明鏡》周刊表示：歐盟決定把4萬(wàn)名滯留在意大利和希臘的難民按照配額強(qiáng)行攤派給28個(gè)成員國(guó)的阻力是巨大的，因?yàn)槟壳翱磥?lái)拒絕接受難民分配的國(guó)家越來(lái)越多。匈牙利總理直接稱這一計(jì)劃是“白癡計(jì)劃”。專家們警告：這將給歐盟各國(guó)帶來(lái)巨大的壓力，甚至引發(fā)歐盟及各國(guó)內(nèi)部的分裂。

第二，德國(guó)做法。德國(guó)曾經(jīng)是飽受戰(zhàn)亂之苦的難民渴望前往的目的地，有“避難者天堂”之稱。冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界局勢(shì)仍動(dòng)蕩不安，難民的產(chǎn)生有增無(wú)減，尤其是來(lái)自敘利亞、也門、利比亞、阿富汗和巴爾干地區(qū)的難民不斷增多。于是德國(guó)及時(shí)調(diào)整難民政策，將接受避難申請(qǐng)的難民重點(diǎn)從東歐轉(zhuǎn)向中東及中亞等熱點(diǎn)地區(qū)，接納了大量的伊拉克及阿富汗難民。但滾滾而來(lái)的非法移民及難民潮使德國(guó)不堪負(fù)荷。大批難民的涌入給德國(guó)帶來(lái)日益嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，尤其是治安問(wèn)題。2013年意大利當(dāng)局還曾給數(shù)百名因利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)逃亡至意大利的非洲難民每人發(fā)放500歐元（約合人民幣3937元），并告訴他們拿著這些錢去德國(guó)。隨著德國(guó)接納難民的增加，德國(guó)境內(nèi)的極右青年組織覺(jué)得，你們外國(guó)人搶了我的飯碗，所以這個(gè)極右組織勢(shì)力排外的勢(shì)頭也在崛起。德國(guó)目前面臨的難民問(wèn)題是歐洲所面臨難民潮的縮影。為此，德國(guó)政府計(jì)劃實(shí)施更嚴(yán)格的難民法律，擬出臺(tái)新法限制接收難民人數(shù)，進(jìn)一步收緊難民政策，限制一些地區(qū)的難民入境，控制接收難民人數(shù)。德國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)托馬斯·德梅齊埃認(rèn)為在德國(guó)本身難民接收能力有限的情況下，應(yīng)該把不多的機(jī)會(huì)留給真正需要幫助的難民，尤其是那些來(lái)自戰(zhàn)亂國(guó)家和地區(qū)的難民。①翟峰：《德擬出臺(tái)新法限制接收難民人數(shù)》，載《法制日?qǐng)?bào)》，2014年9月16日。另外，德國(guó)也在通過(guò)援助的方式幫助其他國(guó)家的難民，據(jù)《喀麥隆論壇報(bào)》2015年5月22日?qǐng)?bào)道，5月21日，德國(guó)和喀麥隆兩國(guó)政府簽署了一份關(guān)于金融合作的協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，德國(guó)政府將通過(guò)德國(guó)復(fù)興貸款銀行（KFW）向喀麥隆提供600萬(wàn)歐元（約合39．4億非郎）援助資金，用于改善在喀麥隆難民的生活條件。

第三，美國(guó)做法。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束以及美國(guó)接收難民數(shù)量的增多，美國(guó)逐漸改變其難民策略，不再接納別國(guó)難民。美國(guó)在對(duì)待難民問(wèn)題上的基本策略就是：出錢出人，但不愿意接收難民進(jìn)入本土。“9·11”事件之后，美國(guó)通過(guò)反恐立法進(jìn)一步緊縮難民庇護(hù)政策。但另一方面，美國(guó)又成為難民救助機(jī)構(gòu)、資金的認(rèn)捐大戶，鼓勵(lì)在第三國(guó)安置難民。2013年世界難民日，美國(guó)宣布對(duì)聯(lián)合國(guó)難民署的捐款總額達(dá)8．9億美元，其中2．9億美元專門用于幫助敘利亞難民，成為聯(lián)合國(guó)難民署的最大捐款國(guó)。自2011年敘利亞危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，美國(guó)通過(guò)國(guó)際組織和非政府組織累計(jì)提供了20億美元人道主義援助，使敘利亞境內(nèi)超過(guò)470萬(wàn)人和周邊國(guó)家的280余萬(wàn)敘利亞難民受益，其中向約旦境內(nèi)敘利亞難民援助約3．4億美元。

