羅 云 黃玥誠 許 銘

(中國地質(zhì)大學(北京) 工程技術學院 北京 100083）

基于“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”的特設安全事故應急體系構建

羅 云 黃玥誠 許 銘

(中國地質(zhì)大學(北京) 工程技術學院 北京 100083）

系統(tǒng)全面、科學有效的事故應急體系是特設安全保障的重要防線，是安全科學“三P”原理-事前、事中、事后對策系統(tǒng)的關鍵要素。本文基于“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”的理論與方法，構建了特設安全事故應急的“戰(zhàn)略思維”和“系統(tǒng)思想”的框架；設計了特設安全事故應急的“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”模型和應急體系建設模式；深入分析論述了基于“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”模型六個基本維度-應急管制、應急策劃、應急響應、應急能力、應急處置、應急文化，其相對應的事故應急體系十大關鍵子系統(tǒng)，即：應急體制構建、應急機制運行、應急管制策略、應急功能設置、應急保障系統(tǒng)、應急能力建設、應急響應處置、應急演練系統(tǒng)等。

特設安全 戰(zhàn)略-系統(tǒng)方法 事故應急體系

1 引言

特種設備安全既涉及安全生產(chǎn)，也涉及公共安全。安全人命關天，是人民民生之本、國家強盛之基、社會和諧之魂。所謂：人以安為命，有命則生；民以安為天，有天則遠；國以安為基，有基則穩(wěn)；家以安為吉，有吉則福；企以安為本，有本則贏；業(yè)以安為術，有術則靈；官以安為責，有責則成。黨的“十八大”報告曾明確提出了“健全特設安全體系”戰(zhàn)略要求，2015年5月29中共中央政治局就健全特設安全體系進行了第二十三次集體學習。這些都表明黨和國家決策層對公共安全的高度重視。

公共安全體系構建，首先是范疇體系，特設安全范疇涉及諸多領域，如特種設備安全、生產(chǎn)安全、消防安全、交通安全、防災減災、社會治安、食品安全、藥品安全、核安全、校園安全、社區(qū)安全等，危險化學品安全也是特設安全領域的重要方面。近年發(fā)生的“東方之星”沉船事故、電梯吞人事故、天津危化品火災爆炸事故等，都涉及特設安全命題。顯然，特種設備安全是國家公共安全體系的重要組成部分。

在特種設備安全體系中，最重要的方面就是保障體系的構建?；诎踩茖W的“三P”策略原理，特設安全的保障體系包括事前預防的保障體系、事中應急的保障體系和事后補救的保障體系。

本文應用“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”的理論和方法，對如何科學構建特設安全事故的應急體系進行分析探討。

2 “戰(zhàn)略思維－系統(tǒng)思想”的理論與模型

2.1 “戰(zhàn)略－系統(tǒng)”的思想理論

戰(zhàn)略思維是指立足于戰(zhàn)略高度，從戰(zhàn)略管理的需要出發(fā)，觀察問題、分析問題和解決問題的高級心理活動形式。系統(tǒng)思想，可以界定為基于系統(tǒng)理念、系統(tǒng)科學和系統(tǒng)工程的理論與方法，思考問題、認識問題和解決問題的高級心理活動形式。綜合運用于管理中，“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”方法是以戰(zhàn)略、戰(zhàn)略管理、系統(tǒng)、系統(tǒng)科學和系統(tǒng)工程概念框架和理論模型為基礎，基于對戰(zhàn)略思維的使命感、全局性、競爭性和規(guī)劃性四個維度，以及系統(tǒng)思想的整體性、關聯(lián)性、結構化和動態(tài)化四個維度的思維方式和分析方法?！皯?zhàn)略-系統(tǒng)方法”包含五項基本原則，即戰(zhàn)略導向、整體推進、上下聯(lián)動、橫向協(xié)作和競爭發(fā)展。

從戰(zhàn)略的角度講，特設安全重大事故應急體系是我國特設安全體系的重要組成。其使命是通過在特設安全的各領域中良性有序的特設安全事故應急體系，可以最大限度的預控事故風險和遏制傷亡損失的科學戰(zhàn)略。特設安全應急體系構建既是國家對特設安全的宏觀管理方法，也是社會系統(tǒng)各方主體及其人、物、環(huán)等要素一切行為活動和運行狀態(tài)的科學戰(zhàn)略與戰(zhàn)術，既需要綜合特設安全廣泛性，也需要注重應急能力的關鍵性。因此，對于具有戰(zhàn)略屬性的特設安全事故應急體系規(guī)劃及其落實方法更是應急管理的核心，也是特設安全重大事故應急的重要內(nèi)涵。特設安全重大事故應急的戰(zhàn)略思維構架，如圖1所示。

