田富強(qiáng) 劉鴻明（西安文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安710065）

濕票制度：紅線保護(hù)下的基建占用濕地管理

田富強(qiáng) 劉鴻明（西安文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安710065）

基建占用減少了濕地面積。為保護(hù)濕地紅線，借鑒地票思想，建立濕票制度，解決基建占用濕地的合法性和占補(bǔ)平衡問題。規(guī)定先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡，濕票總量不能超過最高限量。一是給基建占用濕地提供合法平臺，納入有序管理；二是濕票資金激勵(lì)新建濕地，增加濕地供給；三是適度調(diào)高濕地生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，提高濕票價(jià)格，控制基建占用濕地總需求。濕票制度杜絕基建非法無序占用濕地，增加供給，抑制需求，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，穩(wěn)定濕地生態(tài)?？稍谕晟浦贫润w系的基礎(chǔ)上，試點(diǎn)并推廣濕票制度。

濕票制度；占補(bǔ)平衡；濕地紅線；基建占用；濕地保護(hù)

濕地是國家生態(tài)安全的重要組成部分和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)（廣東省林業(yè)局，2010)。全國濕地面積5?360.26萬hm2，占國土面積的5.58%（嚴(yán)冰，2014)。我國初步形成較完善的濕地保護(hù)體系（廣東省林業(yè)局，2010)。但近10年來，濕地面積減少8.82%（嚴(yán)冰，2014)。濕地?cái)?shù)量與質(zhì)量下降的趨勢仍在繼續(xù)（廣東省林業(yè)局，2010)，基建占用成為濕地減少的主要威脅。2014年1月13日，《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》劃定濕地保護(hù)紅線（嚴(yán)冰，2014)，實(shí)行最嚴(yán)格的濕地保護(hù)制度(李玉梅，2014)。目前尚難完全禁止?jié)竦刭Y源開發(fā)利用（彭有軒等，2011)，僅靠打擊保護(hù)濕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在濕地紅線研究的基礎(chǔ)上(但新球，2014)，借鑒地票制度創(chuàng)新(田富強(qiáng)，2011；2012?a；2012?b)的思路，發(fā)展出解決基建占用濕地的濕票制度。

1 濕票制度的基本理論

1.1 濕票制度的概念

濕票制度通過占補(bǔ)平衡、先補(bǔ)后占，解決基建占用濕地問題?；ㄕ加脻竦厍埃陆ǖ让娣e的濕地作為補(bǔ)償。新建濕地質(zhì)量符合要求的，由濕地管理部門會(huì)同土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收；騰出建設(shè)用地指標(biāo)，由國土部門發(fā)給等面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證，即濕票；包括實(shí)物與指標(biāo)交易：實(shí)物交易指濕地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易，指標(biāo)交易即濕票交易(羅永亮，2010)?(圖1)。

1.2 濕票形成過程及價(jià)格

圖1 濕票制度思路

濕票的形成是一份用地指標(biāo)，以A、B兩塊濕地為中介，經(jīng)3個(gè)環(huán)節(jié)（A新建為濕地；A補(bǔ)償B的濕地指標(biāo)；B濕地被基建占用），在4種用途(閑置土地、新建濕地、基建占用濕地與建設(shè)用地)之間流轉(zhuǎn)的過程（李南潔，2013）（圖2）。

濕票價(jià)格有兩種表現(xiàn)。一是在濕票制度內(nèi)部的價(jià)格。濕地未減少，生態(tài)價(jià)值未變。濕票價(jià)格表現(xiàn)為閑置土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的收益（李南潔，2013)。

濕票價(jià)格（1）=濕票制度內(nèi)部的濕票價(jià)格=閑置土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的收益=建設(shè)用地價(jià)格-閑置土地價(jià)格≈建設(shè)用地價(jià)格（假定：閑置土地價(jià)格≈0)。

