劉開清

（甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅酒泉735000）

討賴河流域現(xiàn)代水權(quán)制度建設(shè)路徑探析

劉開清

（甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅酒泉735000）

在討賴河流域歷史水權(quán)淵源梳理及歷史功績評判基礎(chǔ)上，分析了“時間水權(quán)”確立的基礎(chǔ)，闡釋了構(gòu)建“以量分水”為核心的現(xiàn)代水權(quán)制度的必要性，從編制流域綜合規(guī)劃、落實初始水權(quán)分配制度、實施調(diào)蓄工程措施、完善水資源管理制度、強(qiáng)化流域法制建設(shè)方面，探討了討賴河流域構(gòu)建現(xiàn)代水權(quán)制度的路徑及措施。

時間水權(quán)；現(xiàn)代水權(quán)；建設(shè)路徑

1 流域概況

討賴河流域地處河西走廊中部，是黑河流域的重要子流域，發(fā)源于南部祁連山地，流域面積2.81萬km2，地表水資源量11.15億m3，地下水資源量0.79億m3，水資源總量11.94億m3。流域內(nèi)的河流主要流經(jīng)青海省祁連縣、甘肅省張掖市的肅南縣、嘉峪關(guān)市以及酒泉市的肅州區(qū)、金塔縣，共涉及2省、3市、4縣（區(qū)）。流域地表水資源量11.15億m3，地下水資源量0.79億m3，水資源總量11.94億m3。流域內(nèi)現(xiàn)有總?cè)丝?8.51萬人，總灌溉面積6.7萬hm2。

2 討賴河流域歷史水權(quán)梳理

2.1 水權(quán)制度的歷史淵源

討賴河水資源開發(fā)利用歷史悠久，在西漢就有了引水灌溉。在明代及以前，軍事為先，水資源的分配及利用由政府主導(dǎo)，屬于軍事屯田性質(zhì)?？滴踔泻笃谄鹬敝燎∧觊g，由于對新疆戰(zhàn)爭與經(jīng)營，遷入居民，使得當(dāng)?shù)赜盟荛_始突顯，在此背景下，雍正年間草創(chuàng)了均水制，即通過劃分分水時段，安排上下游的用水秩序［1］。之后均水制在官民之間、上下游之間的博奕中逐漸調(diào)整，適用范圍日趨擴(kuò)大，制度也更加成熟與靈活，最終于清末民初確立了均水制，即討賴河流域傳統(tǒng)分水制度。1962年，在鴛鴦池水庫等系列重大工程完工后，把傳統(tǒng)分水制度中的“時間水權(quán)”原則提升到流域性的宏觀層面，制定了第一份完整的全流域分水方案，并通過法律程序予以頒布，形成了現(xiàn)行分水制度的基本形式與內(nèi)容。后經(jīng)多年磨合與調(diào)整，于1984年形成了目前執(zhí)行的流域分水制度。其精髓是“定時不定量”，其核心是“以時分水”，即以地表水時長作為水量分配的核心控制手段，如圖1所示。

圖1 討賴河分水時段示意圖

2.2 “時間水權(quán)”的歷史功效及確立的基礎(chǔ)

“時間水權(quán)”是指以互不重疊的取水時段作為控制指標(biāo)的水資源使用權(quán)形式，時段劃分清晰公平，兼顧上下游，是幾百年來討賴河流域占據(jù)主要地位的水權(quán)形式。在河道來水充盈時，上下游之間依時取水，互不干擾，用水秩序井然?！皶r間水權(quán)”制度以天然水文循環(huán)條件為基礎(chǔ)，較好地適應(yīng)了傳統(tǒng)模式下中上游無水庫調(diào)節(jié)的實際情況，但對于人類活動如人口增長、灌溉面積擴(kuò)張、種植比率變化、工業(yè)及城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)等造成的流域水循環(huán)特征的改變考慮不足，水資源保障能力有限。石羊河流域就是以時分水的典型實例，“時間水權(quán)”制度導(dǎo)致地下水超采、地下水位大幅下降，下游民勤歷史上形成的水權(quán)猶在，但均水控制斷面的地表徑流和泉水干涸，無水可取，流域用水秩序喪失［2］。

2.3 實施“以量分水”的必要性

近年來，討賴河流域生產(chǎn)生活、水資源利用方式等人類活動格局發(fā)生了較大變化，但水資源配置仍停留于以時間為主導(dǎo)的形式，有效性、靈活性不足。由此出現(xiàn)供需錯位、生態(tài)用水被截流等情形，而且對地表水的爭奪逐漸演化為對地下水的肆掠開采，導(dǎo)致地下水位急速下降、植被死亡、土地沙化等較嚴(yán)重的生態(tài)問題，影響了水資源對社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的支撐作用。為應(yīng)對這一嚴(yán)峻形勢，必須以《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》及《甘肅省深化水利改革方案》為指導(dǎo)，從規(guī)劃、工程、制度及法制保障等方面，改革并建立“以量分水”的現(xiàn)代水權(quán)制度，保障討賴河流域水資源的可持續(xù)利用。

