摘要:我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一多民族國(guó)家。在強(qiáng)烈呼吁依法治國(guó)以及在我國(guó)現(xiàn)行的一元兩級(jí)多層次的立法體制下,在民族自治地方實(shí)行民族區(qū)域自治制度,各自治機(jī)關(guān)依據(jù)憲法以及法律的規(guī)定下行使自治權(quán),管理本自治地方的內(nèi)部事務(wù)。行使自治權(quán)最主要的內(nèi)容是各自治機(jī)關(guān)的立法權(quán),而筆者認(rèn)為在自治地方立法變通權(quán)是溝通國(guó)家法與習(xí)慣法的最主要的通道之一。
關(guān)鍵詞:民族自治地方;立法變通權(quán);自治權(quán);自治機(jī)關(guān)
中圖分類號(hào):D921.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):2095-4379-(2015)35-0120-02
作者簡(jiǎn)介:看卓吉(1991),女,藏族,青海循化人,青海民族大學(xué)法學(xué)院,研究生在讀,研究方向:法學(xué)。
民族地方立法變通權(quán)作為實(shí)現(xiàn)民族地方自治的重要方式,是民族區(qū)域自治的重要表現(xiàn)形式,也是一種特殊的地方立法權(quán)。目前在法學(xué)界存在很多有關(guān)民族自治地方立法變通權(quán)的爭(zhēng)議,在司法實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題,已往對(duì)于民族地方的立法變通權(quán)的探討較多的是在我國(guó)的立法體制和表現(xiàn)方式兩方面,視立法變通權(quán)為一種國(guó)家的公權(quán)力,這是因?yàn)槊褡宓胤搅⒎ㄗ兺?quán)是根據(jù)自治地方的自身實(shí)際而規(guī)定,是中央權(quán)力的下放。本文通過(guò)把青海省黃南藏族自治州的立法變通權(quán)實(shí)施狀況作為選題,對(duì)黃南藏族自治州的立法狀況以及立法變通權(quán)的現(xiàn)狀、實(shí)踐情況進(jìn)行具體的分析,探討黃南藏族自治州立法變通權(quán)所存在的問(wèn)題,最后提出完善立法變通權(quán)的意見(jiàn)和建議。
一、黃南藏族自治州立法及變通權(quán)實(shí)施狀況分析
(一)黃南藏族自治州的立法基本情況
青海省黃南自治州人大及其常務(wù)委員會(huì)是黃南州民族立法的主體,1990年-2015年來(lái)制定規(guī)范性文件298件,單行條例8個(gè),變通規(guī)定0個(gè)。①而在1982年有一個(gè)對(duì)我國(guó)婚姻法的補(bǔ)充規(guī)定。立法的內(nèi)容涉及到經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、少數(shù)民族權(quán)益及宗教、行政領(lǐng)域等方面,為了更好地建設(shè)法治黃南提供了有力的法律保障。
綜上圖表一、二顯示,30年以來(lái),黃南州雖然有制定單行條例和政府規(guī)范性文件,但立法力度還不夠,尤其是在立法變通權(quán)規(guī)定方面特別滯后,三十年以來(lái)沒(méi)有對(duì)立法權(quán)范圍內(nèi)的上位法進(jìn)行變通,而且在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)已經(jīng)規(guī)定的單行條例的內(nèi)容缺乏一定的可操作性。如:《黃南藏族自治州林木管護(hù)條例》、《黃南藏族自治州城鎮(zhèn)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《黃南藏族自治州藏傳佛教事務(wù)條例》等單行條例基本上照抄照搬了國(guó)家上位法,其內(nèi)容不存在該自治州獨(dú)具的特點(diǎn),沒(méi)有從自身實(shí)際出發(fā)。另外,筆者認(rèn)為立法變通權(quán)作為一個(gè)民族自治地方的特有的立法權(quán),立法機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)憲法、法律等的規(guī)定結(jié)合本自治州的實(shí)際對(duì)上位法作出變通規(guī)定,因?yàn)樵谠撝菥劬由贁?shù)民族農(nóng)牧民較為多他們的法律常識(shí)較為薄弱,而且從自身方面講,我覺(jué)得進(jìn)行變通規(guī)定是尤為必要的?;谶@種實(shí)際,當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)在加強(qiáng)這些領(lǐng)域的立法的同時(shí)應(yīng)該注重立法內(nèi)容與當(dāng)?shù)貙?shí)際的結(jié)合,要通過(guò)很好地行使自治地方特有的立法權(quán)來(lái)保障群眾的合法權(quán)益,而不照抄照搬國(guó)家上位法的規(guī)定。