圖1 特設安全事故應急的戰(zhàn)略思維框架

從系統(tǒng)的角度講，特設安全事故應急是一個“復雜巨系統(tǒng)”，涉及多個維度與要素，相互之間也存在著復雜的聯(lián)系。特設安全事故應急系統(tǒng)在應急過程維度中，注重應急全過程的構建，包括預防、準備、響應與恢復等四大基本環(huán)節(jié)；在應急主體維度中，宏觀上包含各類企事業(yè)單位、政府、社會與公眾等四大主體，微觀上則包含各類人員、物質(zhì)、通訊、組織系統(tǒng)保障等各類元素。系統(tǒng)在保證具有時效性的動態(tài)運行中，達到各維度各要素之間的有機協(xié)調(diào)，在外化功能上實現(xiàn)對特設安全事故的預防或最大程度減損，在內(nèi)化功能上實現(xiàn)系統(tǒng)的自我優(yōu)化與持續(xù)改進。特設安全重大事故應急的系統(tǒng)思想構架，如圖2所示。

圖2 特設安全事故應急的系統(tǒng)思想框架

基于“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”方法的基本原則，特設安全事故應急體系構建及其功能作用體現(xiàn)如下“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”思想：

1）以人為本、科學應對、安全為天的應急理念；

2）常備不懈、及時有效、科學應對的應急方針；

3）生命第一、健康至上、環(huán)保優(yōu)先的應急使命；

4）統(tǒng)籌規(guī)劃、集中指揮、協(xié)同行動的應急模式；

5）分類應對、分級響應、分層控制的應急體系；

6）下報上應、內(nèi)外結合、協(xié)調(diào)一致的應急系統(tǒng)；

7）資源共享、信息暢達、橫縱協(xié)作的應急體制；

8）持續(xù)改進、不斷優(yōu)化、長效運行的應急機制。

2.2 “戰(zhàn)略－系統(tǒng)”模型與方法

系統(tǒng)建模方法是系統(tǒng)科學的基本分析方法，其目的就是以真實、客觀、簡明和有效的途徑客觀反映現(xiàn)實系統(tǒng)的特征與規(guī)律。經(jīng)典的系統(tǒng)分析模型和戰(zhàn)略管理模型，如霍爾三維結構模型、麥肯錫7-S戰(zhàn)略模型等，都為現(xiàn)實系統(tǒng)的分析研究提供了科學的基礎?；魻柸S結構模型，如圖3所示，以時間維、邏輯維和知識維三個維度刻畫系統(tǒng)的整個管理過程及內(nèi)涵。麥肯錫戰(zhàn)略模型，如圖4所示，是理解組織變革的機制并制定績效改進計劃的目標，一個組織必須在七個方面達到一致和平衡。

圖3 系統(tǒng)科學的霍爾三維結構模型

圖4 戰(zhàn)略理論的麥肯錫戰(zhàn)略模型

這些模型都可以很好的用來構建特設安全事故應急系統(tǒng)及其機制模型，直觀表達各要素的相互關系和邏輯規(guī)律?？梢愿玫乩砬逄卦O安全事故應急系統(tǒng)的結構復雜性，并構建科學有效的運行機制。此外，特設安全事故應急系統(tǒng)的建模需要以相關領域事故應急體系建設成果為參照，再結合特設安全的特點進行類比的辦法進行分析和模型構建。

3 特設安全重大事故應急“戰(zhàn)略－系統(tǒng)”模型設計

以戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思想、科學原理、法律規(guī)范、歷史經(jīng)驗為基礎，應用戰(zhàn)略理論和模型原理，我們設計了特設安全事故應急的“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”綜合模型，其基本結構內(nèi)容包括：一項方針、三大使命、六個維度、十大關鍵元素。通過構建“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”模型，建立戰(zhàn)略思維、應用系統(tǒng)思想、完善特設安全事故應急體系、強化體系運行功效，從而提升應急體系的管理質(zhì)量，全面提高特設安全事故應急能力。