3 現(xiàn)代水權(quán)制度建設(shè)路徑

3.1 編制流域水資源綜合規(guī)劃

水資源綜合規(guī)劃是現(xiàn)代水權(quán)制度確立的基礎(chǔ)和保障。通過編制流域水資源綜合規(guī)劃，在深入調(diào)查評價水資源承載能力和水環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，明確各時期的水資源管理目標(biāo)，提出保障河流功能發(fā)揮的建議和加強(qiáng)流域水資源管理的措施，并提供一些體制、法制、制度和經(jīng)濟(jì)上可操作的手段和辦法。以此為依據(jù)，確定水資源開發(fā)、利用、保護(hù)和水災(zāi)害防治的重點領(lǐng)域，對近期、遠(yuǎn)期水資源開發(fā)、利用、保護(hù)和水災(zāi)害防治工作作出安排部署，合理安排重大工程布局，在為流域水資源管理工作提供技術(shù)依據(jù)的同時，對各種與水相關(guān)的各類社會活動進(jìn)行規(guī)范和約束。

3.2 落實初始水權(quán)分配制度

“時間水權(quán)”制度規(guī)定的分水時段內(nèi)各區(qū)域的可用水及實際供水量，反映了流域內(nèi)各區(qū)域不同階段的需水及用水水平，為劃定流域用水總量控制紅線、建立“以量分水”的現(xiàn)代水資源管理方式提供了重要依據(jù)。本著尊重歷史，面向未來的原則，在統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)與環(huán)境用水的基礎(chǔ)上，將流域水資源總量作為分配對象，重新向行政區(qū)域逐級進(jìn)行分配，明晰覆蓋全流域的用水總量控制指標(biāo)體系，進(jìn)而根據(jù)來水預(yù)測和年度來水量，制定年度水量分配方案。

3.3 實施必要的工程措施

在上游新建調(diào)蓄工程，可實現(xiàn)“蓄豐補(bǔ)枯”，尤其是可以最大限度地利用洪水資源，同時也是實現(xiàn)“時間水權(quán)”與“以量分水”精確對接的必要條件［3］。修建調(diào)蓄工程后，以各方確定的水權(quán)為基礎(chǔ)，在充分考慮汛期與枯水期水量差異的基礎(chǔ)上，優(yōu)化水資源配置時段，制定“年預(yù)案、月計劃、旬調(diào)度、日調(diào)控”的水源調(diào)度方案，使流域水資源利用效率最大化，為流域?qū)嵤┳顕?yán)格的水資源管理制度提供工程支撐條件。加強(qiáng)水資源取用計量設(shè)施建設(shè)，將確權(quán)的地表水量換算到各監(jiān)測斷面，強(qiáng)化對各斷面地表水、地下水的水量、水位和水質(zhì)的監(jiān)測，及時收集和掌握水資源使用情況，達(dá)到水資源正確評價、合理調(diào)度及有效控制的目的。

3.4 完善水資源管理制度

（1）完善水資源論證制度。水資源論證制度對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境資源協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的推動作用，區(qū)域要按明晰的水權(quán)水量，堅持以水定需、量水而行、因水制宜，把水資源論證作為產(chǎn)業(yè)布局和實施一切需水項目的前置條件，納入審批流程，把好入口關(guān)。

（2）建立地下水管理與保護(hù)制度。通過水源置換、節(jié)約用水、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、壓減灌溉面積、劃定禁采區(qū)等綜合措施，逐步實現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。

（3）完善節(jié)水激勵機(jī)制。根據(jù)補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則，建立合理的水價形成機(jī)制；培育和開放水市場，積極探索水銀行機(jī)制，鼓勵將節(jié)約的水量在企業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市用水戶之間以水商品的方式進(jìn)行交易，提高水資源的配置及利用效率。

（4）健全流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)制。牽頭搭建由流域內(nèi)各用水單位參與的流域協(xié)商機(jī)制，及時協(xié)調(diào)解決流域管理及水權(quán)改革中的重大問題，監(jiān)督水權(quán)制度的嚴(yán)格實施，引導(dǎo)水資源的優(yōu)化配置工作。

3.5 強(qiáng)化流域法制建設(shè)

按照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《中共甘肅省委貫徹落實〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的意見》要求，密切結(jié)合流域管理工作實際，積極開展討賴河流域水資源管理條例立法前期工作，將討賴河流域水權(quán)制度建設(shè)以法規(guī)的形式規(guī)范化、具體化，使流域水資源管理工作盡快走向法制化的軌道，營造依法治水管水興水的良好局面。

4 結(jié)論

通過對討賴河流域歷史水權(quán)的梳理討論可以得出，建立“以量分水”為核心的現(xiàn)代水權(quán)制度，是界定、配置、調(diào)整、保護(hù)和規(guī)范水資源管理工作的必經(jīng)之路，須著眼于可持續(xù)發(fā)展，從規(guī)劃、初始水權(quán)分配、工程、制度及法制建設(shè)方面入手，因勢利導(dǎo)、因地制宜，積極研究和努力探索，建立符合討賴河流域特性的現(xiàn)代水權(quán)制度，為有效解決流域水資源緊缺和供水矛盾、促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

［1］李并成.明清時期河西地區(qū)“水案”史料的梳理研究［J］.西北師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2002（06）.

［2］王忠靜，張景平，鄭航.歷史維度下河西走廊水資源利用管理探討［J］.南水北調(diào)與水利科技，2013（01）.

［3］張朝輝.討賴河流域控制性水事平臺搭建研究［J］.甘肅水利，2014（05）.

［4］彭華玲.建立適應(yīng)水資源可持續(xù)發(fā)展的水權(quán)制度探討—以瑪納斯河流域為例［J］.水利技術(shù)監(jiān)督，2008（05）.

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1672-2469（2015）12-0008-02

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.12.004

劉開清（1979年—），男，高級工程師。