◎楊智鈞

規(guī)模化種植設(shè)施農(nóng)用地管理初探
——以軍王村葡萄種植設(shè)施農(nóng)用地為例

◎楊智鈞

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。近年來(lái)，魯山縣匯源辦事處軍王村葡萄種植和葡萄深加工業(yè)日趨成型，以綠色食品的生產(chǎn)和加工為特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式走向規(guī)模化，促使土地管理部門不斷探索規(guī)范規(guī)?；N植設(shè)施農(nóng)用地的管理模式。

一、軍王村葡萄種植設(shè)施農(nóng)用地現(xiàn)狀

魯山縣匯源辦事處位于縣城東南城鄉(xiāng)結(jié)合部，人均耕地0.688畝，其傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式已經(jīng)不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此，必須走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)以提高農(nóng)村土地效率為目的，以有效、合理的土地流轉(zhuǎn)方式為依托，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，集約化管理。

國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》國(guó)土資發(fā)〔2010〕155號(hào)、《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》〔2014〕127號(hào)文件指出，設(shè)施農(nóng)用地是指直接用于經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。設(shè)施農(nóng)用地可分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地。以軍王村葡萄種植業(yè)為例，生產(chǎn)設(shè)施用地是指農(nóng)村居民利用自己承包的或者通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所轉(zhuǎn)包的，集中連片進(jìn)行葡萄種植，以及育種育苗場(chǎng)所、簡(jiǎn)易的生產(chǎn)看護(hù)房所占用的土地；附屬設(shè)施用地是指在葡萄種植基地對(duì)葡萄生產(chǎn)進(jìn)行管理和倉(cāng)儲(chǔ)、辦公及生活用地。

根據(jù)國(guó)土資發(fā)〔2014〕127號(hào)文件要求，興建農(nóng)業(yè)設(shè)施的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案，并與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用地協(xié)議；涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，應(yīng)先依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同；興建農(nóng)業(yè)設(shè)施占用農(nóng)用地的，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，其中，生產(chǎn)設(shè)施占用耕地的，生產(chǎn)結(jié)束后由經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)復(fù)耕，不計(jì)入耕地減少手續(xù)。同時(shí)規(guī)定：“對(duì)于平原地區(qū)從事規(guī)模化糧食生產(chǎn)涉及的配套設(shè)施建設(shè)，選址確實(shí)難以安排在其他地類上、無(wú)法避開基本農(nóng)田的，經(jīng)縣級(jí)國(guó)土資源部門會(huì)同農(nóng)業(yè)主管部門組織論證確需占用的，可占基本農(nóng)田。占用基本農(nóng)田的，必須按數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)脑瓌t和有關(guān)要求予以補(bǔ)劃。各類畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工廠化作物栽培等設(shè)施建設(shè)禁止占用基本農(nóng)田?！?/p>

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年軍王村連片種植優(yōu)質(zhì)葡萄150畝，年產(chǎn)量632.25噸，產(chǎn)值379.35萬(wàn)元（見表1）。

隨著葡萄種植規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)營(yíng)者要建設(shè)一些看護(hù)用房、倉(cāng)儲(chǔ)、加工等附屬設(shè)施，不可避免地要占用耕地。因此，研究如何規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地、如何有效管理設(shè)施農(nóng)用地問(wèn)題迫在眉睫。

表1：2013年軍王村葡萄規(guī)?；N植統(tǒng)計(jì)表

二、軍王村葡萄規(guī)?；N植設(shè)施農(nóng)用地存在的問(wèn)題

軍王村葡萄種植有多年歷史，在葡萄種植中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)收益。近年來(lái)隨著土地流轉(zhuǎn)加快，葡萄種植規(guī)模不斷擴(kuò)大（見表2），伴隨而來(lái)的是設(shè)施農(nóng)用地規(guī)范管理問(wèn)題，表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

表2：2011—2015年度軍王村葡萄規(guī)?；N植對(duì)照表

設(shè)施農(nóng)用地選址缺乏合理的引導(dǎo)。根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，在保護(hù)耕地、合理利用土地的前提下，應(yīng)科學(xué)合理配置土地資源，積極引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。由于軍王村地處平原地區(qū)，除宅基地及公共用地外，其他土地幾乎全部是耕地，在選址上沒(méi)有其他選擇。如何加大法律、法規(guī)的宣傳力度，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者盡量利用一般耕地規(guī)劃建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)，避免占用基本農(nóng)田，是國(guó)土資源部門首先要考慮的問(wèn)題，不能等到經(jīng)營(yíng)者破壞了基本農(nóng)田再去處罰、拆除。為避免給經(jīng)營(yíng)者造成不必要的損失，事前的合理規(guī)劃至關(guān)重要。