3.1 特設安全事故應急“戰(zhàn)略模式”

應用戰(zhàn)略理論的“麥肯錫戰(zhàn)略模型”，我們可設計出特設安全重大事故應急“戰(zhàn)略模型”，見表1和圖5所示， 其內(nèi)容包括：

一項方針：常備不懈、及時有效、科學應對；

三大使命：生命第一、健康至上、環(huán)保優(yōu)先；

六個維度：領導與執(zhí)行、規(guī)劃與策略、運行與系統(tǒng)、資源與技術、結構與流程、文化與學習。

十二大要素：應急組織體制；應急法規(guī)標準、應急預案編制、應急規(guī)劃方案、應急功能模式、應急隊伍建設、應急信息系統(tǒng)、應急物質(zhì)裝備、應急處置流程、應急響應程序、應急教育培訓、應急實操演練等。

表1 特設安全事故應急“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”基本維度及關鍵元素

圖5 特設安全事故應急“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”模型

3.2 特設安全事故應急體系的“系統(tǒng)結構”

應用系統(tǒng)科學的霍爾結構模型理論，我們可設計出特設安全重大事故應急“系統(tǒng)結構”，如圖6所示，其內(nèi)容包括：

四個應急主體：政府、單位（企業(yè)）、社會、公眾；

四方應急機制：政府指揮協(xié)調(diào)、單位主體應對、社會能動參與、公眾有效響應；

六大應急要素：應急策劃、應急管制、應急響應、應急能力、應急處置、應急文化。

四種應急能力：事故預防能力、應急預備能力、應急響應能力、應急恢復能力。

四環(huán)應急管制：策劃管制、實施管制、審核管制、改進管制。

圖6 特設安全事故應急體系建設模式示意圖

4 特設安全事故應急體系的關鍵元素分析

根據(jù)特設安全事故應急“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”的6個基本維度，可開發(fā)如下6大特設安全事故應急的方法體系，即：應急管制方法體系、應急策劃方法體系、應急響應方法體系、應急能力方法體系、應急處置方法體系、應急文化方法體系。下面主要研究探討關鍵、重要的體系元素。

4.1 事故應急體制的構建

應急體制是保障應急機構或部門各司其職、各負其責的制度體系。其核心是搭建組織、配置職能、分配權責，見表2。

表2 特設安全事故應急體制的構建

4.2 事故應急管制的機制運行模式

基于“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”原則，充分協(xié)調(diào)特設安全應急體系各方主體，構建以政府、單位（企業(yè)）、社會、公眾四方主體為要素的運行模式，以日常與戰(zhàn)時兩個環(huán)節(jié)為框架，構建“政府指揮協(xié)調(diào)、單位主體應對、社會能動參與、公眾有效響應”的四方機制，如圖7所示。事故應急救援行動的運行機制，要體現(xiàn)“統(tǒng)一指揮、分級響應、屬地管理和廣泛動員”的四項原則，直接指導應急救援行動過程中的人員、物質(zhì)、環(huán)境（現(xiàn)場），使各類要素的功能充分發(fā)揮和應急響應系統(tǒng)高效有序運行。

圖7 特設安全事故應急四方機制運行模式

4.3 基于事故風險分級的應急管制策略

科學、合理的分類分級式應急管制策略，是實現(xiàn)事故應急有效性的重要方法論。根據(jù)特設安全的基本范疇，可根據(jù)自然災害、事故災難、社會治安及公共衛(wèi)生四大類突發(fā)事件，設計分級應急管制策略及其技術。事故應急的分級原理要以基于風險的原理進行，即應用RBS理論和技術，確定各大類應急管制對象的應急響應主體與應對責任主體，將各類應急預案按照從高到低不同風險等級，由對應管制部門進行分類分級策略管制和組織?；陲L險的分類分級應急管制策略見表3。

表3 基于風險評價的特設安全事故分類（分級）應急監(jiān)管策略

4.4 事故應急功能設置

應急功能是指針對各類重大事故應急救援中通常采取的一系列的基本應急行動和任務指揮和協(xié)調(diào)，如指揮和控制、警報、通訊、人群疏散與安置、醫(yī)療、現(xiàn)場管制等任務。因此，合理、科學地設置應急功能，應針對潛在重大事故的特點綜合分析并將其分配給相關部門。對每一項應急功能都應明確其針對的形勢、目標、負責機構和支持機構、任務要求、應急準備和操作程序等。應急預案中包含的應急功能的數(shù)量和類型，主要取決于所針對的潛在重大事故危險的類型，以及應急的組織方式和運行機制等具體情況。