第四，澳大利亞做法。澳大利亞總理阿博特針對(duì)2015年4月的地中海難民事件在堪培拉對(duì)記者說(shuō)，歐洲應(yīng)當(dāng)效法澳大利亞的做法，即針對(duì)尋求避難的移民制定更嚴(yán)格的新規(guī)章，他認(rèn)為，防止死亡事件發(fā)生的唯一途徑就是阻攔難民船。澳大利亞的移民新章程規(guī)定，派軍隊(duì)驅(qū)趕尚未駛抵澳大利亞海岸的難民船，要么將他們送回自己的國(guó)家，要么送往設(shè)在太平洋島嶼瑙魯和巴布亞新幾內(nèi)亞的難民營(yíng)。阿博特自2013年9月上任以來(lái)開(kāi)展的這一項(xiàng)“主權(quán)邊境行動(dòng)”，要求澳大利亞海軍和海關(guān)定期出動(dòng)船只驅(qū)趕源源不斷的難民船。這些難民船往往搭載著從非洲。中東和南亞來(lái)的非法移民，他們從印度尼西亞的港口出發(fā)試圖登陸澳大利亞。阿博特政府在阻止難民船只入境問(wèn)題上的嚴(yán)苛做法引發(fā)了難民聲援團(tuán)體和人權(quán)組織的不斷批評(píng)。作為權(quán)宜之計(jì)，澳大利亞一直向瑙魯和巴布亞新幾內(nèi)亞等一些較貧困的太平洋國(guó)家支付費(fèi)用，讓他們來(lái)“接待”這些難民。澳政府此舉雖違背了聯(lián)合國(guó)難民公約的國(guó)家責(zé)任，但澳大利亞在過(guò)去6年里大約迎來(lái)800艘偷渡船和5萬(wàn)難民，而“主權(quán)邊境行動(dòng)”成效顯著，據(jù)媒體報(bào)道，澳大利亞在近18個(gè)月里，幾乎沒(méi)有發(fā)現(xiàn)非法移民船只，也未有偷渡船傾覆事故發(fā)生。

（二）發(fā)展中國(guó)家做法

第一，亞洲相關(guān)國(guó)家的做法。亞洲大部分國(guó)家對(duì)處理亞洲的難民問(wèn)題持積極的態(tài)度，比如，中東地區(qū)阿拉伯國(guó)家發(fā)生動(dòng)亂時(shí)，難民往往會(huì)跨越邊境到鄰國(guó)避難，阿富汗內(nèi)戰(zhàn)，其鄰國(guó)巴基斯坦接納了500多萬(wàn)阿富汗難民，并在安保、就業(yè)、教育、醫(yī)療方面給與一定支持。如今，仍有將近百萬(wàn)阿富汗難民居住在巴基斯坦難民村。持續(xù)不斷的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)成為全球難民數(shù)字飆升的主要原因，截至2013年年底，已迫使250萬(wàn)人淪為難民、650萬(wàn)人流離失所，在收容國(guó)方面，巴基斯坦、伊朗及黎巴嫩相比其他國(guó)家收容了更多的敘利亞難民。

馬來(lái)西亞、泰國(guó)、印度尼西亞等國(guó)對(duì)難民入境并沒(méi)有持積極的態(tài)度，馬來(lái)西亞警方一直采取行動(dòng)阻止來(lái)自孟加拉國(guó)和緬甸的偷渡者越過(guò)泰國(guó)進(jìn)入馬來(lái)西亞。以致2015年5月18日，數(shù)以萬(wàn)計(jì)主要來(lái)自緬甸和孟加拉國(guó)冒險(xiǎn)乘船漂泊在泰國(guó)、印尼和馬來(lái)西亞之間海域的難民為爭(zhēng)奪食物發(fā)生了殊死搏斗，造成100多人死亡。這次東南亞難民事故后，馬來(lái)西亞和印度尼西亞迫于國(guó)際輿論壓力，不得不響應(yīng)國(guó)際呼聲，宣布允許載有上百名饑腸轆轆難民的船只安全進(jìn)入這兩國(guó)。不過(guò)，隨后馬來(lái)西亞表示其只是針對(duì)這次事件暫時(shí)提供難民庇護(hù)，國(guó)際社會(huì)必須在一年內(nèi)完成難民的安置和遣返作業(yè)。并表示該國(guó)與印尼只收容目前在公海上漂流的難民，若有其他難民再次涌入將不會(huì)一一收容。泰國(guó)則表示不會(huì)收容難民，但愿意向其提供人道援助。泰國(guó)此前表示，該國(guó)已收留成千上萬(wàn)的緬甸難民，早已令其不堪重負(fù)。