(二)黃南藏族自治州立法變通權(quán)實(shí)施狀況
對(duì)于黃南州立法變通權(quán)實(shí)施情況來(lái)看,據(jù)調(diào)查結(jié)果可知,近三十年來(lái),沒(méi)有作過(guò)明確的變通規(guī)定,與單行條例和規(guī)范性文件所占的比例為0。該自治州只有在1982年對(duì)我國(guó)《婚姻法》作了補(bǔ)充規(guī)定,規(guī)定內(nèi)容如下:1.結(jié)婚年齡,男不得早于二十周歲,女不得早于十八周歲。提倡晚婚,實(shí)行計(jì)劃生育。2.結(jié)婚、離婚必須履行法律規(guī)定的手續(xù),任何一方用口頭或文字方式通知對(duì)方離婚的,一律無(wú)效。3.嚴(yán)禁利用宗教干涉婚姻。4.不同民族的男女通婚受法律保護(hù),不允許以任何借口干涉和阻撓。5.本規(guī)定適用于本自治州尖扎、同仁、澤庫(kù)三個(gè)縣的各少數(shù)民族群眾。國(guó)家干部、職工、漢族群眾、城鎮(zhèn)居民仍執(zhí)行《中華人民共和國(guó)婚姻法》的規(guī)定。河南蒙古族自治縣另行規(guī)定。②另外,雖然沒(méi)有明文說(shuō)明補(bǔ)充規(guī)定或變通規(guī)定,但在《黃南藏族自治州義務(wù)教育條例》第八條對(duì)我國(guó)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第十一條兒童入學(xué)年齡作了變通。我國(guó)《義務(wù)教育法》第十一條規(guī)定,凡年滿六周歲的兒童,其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)送其入學(xué)接受并完成義務(wù)教育;條件不具備的地區(qū)的兒童,可以推遲到七周歲。而《黃南藏族自治州義務(wù)教育條例》第八條規(guī)定,城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)區(qū)年滿六周歲的兒童,必須入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育。偏遠(yuǎn)農(nóng)村的兒童入學(xué)年齡可推遲到七周歲。牧區(qū)兒童入學(xué)年齡可推遲到八周歲。③
由此可知,該地方的立法還存在很大的問(wèn)題,變通規(guī)定基本上處于空白,對(duì)立法變通權(quán)的認(rèn)識(shí)有瑕疵。立法變通權(quán)是具有自治性、地方性的,是自治權(quán)最主要的內(nèi)容,也是改善自治地方立法現(xiàn)狀的最主要的途徑。另外,立法變通權(quán)其實(shí)不是一個(gè)被動(dòng)的立法權(quán),而是中央權(quán)力下放的自治地方獨(dú)有的、主動(dòng)地立法,但是在此次調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn),立法機(jī)關(guān)對(duì)立法變通權(quán)本身的理解有誤,他們只是根據(jù)國(guó)家發(fā)的規(guī)定在本自治州規(guī)定單行條例,而并沒(méi)有主動(dòng)地去對(duì)國(guó)家法作適合本地方的變通規(guī)定,這樣以來(lái)作為地方立法權(quán)的立法變通權(quán)就成為了一個(gè)半個(gè)立法權(quán),沒(méi)有發(fā)揮好其最初的本意。這會(huì)在很大程度上影響到法治黃南的建設(shè)。
二、黃南藏族自治州立法變通權(quán)存在的問(wèn)題
第一,立法變通所規(guī)定的內(nèi)容太過(guò)狹隘。從黃南藏族自治州的立法變通權(quán)的規(guī)定來(lái)看,其變通的內(nèi)容主要集中在《婚姻法》和《義務(wù)教育法》,而其中對(duì)《婚姻法》所變通規(guī)定的內(nèi)容為有關(guān)結(jié)婚年齡的變通規(guī)定,而對(duì)于《義務(wù)教育法》的變通規(guī)定內(nèi)容是關(guān)于牧區(qū)兒童入學(xué)年齡的變通。黃南州的立法變通基本上集中在婚姻和義務(wù)教育領(lǐng)域,而缺乏有關(guān)財(cái)稅、資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的變通規(guī)定。
第二,立法變通所規(guī)定的質(zhì)量較低。從黃南州的變通立法的現(xiàn)狀看,其質(zhì)量是很低的,主要表現(xiàn)在這幾個(gè)方面:第一,變通規(guī)定的數(shù)量很少,而每個(gè)民族地方都有其與眾不同的經(jīng)濟(jì)文化等的背景和實(shí)際條件,但是截止到2015年,進(jìn)行法律明確規(guī)定的變通或補(bǔ)充規(guī)定只有1件(1982年對(duì)我國(guó)《婚姻法》作了補(bǔ)充規(guī)定);第二,變通規(guī)定的內(nèi)容不與民族地方的實(shí)際相吻合,基本上都抄襲了國(guó)家的上位法,沒(méi)有從根本上反應(yīng)民族地區(qū)的特色和實(shí)際情況。這主要表現(xiàn)為對(duì)婚姻法的變通占據(jù)了總變通規(guī)定數(shù)量的大半,甚至是全部,并且其變通的內(nèi)容都是關(guān)于結(jié)婚年齡的變通規(guī)定。