設(shè)施農(nóng)用地缺乏必要的逐級(jí)審核。根據(jù)要求，設(shè)施農(nóng)用地必須經(jīng)過(guò)經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級(jí)管理部門備案等程序。但多數(shù)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)規(guī)模相對(duì)較小，認(rèn)為辦理手續(xù)繁瑣，同時(shí)存在“地是自己的承包地，想種什么就種什么，不需要跟別人說(shuō)”的錯(cuò)誤觀念，形成既成事實(shí)，使管理處于被動(dòng)的局面。管理者必須樹立群眾觀念，從經(jīng)營(yíng)者的角度開展工作。管理者應(yīng)該腳踏實(shí)地，根據(jù)經(jīng)營(yíng)者的需要，幫助完善必要的手續(xù)。

設(shè)施農(nóng)用地缺乏整體規(guī)劃。葡萄種植業(yè)者在生產(chǎn)設(shè)施（主要是看護(hù)用房）建設(shè)過(guò)程中缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各行其是，沒(méi)有從朝向、模式、整齊（不求劃一）度等方面統(tǒng)一規(guī)劃，所建設(shè)施沒(méi)有較為規(guī)范的模式：有的紅磚綠瓦，有的因陋就簡(jiǎn)；有的四間不大，有的兩間不小。軍王村轄區(qū)地處魯平大道沿線，是魯山縣的東大門，進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)可以提升魯山的整體形象。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)?；N植設(shè)施農(nóng)用地的管理對(duì)策

要做好各類設(shè)施農(nóng)用地的統(tǒng)一規(guī)劃，涉及廣大群眾的切身利益。管理部門應(yīng)如何更好地為民服務(wù)，真誠(chéng)傾聽群眾的呼聲，弄清楚“群眾要我做什么，我能為群眾做什么”，變事后被動(dòng)管理為事前、事中、事后主動(dòng)管理。

要做好設(shè)施農(nóng)用地的事前管理工作。要加強(qiáng)鄉(xiāng)級(jí)政府的管理作用，從審核經(jīng)營(yíng)者的建設(shè)方案、土地使用年限、用途、土地復(fù)墾要求及時(shí)限、土地交還和違約責(zé)任，到公示、協(xié)議簽訂等全程參與。鄉(xiāng)級(jí)政府協(xié)助經(jīng)營(yíng)者做好統(tǒng)一規(guī)劃，給予初審后，及時(shí)按要求將用地協(xié)議與建設(shè)方案報(bào)縣級(jí)國(guó)土資源主管部門和農(nóng)業(yè)部門備案。

做好設(shè)施農(nóng)用地的事中監(jiān)督工作。鄉(xiāng)級(jí)政府在農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中要全程監(jiān)管，督促經(jīng)營(yíng)者的建設(shè)方案全面落實(shí)。

做好設(shè)施農(nóng)用地的事后監(jiān)管工作。設(shè)施農(nóng)用地經(jīng)過(guò)審核、備案后，鄉(xiāng)級(jí)政府要具體監(jiān)督農(nóng)用設(shè)施的建設(shè)和用地協(xié)議的實(shí)施；結(jié)束生產(chǎn)后的設(shè)施農(nóng)用地，要加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾的監(jiān)管工作，嚴(yán)格按照協(xié)議規(guī)定的復(fù)墾方案、時(shí)限，確保復(fù)墾后的土地恢復(fù)原來(lái)的地力和耕作條件。

要堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用原則。要嚴(yán)格按照協(xié)議約定使用土地，嚴(yán)禁改變土地用途，禁止農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)，禁止擅自擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)模等都是事后監(jiān)管的重要內(nèi)容?；鶎訃?guó)土資源管理部門在日常巡查中發(fā)現(xiàn)有以設(shè)施農(nóng)用地的名義建設(shè)住宅、商鋪等違法、違規(guī)用地行為，應(yīng)及時(shí)嚴(yán)肅查處。對(duì)于未經(jīng)審核同意的建設(shè)行為，要依法依規(guī)進(jìn)行處理。不符合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)定的，要恢復(fù)土地原狀；符合規(guī)定的，處理到位后確需用地的，按照有關(guān)規(guī)定完善用地手續(xù)。

（作者單位：魯山縣國(guó)土資源局匯源國(guó)土資源所）