第二，非洲相關(guān)國(guó)家做法。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的數(shù)據(jù)，2015年1月到5月，有逾1800名難民死于地中海，是2014年同期的20倍，其中大多數(shù)來(lái)自非洲各國(guó)。這些國(guó)家包括厄立特里亞、索馬里、利比亞、岡比亞、尼日利亞等等，原因不外乎戰(zhàn)亂、貧窮，或戰(zhàn)亂加貧窮。非洲國(guó)家對(duì)處理難民問(wèn)題大部分持積極態(tài)度，如剛果（金）政府一直在加強(qiáng)和紅十字國(guó)際委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)難民署、聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室等國(guó)際組織的合作，共同致力于難民回歸工作。再如坦桑尼亞，該國(guó)不僅在其他非洲國(guó)家動(dòng)亂時(shí)接收了大量難民，而且還授予16．2萬(wàn)布隆迪難民合法公民的身份。但是有的國(guó)家由于接收難民后引起本國(guó)經(jīng)濟(jì)困難和治安狀況惡化、生態(tài)環(huán)境遭到破壞等問(wèn)題，故雖然同意接收難民，但對(duì)難民的自由嚴(yán)加限制。比如，坦桑尼亞在90年代接收了幾十萬(wàn)來(lái)自布隆迪、盧旺達(dá)、索馬里、剛果金等國(guó)的難民，最多時(shí)曾有約68萬(wàn)難民滯留在坦桑尼亞，數(shù)量為非洲之最。隨之而來(lái)的是犯罪案件急劇上升，難民為維持生活而大量砍伐林木和偷獵野生動(dòng)物，造成自然環(huán)境不斷惡化。坦桑尼亞目前仍是世界上最貧困的國(guó)家之一，接待難民又使政府經(jīng)濟(jì)不堪重負(fù)?，F(xiàn)實(shí)困難使該國(guó)政府后來(lái)不得不修改原來(lái)的難民法，加強(qiáng)對(duì)難民資格審查并限制難民的活動(dòng)。①潘蓓英：《非洲難民問(wèn)題難解之源》，載《西亞非洲》，2000年第1期，第37頁(yè)。

（三）聯(lián)合國(guó)難民署的保護(hù)措施

聯(lián)合國(guó)難民署是全世界最重要的人道主義機(jī)構(gòu)之一，國(guó)際上難民權(quán)利的保護(hù)實(shí)踐大都是在聯(lián)合國(guó)難民署的主導(dǎo)下進(jìn)行的。雖然該署在其成立后的50多年中，為解決世界難民問(wèn)題做出了突出貢獻(xiàn)，并因此兩次獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)，但由于該署只是一個(gè)國(guó)際援助機(jī)構(gòu)，其在世界范圍內(nèi)開(kāi)展的難民保護(hù)工作受到多方面的限制，因此維護(hù)難民權(quán)利工作舉步維艱。

第一，聯(lián)合國(guó)難民署處理難民問(wèn)題缺乏強(qiáng)制力。世界上的難民問(wèn)題多產(chǎn)生于國(guó)與國(guó)之間，是否接收與安置難民主要取決于接收國(guó)的意愿和能力，聯(lián)合國(guó)難民署不能取代該國(guó)對(duì)難民的保護(hù)，也不能要求該國(guó)必須對(duì)難民承擔(dān)責(zé)任。雖然聯(lián)合國(guó)難民署章程將監(jiān)督《關(guān)于難民地位的公約》的實(shí)施作為難民署第一項(xiàng)職能，但缺乏執(zhí)行《關(guān)于難民地位的公約》的強(qiáng)制力。因此，在處理難民問(wèn)題時(shí)，聯(lián)合國(guó)難民署只能協(xié)調(diào)有關(guān)各方行動(dòng)：如臨時(shí)救助、遣返、安置難民等，在遇到締約國(guó)違反公約，拒絕履行難民保護(hù)義務(wù)，甚至侵犯難民權(quán)利時(shí)，聯(lián)合國(guó)難民署能夠采取的行動(dòng)非常有限。比如，二十世紀(jì)八十年代，聯(lián)合國(guó)難民署曾經(jīng)試圖反對(duì)美國(guó)將薩爾瓦多人遣送回國(guó)，并批評(píng)設(shè)立在聯(lián)邦德國(guó)的難民營(yíng)條件惡劣，九十年代也曾批評(píng)西方國(guó)家對(duì)數(shù)千名海地人和阿爾巴尼亞人的強(qiáng)制遣返①何慧：《論聯(lián)合國(guó)難民署的歷史地位與現(xiàn)實(shí)作用》，載《國(guó)際論壇》，2004年第4期，第14頁(yè)。，2008年譴責(zé)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)剛果（金）發(fā)生的人道主義危機(jī)反應(yīng)不充分，在剛果（金）遭到“系統(tǒng)性資源掠奪”時(shí)未施以足夠援助，沒(méi)收到實(shí)效。由此可見(jiàn)，聯(lián)合國(guó)難民署畢竟只是一個(gè)國(guó)際援助組織，故面對(duì)難民問(wèn)題大多心有余而力不足。