二是與濕票制度實(shí)施前后相比較的價(jià)格。實(shí)施前，也存在基建占用：基建占用增加的是建設(shè)用地價(jià)值，減少的是濕地的生態(tài)價(jià)值。實(shí)施后，建設(shè)用地占用情況和價(jià)格未變，恢復(fù)了濕地面積和生態(tài)價(jià)值。濕票價(jià)格表現(xiàn)為閑置土地轉(zhuǎn)化為濕地的生態(tài)價(jià)值增長。

濕票價(jià)格(2)=與濕票制度實(shí)施前相比的濕票價(jià)格=濕地生態(tài)價(jià)值-閑置土地價(jià)格≈濕地生態(tài)價(jià)值（假定：閑置土地價(jià)格≈0）

1.3 濕票制度的意義

濕票制度的有序管理，可減少基建占用濕地，激勵(lì)新建濕地，降低濕地紅線保護(hù)成本。通過濕票價(jià)格，提高基建占用濕地成本：濕地利用成本=濕票價(jià)格+占用濕地的其他成本。如果購買濕票后，濕地利用成本高于占用其他土地的成本：濕票價(jià)格+占用濕地的其他成本＞占用其他土地的成本，基建主體可能放棄占用濕地。只有在下列情況下，基建主體才認(rèn)為占用濕地劃算：濕地利用成本≤占用其他土地的成本。

圖2 濕票形成過程及其價(jià)格

1.4 濕票與地票制度比較

濕票與地票制度統(tǒng)籌發(fā)展，嚴(yán)格執(zhí)行紅線制度，先補(bǔ)后占，占補(bǔ)平衡，擴(kuò)大要素流動(dòng)的組合區(qū)域（楊繼瑞等，2011)。濕票比地票生態(tài)價(jià)值高（李南潔，2013)。地票制度盡可能增加建設(shè)用地，濕票制度盡可能減少濕地占用；地票制度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，濕票制度統(tǒng)籌生態(tài)與經(jīng)濟(jì)；地票制度確保1.2億hm2(18億畝)耕地，濕票制度確保5?333.38?hm2(8億畝)濕地；在土地管理部門的基礎(chǔ)上，濕票制度的驗(yàn)收部門增加了濕地管理部門；地票制度是與建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤，濕票制度是與濕地指標(biāo)增減掛鉤(表1）。

2 濕票制度的運(yùn)行體系設(shè)計(jì)

2.1 濕地總量控制與占補(bǔ)平衡制度體系

濕地總量控制以濕地紅線為核心，占補(bǔ)平衡，先補(bǔ)后占。濕地管理部門要建立濕票交易中心，制定《濕地面積占補(bǔ)平衡的相關(guān)規(guī)定》與《濕票制度暫行辦法》，確定濕票交易的組織管理、交易平臺與相關(guān)規(guī)范（圖3）。濕票交易中心要提供交易信息，維護(hù)交易秩序，保護(hù)交易者利益，保證公平交易，解決交易爭端；管好交易資金，確保及時(shí)到位。

2.2 濕票制度的交易條件與主體

紅線內(nèi)的濕地資源可以適度、科學(xué)、合理的開發(fā)利用，開發(fā)利用有一定的條件和相應(yīng)的制度規(guī)范，要明確利用濕地的范圍、時(shí)間、強(qiáng)度和方法，嚴(yán)格限定在濕地生態(tài)系統(tǒng)可承載的范圍內(nèi)（嚴(yán)冰，2014）。建立新造濕地的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、濕票交易規(guī)則與濕票使用制度（圖4）。

濕票主體有政府主管部門（新建濕地的專業(yè)機(jī)構(gòu))、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村閑置土地使用權(quán)人、濕票持有人。濕地新建工作由區(qū)縣政府濕地管理部門監(jiān)督，由土地管?理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)年度土地開發(fā)管理與新建濕地計(jì)劃的實(shí)施，承辦土地開發(fā)管理與新建項(xiàng)目的論證、申報(bào)、測繪、施工發(fā)包、質(zhì)量監(jiān)督和項(xiàng)目庫建設(shè)、檔案管理等工作；編制濕地面積增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，申請驗(yàn)收，驗(yàn)收確認(rèn)并核發(fā)濕地面積增減掛鉤指標(biāo)憑證。濕地增減指標(biāo)交易后轉(zhuǎn)讓給濕票持有人（羅永亮，2010)。