針對特設安全重大事故的應急功能包括政府系統(tǒng)的應急功能、單位（企業(yè)）系統(tǒng)的應急功能。表4描述了政府應急功能及其相關應急機構的功能關系，其中R代表應急功能的牽頭機構，S代表相應的協(xié)作機構。

表4 政府主體應對特設安全突發(fā)事件的部門功能矩陣表

(續(xù)表)

4.5 特設安全事故應急保障系統(tǒng)

圖8 特設安全事故應急保障系統(tǒng)結構

特設安全事故應急救援工作快速有效地開展是依托于一套完善的應急保障系統(tǒng)。保障系統(tǒng)中包含各類應急計劃、人力資源、技術儲備、各類物資和協(xié)作機構等，如圖8所示。從重要性角度分析，保障系統(tǒng)中首要的是應急計劃，核心內(nèi)容是各類應急預案，原則上遵從每個危險源都一一對應一份應急預案。其次是應急組織，從中央到地方，無論是政府還是企事業(yè)單位，都應建立特設安全應急日常管理部門，并按照應急需求科學劃分不同的部門職能。在技術與物資方面，國家應不斷加強應急技術創(chuàng)新研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展力度，為政府部門和企事業(yè)單位建立與籌備充足、有效的技術裝備和迅速調(diào)配提供保障。協(xié)作機構是使應急救援工作的進行走向?qū)I(yè)化的基礎，做好協(xié)作機構的關聯(lián)，在救援時可以大大降低人員傷亡與財產(chǎn)損失程度。

4.6 特設安全事故應急預案體系

基于可能發(fā)生的事故或面臨的災害，為保證各種類型預案之間的整體協(xié)調(diào)以及實現(xiàn)共性與個性的結合，可將應急預案分為三種類型和五個層次，如圖9所示。三種類型包括：綜合預案、專項預案和現(xiàn)場預案；五個層次或級別包括：Ⅰ級(企業(yè)級)應急預案、Ⅱ級(縣、市/社區(qū)級)應急預案、Ⅲ級(地區(qū)／市級)應急預案、Ⅳ級(省級)應急預案、Ⅴ級(國家級)應急預案。對事故后果可能超越省、直轄市、自治區(qū)邊界以及列為國家級重大事故隱患、重大危險源的設施或場所，應制定國家級應急預案。

4.7 特設安全事故應急戰(zhàn)時能力系統(tǒng)

特設安全事故應急戰(zhàn)時能力系統(tǒng)的建設主要包括五個方面，即組織指揮、現(xiàn)場處理、支持保障、媒體應對和信息管理，如圖10所示。組織指揮系統(tǒng)是整個系統(tǒng)的重心，負責協(xié)調(diào)事故應急期間各個中心的運作，統(tǒng)籌安排整個應急行動，保證行動緊張、有效、有序的進行，避免因行動紊亂而造成不必要的事故損失?，F(xiàn)場處理系統(tǒng)負責事故現(xiàn)場應急的指揮工作，進行應急任務分配和人員調(diào)度，有效利用各種應急資源，保證在最短時間內(nèi)完成對事故現(xiàn)場應急行動。支持保障系統(tǒng)負責應急的后方力量，提供應急物質(zhì)資源和人員支持、技術支持和醫(yī)療支持，全方位保證應急行動的順利完成。媒體應對系統(tǒng)負責與新聞媒體接觸的機構，處理一切與媒體報導,采訪、新聞發(fā)布會等相關事務，以保證事故報導的可信性和真實性，對事故單位、政府部門及廣大公眾負責。信息管理系統(tǒng)負責系統(tǒng)所需一切信息的管理，提供各種信息服務，在計算機和網(wǎng)絡技術的支持下，實現(xiàn)信息利用的快捷性和資源共享，為應急工作服務。