第二，聯(lián)合國(guó)難民署在難民救援行動(dòng)上的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。難民救援行動(dòng)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自國(guó)際社會(huì)對(duì)聯(lián)合國(guó)難民署的捐助，每年難民救援行動(dòng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的2%由聯(lián)合國(guó)撥款，余下的98%則需要各國(guó)認(rèn)捐。這些捐助包括各國(guó)政府捐贈(zèng)和個(gè)人捐贈(zèng)，個(gè)人捐贈(zèng)只占其中很少一部分，大部分捐助來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、西歐各國(guó)、日本等。和其他國(guó)際援助機(jī)構(gòu)一樣，聯(lián)合國(guó)難民署也存在經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問(wèn)題。由于認(rèn)捐款及繳款時(shí)間沒(méi)有任何規(guī)定，所以有時(shí)各國(guó)會(huì)在認(rèn)捐后拖延繳款甚至不兌現(xiàn)所捐款。②陸大生：《難民救助仍需努力》，載《華夏時(shí)報(bào)》，2002年6月21日。2013年，聯(lián)合國(guó)難民署曾呼吁捐助國(guó)向敘利亞難民提供12．7億美元的捐助，但后來(lái)只收到其中的27%，聯(lián)合國(guó)難民署因此不得不停止對(duì)其中四分之一的難民提供糧食救助。從二十世紀(jì)七十年代后期開(kāi)始，聯(lián)合國(guó)難民署的支出逐年上升，在七十年代中期，它每年支出平均為1億美元；到了九十年代，當(dāng)難民潮超過(guò)歷史最高水平時(shí)，聯(lián)合國(guó)難民署用于特別援助項(xiàng)目的支出也大量增加，由1990年5．1億美元急增到1993年的13億美元。③何慧：《論聯(lián)合國(guó)難民署的歷史地位與現(xiàn)實(shí)作用》，載《國(guó)際論壇》，2004年第4期，第14頁(yè)。2013年，聯(lián)合國(guó)難民署為全球各地?cái)?shù)千萬(wàn)難民、流離失所者和無(wú)國(guó)籍者提供人道主義援助的行動(dòng)預(yù)算總額約為52．7億美元，到2014年，隨著阿富汗、索馬里、敘利亞、利比亞等國(guó)難民的逐漸增多，救助難民所需經(jīng)費(fèi)總額超過(guò)了53億美元。

三、一帶一路難民國(guó)際保護(hù)面臨的困境

（一）對(duì)一帶一路難民安置存在現(xiàn)實(shí)難題

目前，國(guó)際上解決難民問(wèn)題一般采用3種辦法：自愿遣返、就地融合和第三國(guó)安置。由于難民大多來(lái)自于亞、非、拉發(fā)展中國(guó)家，這些難民很難被西方國(guó)家接受，即使有國(guó)家愿意接收也不愿意這些難民在他們國(guó)家一直居住下去。比如，美國(guó)為了減少對(duì)難民的接納和防止難民在美國(guó)永久性居住，1990年修改了移民法，設(shè)立了一種難民臨時(shí)受保護(hù)身份，規(guī)定難民因其祖國(guó)正處于武裝沖突、自然災(zāi)難等情況而無(wú)法回國(guó)的人可以申請(qǐng)?jiān)诿琅R時(shí)避難，期限為6～18個(gè)月，到期后如其祖國(guó)恢復(fù)正常狀態(tài)，他就必須回國(guó)。①馬曉旭：《試論美國(guó)難民政策的政治性和人道性》，載《宜春學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第3期，第96頁(yè)。從2011年敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來(lái)，土耳其、約旦和黎巴嫩三國(guó)已接受了200萬(wàn)敘利亞難民。聯(lián)合國(guó)希望美國(guó)和歐洲能接收3萬(wàn)難民，歐洲18國(guó)同意接納1．8萬(wàn)，但美國(guó)未做任何表態(tài)。2012年初，約有13．5萬(wàn)敘利亞難民向美國(guó)遞交申請(qǐng)，僅幾十人獲準(zhǔn)入美。現(xiàn)在全世界只有不到20個(gè)國(guó)家每年可以接收一定數(shù)量的難民，進(jìn)行第三國(guó)安置，因此對(duì)大多數(shù)難民來(lái)說(shuō)第三國(guó)安置幾乎不可能，他們要么被當(dāng)?shù)厝诤?，要么被遣返。通常情況下，難民出逃后的第一接收國(guó)都是其鄰國(guó)，這些國(guó)家往往本身就比較貧窮且政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不穩(wěn)定，生怕蜂擁而至的難民會(huì)沖擊其原本就脆弱的經(jīng)濟(jì)，增加本國(guó)失業(yè)率，并進(jìn)一步加深民族間的緊張關(guān)系。因此，許多第一接受國(guó)都盡量避免外來(lái)難民與本國(guó)居民靠近，將難民營(yíng)安排在遠(yuǎn)離中心城市的偏僻地區(qū)。而且，不管難民在其避難的國(guó)家停留多久，幾乎都不可能成為當(dāng)?shù)氐暮戏ň用?。沒(méi)有合法的身份保證，他們?cè)诋?dāng)?shù)氐纳畋Ｕ?、工作、教育等基本人?quán)就得不到接收國(guó)法律的保護(hù)，對(duì)很多難民來(lái)說(shuō)，就地安置也不是最好的解決辦法。②李析燃：《論國(guó)際法視角下的難民問(wèn)題》，上海師范大學(xué)碩士論文，2013年，第21—22頁(yè)。處理難民問(wèn)題的方式還有一種就是遣返難民。自塔利班被推翻和“基地”組織失去影響力以來(lái)，有600萬(wàn)阿富汗難民已返回家鄉(xiāng)。大多數(shù)逃往土耳其、約旦、黎巴嫩或伊拉克的敘利亞難民也都想返回家鄉(xiāng)?，F(xiàn)在，中東地區(qū)的局勢(shì)一直處于動(dòng)蕩不安中，對(duì)從這些地區(qū)出逃的難民來(lái)說(shuō)，返回家鄉(xiāng)還需要等待。