表1 濕票制度與地票制度比較

圖3 濕地占補(bǔ)平衡制度體系

圖4 濕票制度體系

2.3 濕票運(yùn)行程序

濕票運(yùn)行有4個(gè)環(huán)節(jié)。

1）新建濕地。專業(yè)規(guī)劃閑置土地并新建為濕地。

2）驗(yàn)收濕地。經(jīng)濕地管理部門與土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收，符合濕地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，由土地行政主管部門向土地使用權(quán)人發(fā)給濕票。新建濕地納入紅線管理，受濕地管理部門監(jiān)督。

3）交易濕票。所有法人和具有獨(dú)立民事能力的自然人，均可通過公開競價(jià)，購買濕票。制定統(tǒng)一的濕地增減掛鉤指標(biāo)交易基準(zhǔn)價(jià)格，供交易雙方參考。收益除繳納少量稅費(fèi)外，絕大部分歸新建者所有。濕地的承包經(jīng)營權(quán)交易收益，全部歸新建濕地者所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的收益，主要用于新建濕地的可持續(xù)維護(hù)。

4）使用濕票。濕票在城鎮(zhèn)使用時(shí)，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。征為國有土地后，通過法定程序，取得城市土地使用權(quán)（羅永亮，2010）。

3 濕票制度的挑戰(zhàn)與對策

3.1 建立濕票生態(tài)環(huán)境保護(hù)評估制度

濕地面積增減對環(huán)境的影響比耕地大，基建占用會(huì)破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。為盡可能減少濕地增減頻次與濕票交易量，可建立濕票生態(tài)環(huán)境保護(hù)評估制度，評估濕票交易對濕地生態(tài)的影響?；ㄕ加脻竦乜煞?類：

1）A類是理想狀態(tài)。禁止基建占用濕地，實(shí)踐中也沒有占用濕地。濕地生態(tài)未受影響，生態(tài)指數(shù)最高，LA=100。

2）B類是目前的狀態(tài)，尚未實(shí)施濕票制度。禁止基建占用濕地，實(shí)踐中卻存在基建占用。濕地生態(tài)指數(shù)（LB）較A類下降，下降部分用基建占用濕地面積（SB）占濕地總面積（SZ）的比率計(jì)算：

3）C類是建立濕票制度后的占補(bǔ)平衡狀態(tài)。此時(shí)基建占用濕地面積（SC）等于B類基建占用濕地面積（SB）：SC=SB。C類濕地生態(tài)指數(shù)（LC）高于B類（LB），低于A類（LA），濕票制度（C類）較目前（B類）改善了生態(tài)環(huán)境：

4）D?類也是建立濕票制度后的占補(bǔ)平衡狀態(tài)。與C類不同，D?類基建占用濕地面積（SD）大于B類（SB):SD＞SB；同理，也大于C類（SC)：SD＞SC。D?類濕地生態(tài)指數(shù)（LD）低于C類（LC）：

下面比較B、D?兩類的生態(tài)指數(shù)：B類基建占用濕地，而沒有補(bǔ)償?shù)让娣e濕地，造成生態(tài)損害；假定減少單位面積濕地的生態(tài)衰減指數(shù)是a1；D?類基建占用濕地，并補(bǔ)償?shù)让娣e濕地，會(huì)在濕地置換中，對生態(tài)造成擾動(dòng)和損害，假定置換單位面積濕地的生態(tài)衰減指數(shù)是a2。B類濕地生態(tài)指數(shù)（LB）與D?類(LD)分別為：

