◎劉桂永

夏邑縣耕地保護(hù)的現(xiàn)狀與對(duì)策

◎劉桂永

耕地是保證糧食生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)，其數(shù)量和質(zhì)量決定了一個(gè)地域的人口承載量與可繼續(xù)發(fā)展能力，也是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保證。近年來，隨著夏邑縣經(jīng)濟(jì)的高速增長、城市的迅速擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的劇烈調(diào)整以及政府決策行為等因素的影響，造成了耕地資源的大量損失，人地矛盾日益突出。因此，如何持續(xù)保證有限耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量與管理，探索新的發(fā)展戰(zhàn)略，使其得到永續(xù)利用這個(gè)問題備受關(guān)注。

一、夏邑縣土地利用現(xiàn)狀

地籍變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至目前，夏邑縣土地總面積148568.15公頃,其中耕地面積101259.41公頃，基本農(nóng)田87993.01公頃，園地1785.07公頃，林地11242.69公頃，城鎮(zhèn)村及工礦用地24850.92公頃，交通運(yùn)輸用地4726.16公頃，水域及水利設(shè)施用地5947.06公頃，其他用地167.29公頃，人均耕地1.3畝。土地利用呈現(xiàn)出兩高一低的特點(diǎn)，即土地利用率較高、建設(shè)用地比例較高、未利用地比例較低，可利用的空間較小，耕地后備資源不足。

近年來，夏邑縣各級(jí)政府高度重視耕地保護(hù)工作，將耕地保護(hù)工作擺在突出的位置，列入重要的議事日程常抓不懈。該縣在創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度的同時(shí)，開展農(nóng)村土地綜合整治，確保全縣耕地占補(bǔ)平衡。截至目前，該縣拆除違法占地建筑面積12萬平方米，復(fù)耕土地180畝，基本農(nóng)田內(nèi)違法占地全部拆除；開展農(nóng)村土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目46個(gè)，累計(jì)復(fù)耕土地1.7萬畝，申報(bào)培養(yǎng)掛鉤項(xiàng)目30個(gè)批次，保障了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城市發(fā)展用地，同時(shí)也做到了全縣耕地“質(zhì)量不降低，數(shù)量不減少”。

二、夏邑縣耕地保護(hù)工作存在的問題

耕地后備資源匱乏，土地開發(fā)整理難度越來越大。夏邑縣氣候適宜，自然條件優(yōu)越，歷史文化源遠(yuǎn)流長，土地開發(fā)利用率高達(dá)87.6%，基本農(nóng)田保護(hù)率86%,耕地后備資源十分匱乏。近年來，通過開展農(nóng)村土地綜合整治，把農(nóng)村低效利用的建設(shè)用地復(fù)耕為耕地，但目前面積較大、條件好、易開發(fā)的地塊越來越少，下一步就要通過拆除宅基地進(jìn)行復(fù)耕，投入成本越來越高，開發(fā)整理難度大。

個(gè)別地方政府領(lǐng)導(dǎo)依法行政的意識(shí)不強(qiáng)。耕地保護(hù)關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，關(guān)系到全國13億人口的吃飯問題，對(duì)于耕地保護(hù)工作，中央政府高度重視，采取最嚴(yán)格的制度來保護(hù)耕地，并制定了一系列政策法規(guī)。但有的地方政府卻為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，只關(guān)注地方財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的增長，對(duì)耕地保護(hù)只停留在簽訂責(zé)任狀、應(yīng)付上級(jí)檢查等表面工作上，缺乏耕地保護(hù)的積極性。加之當(dāng)前各級(jí)政府都在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，都有招商引資任務(wù)，少量政府為了引進(jìn)企業(yè)，落實(shí)招商引資目標(biāo)，對(duì)于占用基本農(nóng)田的非農(nóng)建設(shè)行為，聽之任之，縱容了不合法占地行為。

農(nóng)村建設(shè)用地利用粗放。夏邑縣轄8鎮(zhèn)16鄉(xiāng)727個(gè)行政村，總?cè)丝?13萬，耕地面積149.7萬畝，人均耕地1.3畝。但農(nóng)村宅基地占用建設(shè)用地面積占土地總面積的比重超過70%，農(nóng)村人均用地面積271平方米，高于全國人均占用建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，而且因農(nóng)村外出務(wù)工人口比重較大，農(nóng)村住宅大約有30%長期處于閑置狀態(tài)，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象十分突出，農(nóng)村土地綜合整治潛力巨大。

土地執(zhí)法權(quán)不配套，制止破壞耕地行為無力度。《土地管理法》授權(quán)土地監(jiān)察執(zhí)法人員制止非法占地等土地違法行為，但除了口頭制止與發(fā)送責(zé)令停止土地違法行為通知書外，均未明確制止權(quán)的其他行為方式和權(quán)限，這給實(shí)際開展工作帶來了相當(dāng)大的困難和不便。我國法律明確規(guī)定建筑物屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，對(duì)其剝奪只能由人民法院來實(shí)施，土地行政部門行使查封權(quán)又必須在作出處罰決定之后。這就使得在發(fā)現(xiàn)違法用地行為到作出處罰決定這段時(shí)間內(nèi)，土地行政部門缺乏行之有效的制止違法用地的手段和措施，制止權(quán)顯得蒼白無力。