（二）難民大規(guī)模涌入給接收國(guó)造成不良影響

難民的大規(guī)模涌入往往會(huì)給接收國(guó)帶來(lái)很大的壓力，主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源分配等方面。難民是因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)、政治、宗教等原因，被迫離開(kāi)原來(lái)居住的國(guó)家，其中有相當(dāng)一部分素質(zhì)較低，難以為接收國(guó)做出明顯貢獻(xiàn)。還有一些難民為了維持自身生存，往往靠販運(yùn)軍火和毒品獲取生活資料，其中一部分人還與伊斯蘭教極端分子和恐怖分子保持密切的聯(lián)系。一些動(dòng)蕩國(guó)家的恐怖勢(shì)力也盯上了這些難民，企圖或者已經(jīng)混入難民中，妄想進(jìn)入西方等國(guó)家發(fā)展恐怖分子、進(jìn)行恐怖活動(dòng)或制造恐怖襲擊。2015年5月以來(lái)，成千上萬(wàn)難民自非洲等地搭船前往歐洲，成為歐盟頗為頭痛的問(wèn)題。利比亞政府顧問(wèn)哈倫透露，已有“伊斯蘭國(guó)”成員混在偷渡人潮中前往歐洲，他們對(duì)航行風(fēng)險(xiǎn)毫無(wú)畏懼，表示一切都是為了完成伊國(guó)組織的使命，并計(jì)劃偷渡到歐洲后在歐洲本土發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。由于難民具有不同的種族、文化、習(xí)俗和宗教背景，容易在難民居住地形成無(wú)序社會(huì)，甚至造成國(guó)中之國(guó)，從而構(gòu)成對(duì)接收國(guó)國(guó)家主權(quán)的潛在危害。而大規(guī)模的難民潮對(duì)于一些本來(lái)就存在種族矛盾和缺少穩(wěn)定政治制度的國(guó)家來(lái)說(shuō)，更是致命的威脅和心腹之患。對(duì)難民的安置、培訓(xùn)需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。難民的進(jìn)入，必然會(huì)引起接收國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的重新分配。國(guó)家敞開(kāi)國(guó)門，讓難民大量涌入，進(jìn)而降低了本國(guó)百姓的生活水平，這不是人們能普遍接受的。許多國(guó)家常常迫于來(lái)自本國(guó)人民的壓力提高難民認(rèn)定的門檻，將符合《關(guān)于難民地位的公約》定義的難民拒之門外，將他們作為非法移民，遣返原地或遣送到其生命、安全受到威脅的國(guó)家。比如，澳大利亞本土不接收難民，但它同幾個(gè)不發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂有協(xié)議，由這些國(guó)家接收難民。2013年，澳大利亞和柬埔寨簽訂了難民接收協(xié)議，由柬埔寨接收一部分不符合澳大利亞居留資格的難民，而柬埔寨是亞洲公認(rèn)最貧窮的國(guó)家，本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低。此外，難民即使被接收，在接收國(guó)的權(quán)利常常會(huì)因該國(guó)政府的不作為而受到限制甚至被侵犯。據(jù)英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》2014年的報(bào)道，在作為澳大利亞難民營(yíng)的瑙魯共和國(guó)難民營(yíng)里很多難民都患有嚴(yán)重的抑郁癥，并且難民營(yíng)里還存在暴力和性侵事件。