圖9 特設安全事故應急預案的類型體系和層次體系

圖10 特設安全事故應急戰(zhàn)時能力系統(tǒng)結構

4.8 事故應急能力建設體系

事故應急能力從應急管理學的角度，可定義為預防和應對突發(fā)事件的能力。它不僅包括政府、企業(yè)、社會組織的應急管理、應急響應、應急處置能力，還包括家庭和個人預防和應對突發(fā)事件的能力。根據(jù)國情和借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，特設安全事故應急能力主要包括：應急認知能力，主要包括應急意識、應急知識、危險及其發(fā)生可能性、危險中人財物的易損性程度等的辨識能力等；信息處理能力，包括事故信息報告，以及應急響應需要的制度、標準、技術、資源、專家、設施、社區(qū)、人員等相關信息；監(jiān)測預警能力，是對可能發(fā)生或正在發(fā)生的突發(fā)事件進行處理時所具備的應對能力，包括編制應急預案、建立監(jiān)測預警制度，進行隱患排查和監(jiān)測、配置相應的設施和工具；應急處置能力，這是應對突發(fā)事件的核心能力，包括應急快速反應，應急決策，應急指揮、控制、協(xié)調(diào)，應急隊伍的實戰(zhàn)技能等。應急保障能力，主要包括應急設施建設、應急裝備工具儲備、應急物資儲備、資金支持、避難場所設置等；公眾反應能力，主要包括居民個人的對災害的防御能力和自救、互救技能，居民家庭應急準備情況等；社會疏導能力，指突發(fā)事件將要發(fā)生或發(fā)生過程中組織相關區(qū)域群眾有序轉(zhuǎn)移到避難場所或其他安全地帶的能力；應急動員能力，主要包括組織社區(qū)內(nèi)機關、企事業(yè)單位、社會組織、居民捐款捐物和提供技術支持，開展應急宣傳教育和演練，為受到傷害的居民提供必要的基本生活條件、心理干預等能力。

圖11給出了特設安全事故應急4個生命周期、15種能力的建設體系結構圖。

圖11 特設安全事故應急能力建設體系

4.9 事故應急響應處置運行流程

特設安全事故一旦發(fā)生，在確立了事故響應級別后，應立即啟動相應級別的事故應急救援系統(tǒng)的應急響應程序?？焖佟⒂行?、高效地處理事故，需要事故應急救援系統(tǒng)中各個組織機構的協(xié)調(diào)努力。響應程序按過程通常可分為接警、響應級別確定、應急啟動、救援行動、應急恢復和應急結束等幾個過程。重大事故應急救援系統(tǒng)響應程序如圖12所示。重大事故應急救援體系響應程序包括警情與響應級別的確定、應急啟動、救援行動、應急恢復和應急結束五大步驟。

圖12 特設安全事故應急響應處置流程結構圖

4.10 特設安全事故應急演練系統(tǒng)結構

定期有效地開展特設安全應急演練培訓，從政府到單位組織、從政府官員到社會公眾、從現(xiàn)場指揮到現(xiàn)場處置人員，開展不同層次、不同專業(yè)、不同職位的特設安全與事故應急知識和技能培訓，將應急預案變?yōu)閼钡哪芰?，是最終事故應急致勝的前提。

圖13給出了事故應急演練體系的五個基本過程和相關工作要素。

圖13 特設安全事故應急演練體系結構

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Establishment of the Accident Emergency Procedure System in Special Equipment Safety Based on the “Strategic-System” Thinking

Luo Yun Huang Yuecheng Xu Ming
(China University of Geosciences, Beijing, School of Engineering and Technology Beijing 100083)

The accident emergency procedure system with the characteristics of systematic, comprehensive, scientific and effective is the important line of special equipment safety. It is also the key factor of strategy system based on the safety science principle of “3P” and aimed at before, during and after accident. In this paper, the theory and method of “strategy-system” was applied. The frameworks of special equipment safety accident emergency procedure correspondingly derived from system thought and the strategy thinking were built. The “strategy -system” model and its fixed construction mode of special equipment safety accident emergency procedure system were designed. The contents of six basic dimensions of the “strategy - system” model were analyzed and discussed in-depth, which includes emergency regulation, emergency planning, emergency response, emergency capability, emergency measure and emergency culture. Accordingly, we investigated ten key sub-systems of special equipment safety accident emergency procedure system consist of establishment, operational mode, control policy, function set, support system, capability system construction, response disposal process, drill system structure were investigated and described.

Special equipment safety “Strategy-system” method Accident emergency procedure system

X924.2

B

1673-257X(2015)10-0001-08

10.3969/j.issn.1673-257X.2015.10.001

羅云(1956～),男，主任，教授，從事安全工程及風險分析方面的工作。

2015-09-19）