濕票制度要確保濕地總面積不減少，更要確保生態(tài)質(zhì)量不下降。作為濕票制度的生態(tài)保護(hù)紅線，LB必須不大于LD，即：

3.2 確定濕票最高限量

濕票制度不能為了增加建設(shè)用地指標(biāo)，而鼓勵(lì)大量占用濕地。為適應(yīng)環(huán)境承載力（彭有軒等，2011），必須控制濕票總量。根據(jù)濕票生態(tài)紅線（LD≥LB），計(jì)算濕票的最高限量：a2SD≤a1SB。可根據(jù)LB=100-SB/SZ*100；LB=100-a1SB，計(jì)算a1的取值：a1=1/SZ*100。不同區(qū)域占用或新建濕地，a2的取值并不一致。SB可根據(jù)歷史資料計(jì)算。在a1、a2、SB已知的情況下：SD≤a1SB/a2，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，濕票總量不能超過最高限量SD（SD=a1SB/a2）。

3.3 價(jià)格調(diào)控需求總量

濕票價(jià)格要確保新建濕地主體的利益，減少濕地占用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。為控制濕票總量，可采用價(jià)格杠桿，調(diào)控濕票需求，使需求不高于最高限量：濕票需求總量≤濕票最高限量。必須使?jié)衿逼骄鶅r(jià)格不低于濕票需求總量等于濕票最高限量時(shí)的價(jià)格：確保生態(tài)穩(wěn)定的濕票平均價(jià)格≥濕票需求總量等于濕票最高限量時(shí)的價(jià)格。濕票基準(zhǔn)交易價(jià)格除包括濕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)外，還要增加濕地生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)：濕票基準(zhǔn)交易價(jià)格=濕地開墾費(fèi)+新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)+濕地生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。濕票需求超過最高限量時(shí)，可適度調(diào)高濕地生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，抑制過度需求。

3.4 保障新建濕地質(zhì)量與數(shù)量

3.4.1 保障新建濕地質(zhì)量 建立新建濕地的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提高濕地管理部門在驗(yàn)收中的地位。由濕地管理部門科學(xué)設(shè)計(jì)驗(yàn)收流程，建立驗(yàn)收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，濕地管理部門組織的相關(guān)專家簽字同意后，才能通過驗(yàn)收。

3.4.2 保障新建濕地?cái)?shù)量 ?濕票供給存在挑戰(zhàn)。首先，新建濕地手續(xù)復(fù)雜。需要編制濕地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，申請新建濕地、申請驗(yàn)收，確認(rèn)核發(fā)濕地掛鉤指標(biāo)憑證，審批決策手續(xù)復(fù)雜，影響新建濕地的積極性，應(yīng)簡化手續(xù)。其次，濕票利益分配機(jī)制。濕票轉(zhuǎn)讓成交價(jià)減去新建濕地成本，是濕票的凈收益。濕票轉(zhuǎn)讓成交價(jià)，一部分支付新建成本，一部分對原有土地上的居民給予補(bǔ)償，結(jié)余由政府建立濕地保護(hù)基金。應(yīng)充分體現(xiàn)新建成本，提高對價(jià)和交易市場的活躍性，使?jié)衿睅?dòng)濕地紅線保護(hù)。第三，可供新建濕地的土地有限。解決的思路有兩種。一是在閑置土地上新建濕地的權(quán)利可以交易，持有新建濕地權(quán)的，可在交易所公開拍賣轉(zhuǎn)讓，受讓人可以通過集約化、專業(yè)化的管理組織，對零散地塊進(jìn)行整合，集中利用，提高資源的配置效率。二是增加擬新建濕地用地的可沖抵項(xiàng)目，提高費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)（羅永亮，2010）。

3.5 濕票制度的損益與試點(diǎn)

3.5.1 濕票制度主體的損益?濕地管理部門為供（新建濕地者）、需（基建占用者）雙方提供交易平臺。通過增加供給，控制需求，實(shí)現(xiàn)供需平衡。基建方合法占用濕地，保護(hù)濕地紅線（圖5）。

基建占用方支付資金，利益小于損失；其他主體的利益均大于損失：政府付出制度建設(shè)維護(hù)成本，保護(hù)濕地紅線；居民環(huán)境改善；新建濕地者支付的建設(shè)成本獲得補(bǔ)償（表2）。濕票制度收益高、成本低。