大量涌入的難民群體對(duì)接收國(guó)生態(tài)環(huán)境也造成巨大的壓力。1994年盧旺達(dá)內(nèi)戰(zhàn)產(chǎn)生的難民有些至今仍生活在坦桑尼亞等周邊國(guó)家的難民營(yíng)。難民為了維持日常的生活，不惜偷獵和捕殺坦桑尼亞平原上包括大猩猩在內(nèi)的大量珍稀野生動(dòng)物，開(kāi)墾難民營(yíng)地周圍的大片土地；為了建屋、做飯以及取暖，國(guó)家公園數(shù)百平方英里內(nèi)數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的原始森林遭到野蠻的砍伐。難民群體對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，難民人數(shù)的持續(xù)上升和四處蔓延的難民營(yíng)加快了這個(gè)過(guò)程。①熊坤新、周建波：《世界民族問(wèn)題熱點(diǎn)對(duì)各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的警示》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2006年第2期，第54頁(yè)。對(duì)本國(guó)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注也在逐漸轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗?duì)難民的態(tài)度，受到環(huán)境破壞影響的難民接收國(guó)至今對(duì)接納難民仍心有余悸。

四、“一帶一路”難民保護(hù)需要國(guó)際社會(huì)的共同合作

難民保護(hù)的國(guó)際團(tuán)結(jié)合作原則是難民權(quán)利保護(hù)的重要原則，它要求世界各國(guó)在難民的接納、安置、援助、保護(hù)、難民事務(wù)開(kāi)支的分?jǐn)傄约跋蜏p少難民產(chǎn)生的根源方面加強(qiáng)團(tuán)結(jié)與合作。②吳敏貞：《論聯(lián)合國(guó)難民署對(duì)難民的保護(hù)》，復(fù)旦大學(xué)碩士論文，2008年，第22頁(yè)。難民國(guó)際保護(hù)不只是一個(gè)地區(qū)或國(guó)家的義務(wù)，它是國(guó)際社會(huì)所有國(guó)家的共同責(zé)任。在難民權(quán)利保護(hù)方面，西方國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都應(yīng)該認(rèn)真履行其應(yīng)盡的義務(wù)，西方國(guó)家通常遠(yuǎn)離難民來(lái)源國(guó)，他們?cè)陔y民保護(hù)方面愿意承擔(dān)的主要義務(wù)是向難民提供庇護(hù)以及提供資金，協(xié)助聯(lián)合國(guó)難民署在難民安置地區(qū)妥善安置難民，他們最擔(dān)心的是難民到來(lái)后會(huì)引發(fā)一系列國(guó)家安全問(wèn)題。發(fā)展中國(guó)家雖然財(cái)力所限，無(wú)力支付大筆援助資金，但他們能對(duì)大規(guī)模涌入的難民提供臨時(shí)保護(hù)。不管怎么說(shuō)，難民保護(hù)最終還是需要國(guó)際社會(huì)共同攜起手來(lái)、共同合作。

（一）國(guó)際社會(huì)要堅(jiān)定不移地共同打擊“一帶一路”地區(qū)恐怖主義、消除戰(zhàn)爭(zhēng)、維護(hù)地區(qū)安寧

第一，國(guó)際社會(huì)要合作打擊“一帶一路”地區(qū)恐怖主義、消除戰(zhàn)爭(zhēng)、維護(hù)地區(qū)團(tuán)結(jié)。2011年初開(kāi)始的“阿拉伯之春”給北非和西亞的阿拉伯國(guó)家?guī)?lái)的不是想象中的民主和繁榮，而是非正常政權(quán)更迭，社會(huì)動(dòng)蕩升級(jí)、極端恐怖主義泛濫，伊斯蘭國(guó)就是在這樣的條件下，趁機(jī)興起和發(fā)展壯大的，從而使頻繁發(fā)生的恐怖襲擊和宗教屠殺成為這些國(guó)家人民不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。“阿拉伯之春”之后不斷惡化的生存環(huán)境，持續(xù)動(dòng)蕩的社會(huì)局勢(shì)和越發(fā)嚴(yán)峻的安全狀況讓阿拉伯國(guó)家的難民別無(wú)選擇。他們不惜以生命為賭注，偷渡歐洲，逃離艱難的處境。一帶一路地區(qū)的利比亞、也門、敘利亞等國(guó)家現(xiàn)在仍處于持續(xù)動(dòng)蕩中，并活躍著多個(gè)恐怖勢(shì)力，這一亂局也造成了大量離鄉(xiāng)背井的難民。世界各國(guó)應(yīng)該共同合作，一起消除地區(qū)貧困、打擊恐怖主義、制止地區(qū)戰(zhàn)爭(zhēng)、維護(hù)地區(qū)安全穩(wěn)定、杜絕難民產(chǎn)生的隱患。將形成難民的隱患解決在萌芽之中才是避免難民形成的最有效手段。