土地違規(guī)違法查處不力。關(guān)于土地資源保護(hù)的政策法規(guī)，國家先后頒發(fā)了近80部，涉及耕地資源保護(hù)的也比較多。然而，一些地方亂占耕地、違法批地、浪費(fèi)土地的問題仍然普遍存在，沒有從根本上解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村建房、房地產(chǎn)開發(fā)、主要交通線兩側(cè)亂占耕地、濫用土地的現(xiàn)象仍較突出。其原因之一是國土部門清查不力，甚至不處理、不依法處理，特別是政府違法行為，對(duì)責(zé)任人該法辦的沒有法辦。

三、加強(qiáng)耕地資源保護(hù)工作的對(duì)策

加強(qiáng)宣傳“節(jié)”地。今后一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期,我國人口將繼續(xù)增加,人地矛盾將更加突出。全面認(rèn)清現(xiàn)階段土地基本國情縣情,可增強(qiáng)我們的國土憂患意識(shí),激勵(lì)我們保護(hù)耕地、珍惜資源、保護(hù)環(huán)境。我們既要考慮滿足當(dāng)代人的需要,也要為子孫后代留下生存和發(fā)展的空間,唯一的出路就是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策,實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。各級(jí)政府和國土資源行政主管部門要進(jìn)一步加強(qiáng)土地國情國策宣傳力度，在交通要道設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)牌和惜土碑，在人口集中的中心村比較醒目的墻上書寫保護(hù)基本農(nóng)田的宣傳標(biāo)語。同時(shí)，采取設(shè)立咨詢點(diǎn)、組織圖片展覽、發(fā)放宣傳資料、出動(dòng)宣傳車、開展鄉(xiāng)村干部培訓(xùn)等方式，全方位、多角度宣傳基本國策，提高基層干部群眾節(jié)約集約利用土地的意識(shí)。

嚴(yán)格審批“控”地。耕地保護(hù)工作的核心是嚴(yán)格管理。應(yīng)堅(jiān)持用途管制制度，凡新增建設(shè)用地，耕保規(guī)劃應(yīng)提前介入，積極參與，實(shí)地察看、選址、論證。地方各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。要嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制,對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果的,對(duì)土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的,對(duì)土地違法違規(guī)問題隱瞞不報(bào)、壓案不查的,應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

開發(fā)整理“增”地。減少農(nóng)村建設(shè)用地是大勢(shì)所趨，將減少的農(nóng)村建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展也是人心所向。增減掛鉤是減少農(nóng)村建設(shè)用地的重要途徑，也是解決城市缺地、農(nóng)村缺錢矛盾的一劑良方。開展掛鉤試點(diǎn)工作，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，支持新農(nóng)村建設(shè)；有利于合理配置土地資源，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用；有利于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程；有利于解決“三農(nóng)”問題，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)；有利于縮小城鄉(xiāng)差別，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，要大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治試點(diǎn)建設(shè)， 合理規(guī)劃農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)布局農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開展田、水、路、林、村綜合整治，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)耕機(jī)械化、村莊集并化、生活城鎮(zhèn)化、管理民主化。

占補(bǔ)平衡“保”地。耕地占補(bǔ)制度是保證耕地總量不減少的重要制度，要推廣實(shí)行建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地的項(xiàng)目掛鉤制度，切實(shí)落實(shí)補(bǔ)充耕地的責(zé)任、任務(wù)和資金；要加強(qiáng)按項(xiàng)目檢查核實(shí)補(bǔ)充耕地情況，確保建設(shè)占用耕地真正做到占一補(bǔ)一；要推進(jìn)耕地儲(chǔ)備制度的建立，逐步做到耕地的先補(bǔ)后占。地方政府在解決發(fā)展空間和保護(hù)耕地的關(guān)系問題上,必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,遏制發(fā)展沖動(dòng),貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度與占補(bǔ)平衡制度。

動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)“管”地。要加強(qiáng)完善土地變更登記，認(rèn)真開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)登記發(fā)證工作，及時(shí)匯總，及時(shí)輸入，掌握各類土地變化情況。同時(shí)，應(yīng)借助衛(wèi)星圖片覆蓋區(qū)域廣、監(jiān)測(cè)精確度高、科學(xué)依據(jù)強(qiáng)的特點(diǎn)，及時(shí)監(jiān)測(cè)耕地變更狀況，尤其是城市周圍的耕地利用情況，為耕地保護(hù)決策和執(zhí)法檢查提供科學(xué)依據(jù)。

認(rèn)真執(zhí)法“護(hù)”地。首先，要爭取地方黨委、政府及各部門的大力支持，共同努力，使土地執(zhí)法監(jiān)察工作建立起一個(gè)比較好的基礎(chǔ)。其次，把保護(hù)耕地作為國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的首要任務(wù)，制訂執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查方案，嚴(yán)格實(shí)行基本農(nóng)田一級(jí)巡查制度，及時(shí)將違反基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理制度的行為制止在萌芽狀態(tài)。再次，要建立與公安、法院、檢察院、紀(jì)檢監(jiān)察等執(zhí)法部門的密切合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)作有序化、規(guī)范化、剛性化，充分發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的整體效能，堅(jiān)持與紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合辦案，建立國土資源與紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合辦案和案件移送制度，既查處土地違法行為，又查處違法責(zé)任人。

(作者單位：夏邑縣國土資源局)