3.5.2 濕票制度試點(diǎn)與推廣?國務(wù)院可出臺《關(guān)于推進(jìn)濕地紅線保護(hù)的意見》，批準(zhǔn)濕地管理工作規(guī)范的省區(qū)試點(diǎn)濕票制度，在確保主體功能區(qū)濕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步開展?jié)竦卦鰷p掛鉤試點(diǎn)。國家林業(yè)總局牽頭，會(huì)同國土資源部等部門，制定《濕地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，試點(diǎn)省區(qū)可制定《濕地指標(biāo)交易管理暫行辦法》，掛牌成立省級濕地指標(biāo)交易中心（羅永亮，2010）。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，逐步推廣濕票制度，使市場成為濕地資源配置的主要方式。

圖5 濕票制度的主要利益方

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廣東省林業(yè)局，廣東省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院．2010．廣東省濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃(2011-2015年)（初稿)

李南潔．2013．地票價(jià)格探析：基于耕地價(jià)格的思考[J]．西部論壇，23（3)：7-11

李玉梅．2014．加快林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化-訪國家林業(yè)局局長趙樹叢．光明網(wǎng)．http：//theory．gmw．cn/2014-08/11/content_12464769．htm

羅永亮．2010．地票交易．http：//baike．sogou．com/v10400896．htm．

彭有軒，劉華，熊漢鋒．2011．梁子湖濕地保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展探析[J]．濕地科學(xué)，9(4)：382-386

田富強(qiáng)．2011．試析耕票制度與有效遏制耕地季節(jié)性拋荒[J]．農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，32(5)：611-614

田富強(qiáng)．2012a．糧食安全保障能力與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤及地方政府的責(zé)任[J]．農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，33(5)：518-522

田富強(qiáng)．2 0 1 2 b．土地城市化與農(nóng)村人口城市化掛鉤試析[J]．浙江農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，24(3)：523-527．

嚴(yán)冰．2014．中國劃定8億畝濕地保護(hù)紅線．人民網(wǎng)，http：//scitech．people．com．cn/n/2014/0114/c1007-24109215．html

楊繼瑞，汪銳，馬永坤．2011．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)踐的重慶“地票”交易創(chuàng)新探索[J]．中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，27(11)：4-9

The Wetland Ticke System: Redline Protected Wetland Management of Infrastructural Occupation

TIAN Fu-Qiang LIU Hong-Ming (School of Economics and Management, Xi'an University, Xi'an 710065, Shaanxi )

Infrastructural occupation is reducing wetland area. In order to protect the wetland area above the red line, a wetland ticket system was established following the idea of landticket to balance the infrastructure development and conservation of wetland area. The system requires compensation before developing the infrastructure, and balance between development and compensation. The total wetland ticket cannot exceed the maximum limit, i.e. the red line. The advantages of this system include: 1) Providing a legal platform for infrastructure development, achieving an orderly wetland management; 2) Compensation fund collected from wetland ticket system can be used for new wetland construction, increasing the supply of more wetlands; 3) Appropriate increase of compensation through improving wetland ticket prices can control the total demand for wetland infrastructure development. The wetland ticket system can prevent illegal disorderly occupation of wetlands by infrastructure development, and increase supply of wetland, as well as control the demand for infrastructure development, and achieve a balance between the two, therefore, stabilizing wetland ecosystem. It was suggested that the system be applied on a wider basis after further improvement.

Wetland ticket system, Compensation, Wetland red line; Infrastructure development, Wetland

表2 濕票交易主體損益比較

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.01.13

2014-09-09

2013年西安市科技計(jì)劃創(chuàng)新基金“文理專項(xiàng)”：“秦嶺北麓水資源保護(hù)對策研究”（CXY 1352 WL01)；2014年西安市人民政府第三次經(jīng)濟(jì)普查辦公室課題“西安混合所有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)研究”；2012年西安市社科“文理專項(xiàng)”重大課題：“秦嶺北麓水資源承載力對旅游開發(fā)設(shè)施建設(shè)的制約研究”

田富強(qiáng)(1972-)，男,陜西扶風(fēng)人，博士，副教授，主要從事土地管理研究。E-mail：tianfuqiang20 04@126.com