第二，國(guó)際社會(huì)要避免以打擊恐怖主義或維護(hù)所謂“人道主義”為借口，推行強(qiáng)權(quán)政治，從而造成新的難民潮。1991年美國(guó)出兵海地、在伊拉克設(shè)立禁飛區(qū)，1999年北約空襲南聯(lián)盟，都是以制止難民潮和民族迫害為理由的，但這種干預(yù)的結(jié)果又造成了新的難民潮。①馬曉旭：《試論美國(guó)難民政策的政治性和人道性》，載《宜春學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第3期，第97頁(yè)。2001年美國(guó)發(fā)動(dòng)了針對(duì)塔利班政權(quán)的阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，持續(xù)多年的戰(zhàn)亂使大批阿富汗人流離失所。阿富汗2011年6月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，共有1100多萬(wàn)阿富汗人在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)中淪為難民，占全國(guó)人口總數(shù)的三分之一以上。2011年，美、英、法等北約成員國(guó)以維護(hù)“人道主義”的名義，建立利比亞禁飛區(qū)，經(jīng)聯(lián)合國(guó)授權(quán)對(duì)利比亞進(jìn)行軍事打擊，造成了成千上萬(wàn)的利比亞難民逃離家園，其中近千人命喪海上。由此可見(jiàn)，西方國(guó)家通過(guò)人道主義干預(yù)的手段來(lái)制止難民潮，又引發(fā)了新的難民問(wèn)題。各國(guó)出臺(tái)的難民政策往往都是政治性和人道性交織在一起，使難民問(wèn)題的解決越來(lái)越復(fù)雜。

（二） 建立長(zhǎng)效持久的“一帶一路” 沿線國(guó)家(地區(qū))以及相關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))間難民義務(wù)合作協(xié)調(diào)機(jī)制

聯(lián)合國(guó)難民署、難民來(lái)源國(guó)、相鄰國(guó)家、其他救助保護(hù)國(guó)以及相關(guān)國(guó)際組織在面臨難民危機(jī)時(shí)，應(yīng)該始終清楚各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的角色、物質(zhì)資金的投入以及責(zé)任的分配。寄希望于各國(guó)政府自愿犧牲本國(guó)利益救助難民是不現(xiàn)實(shí)的，只有當(dāng)難民義務(wù)合作協(xié)調(diào)機(jī)制和難民問(wèn)題解決機(jī)制成為可操作的方案時(shí)，國(guó)際社會(huì)各個(gè)國(guó)家才有可能完全徹底地投入難民救助。各國(guó)應(yīng)該通過(guò)多邊談判，積極探索如何在有限資源的前提下建立起長(zhǎng)效持久的難民問(wèn)題評(píng)估和解決機(jī)制。一旦出現(xiàn)難民問(wèn)題就能準(zhǔn)確評(píng)估難民風(fēng)險(xiǎn)的大小以及量化難民潮可能造成的損失和需要的救助資金，在此基礎(chǔ)上做出預(yù)算以求最大限度地保證國(guó)家間的義務(wù)平衡，然后根據(jù)難民情況實(shí)行就地安置、第三國(guó)安置或自愿遣返。

值得一提的是，香港曾接收過(guò)大約23萬(wàn)多名越南難民。鑒于香港比較狹小，大量印支難民涌入給香港造成了非常沉重的財(cái)政和社會(huì)負(fù)擔(dān)，因此香港特區(qū)采取了第三方安置為主、原籍遣返以及本地融入相結(jié)合的方式，并得到西方國(guó)家的承認(rèn)與支持。其中，有14萬(wàn)難民轉(zhuǎn)移到了其他國(guó)家，主要是美國(guó)、加拿大、荷蘭、德國(guó)、法國(guó)、西班牙、澳大利亞、新西蘭；六萬(wàn)多難民因國(guó)際社會(huì)支持而被遣回越南；剩下的通過(guò)香港政府的“本地收容計(jì)劃”永久性地留在了香港，最后歸化為香港居民，取得香港身份證。香港越南難民問(wèn)題至此徹底解決。①李蓓蓓、陳肖英：《香港的越南難民和船民問(wèn)題》，載《浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2003年第4期，第44～46頁(yè)。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束以及美國(guó)接納難民數(shù)量的增多，美國(guó)逐漸改變了以往的難民策略，不再接納別國(guó)難民。2010年1月，海地發(fā)生大地震，產(chǎn)生了很多環(huán)境難民。美國(guó)對(duì)此采取的政策是，將海防線前移，不允許難民進(jìn)入本國(guó)境內(nèi)。因?yàn)榘凑諊?guó)際法規(guī)定，難民一旦進(jìn)來(lái)，你就得按照難民來(lái)對(duì)待、就地安置，得等到其國(guó)家情況好轉(zhuǎn)后才能遣返，這將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。因此，美國(guó)采用“海防線前移”和“海防線嚴(yán)守”的邊境策略，同時(shí)實(shí)施外交手段迅速穩(wěn)定海地的國(guó)內(nèi)秩序，這樣海地就可以自己解決自己的問(wèn)題，人口不用外流。一個(gè)是穩(wěn)固自己邊境策略，再一個(gè)是穩(wěn)定海地的國(guó)內(nèi)秩序，雙管齊下，不讓難民進(jìn)入國(guó)內(nèi)，非常有效。②和靜鈞：《大國(guó)如何對(duì)待難民》，載《南風(fēng)窗》，2010年第4期，第83頁(yè)。

國(guó)際社會(huì)大多數(shù)國(guó)家在實(shí)際解決難民問(wèn)題時(shí)，往往要充分考慮本國(guó)的利益，因此有時(shí)出臺(tái)的難民政策往往政治性強(qiáng)，不從人道的角度去考慮。這是不難理解的，因?yàn)閲?guó)際社會(huì)已有大量實(shí)例證明大批難民涌入，會(huì)使難民接收國(guó)家不堪重負(fù)。對(duì)中東和非洲地區(qū)而言，只有戰(zhàn)亂和貧困差距存在，難民問(wèn)題就會(huì)一直存在。解決問(wèn)題的關(guān)鍵是減少地區(qū)沖突，從源頭上減少難民數(shù)量。同時(shí)世界各國(guó)也應(yīng)該攜手增加對(duì)沖突地區(qū)和難民中轉(zhuǎn)國(guó)家的人道主義援助，改善難民的生活質(zhì)量，從而從根本上緩解難民造成的壓力。歐盟長(zhǎng)期以來(lái)采取一個(gè)“地中海伙伴計(jì)劃”，不僅在邊界上堵他們，也援助他們，幫助他們解決發(fā)展的難題。其實(shí)想要真正幫助難民，必須既要“授之以魚”更要“授之以漁”，幫助他們掌握一技之長(zhǎng)。當(dāng)救助國(guó)幫助難民在該國(guó)或再次定居國(guó)進(jìn)行活動(dòng)幫助他們成功融入新的社會(huì)并且提高他們的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)自立程度時(shí)，救助國(guó)也會(huì)受益，至少救助國(guó)會(huì)減少一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理壓力，減少潛在的犯罪和社會(huì)動(dòng)蕩，難民給救助國(guó)所造成的麻煩也會(huì)降低到最小的程度。就如英國(guó)政府國(guó)際發(fā)展事務(wù)大臣所言：每一個(gè)難民走上難民路的原因是希望獲得較好的生活。真正解決這個(gè)問(wèn)題的長(zhǎng)期方案是國(guó)際社會(huì)共同努力解決貧困問(wèn)題，促進(jìn)發(fā)展，消除差距，不讓任何國(guó)家落在后面，或者陷入貧困。不管怎么說(shuō)，難民問(wèn)題都是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜、難以短期根除的問(wèn)題，但無(wú)論困難有多大，國(guó)際社會(huì)都不能放棄對(duì)難民的人道主義救助，都要不斷努力推進(jìn)世界的和平與穩(wěn)定以求更好解決國(guó)際難民問(wèn)題。對(duì)中國(guó)而言，鑒于落實(shí)踐行“一帶一路”戰(zhàn)略的重要意義，因此要認(rèn)真分享國(guó)際社會(huì)治理“一帶一路”國(guó)家難民問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)和成果，為我所用；同時(shí)要把解決幫助這些國(guó)家的難民問(wèn)題當(dāng)作積極推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的重點(diǎn)和亮點(diǎn)，從中找到有利于中國(guó)和平發(fā)展的新機(jī)遇。①李偉建：《如何認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)重要戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)涵和條件的變化》，載《西亞非洲》，2013年第5期，第14頁(yè)。