第三,對(duì)立法變通內(nèi)涵的理解較為含糊。立法變通規(guī)定主要以被動(dòng)立法的形式,沒(méi)有能夠結(jié)合本民族地方的實(shí)際對(duì)國(guó)家法以及制度進(jìn)行創(chuàng)新。
第四,缺乏對(duì)立法變通權(quán)的研究。到目前為止在法學(xué)界涉及有關(guān)民族法學(xué)的研究和探討的著作比較少,多半都是對(duì)民族以及民族地方的風(fēng)俗習(xí)慣、歷史背景的研究,而有關(guān)民族自治地方的制度以及學(xué)術(shù)理論的研究確很少。首先,對(duì)民族地區(qū)的制度以及基本理論探討方面的缺乏特別顯著。其次,缺少相關(guān)的分析方法來(lái)論證和探討,并且相關(guān)研究的數(shù)據(jù)和信息的來(lái)源通道不流暢,另外還缺少對(duì)民族法學(xué)進(jìn)行研究的專業(yè)人才。最后,對(duì)民族法學(xué)的研究不能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn),經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)對(duì)民族法學(xué)的研究確比較滯后。
三、黃南藏族自治州立法變通權(quán)的完善措施和建議
第一,改進(jìn)立法機(jī)關(guān)被動(dòng)變通規(guī)定的現(xiàn)狀。“國(guó)家賦予民族自治地方變通立法權(quán)意味著國(guó)家制定法無(wú)法事無(wú)巨細(xì)、飽覽無(wú)余地規(guī)范和調(diào)整民族自治地方的整個(gè)社會(huì)生活?!雹芤虼?,民族地方的立法機(jī)關(guān)要很好地了解到在民族地方行使立法變通權(quán)的重要性。要根據(jù)法律規(guī)定、當(dāng)?shù)氐拿袼滓约皩?shí)際情況要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家上位法進(jìn)行變通規(guī)定,對(duì)本民族地方的司法實(shí)踐工作給予有力的法律依據(jù)以及法律保障。
第二,加強(qiáng)對(duì)立法變通質(zhì)量的提高。
首先,立法變通的工作與解決當(dāng)?shù)氐拿褡鍐?wèn)題息息相關(guān),立法工作人員面臨著較高的工作難度,所以立法機(jī)關(guān)的工作人員不僅需要有高水平的法學(xué)理論基礎(chǔ),還要有在民族自治地方法律工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)完善民族地方的立法隊(duì)伍建設(shè),而且要加強(qiáng)對(duì)立法工作人員的專業(yè)培訓(xùn)、立法實(shí)踐磨練以及法律綜合素質(zhì)的培養(yǎng)。
其次,進(jìn)行立法變通規(guī)定的內(nèi)容必須具有可操作性。立法工作人員在進(jìn)行變通規(guī)定的時(shí)候必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等實(shí)際情況,規(guī)定一個(gè)具有當(dāng)?shù)靥厣?、可操作性的變通法律?/p>
第三,加強(qiáng)豐富立法變通權(quán)的內(nèi)容。據(jù)調(diào)查資料可知,黃南藏族自治州所規(guī)定的立法變通的內(nèi)容特別單一,只涉及到《婚姻法》和《義務(wù)教育法》,這種立法現(xiàn)實(shí)不利于自治州的發(fā)展,因此要加強(qiáng)財(cái)稅、金融、外貿(mào)、資源開(kāi)發(fā)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變通規(guī)定,使自身在各方面的平衡發(fā)展。
第四,加強(qiáng)對(duì)立法變通權(quán)的研究。在立法實(shí)踐的同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)民族法學(xué)理論的研究,通過(guò)運(yùn)用各種科學(xué)的分析方法對(duì)民族地方的立法變通進(jìn)行研究和探討,疏通有關(guān)信息資料的通道。通過(guò)各種方法激勵(lì)立法工作人員的工作積極性,注重培養(yǎng)高質(zhì)量的專業(yè)人才,使民族法學(xué)方面的研究和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平相平衡發(fā)展。
[ 注 釋 ]
①見(jiàn)黃南藏族自治州人民政府.黃政〔2014〕67號(hào)文件.
青海省人民政府網(wǎng):法規(guī)規(guī)章(地方性法規(guī))自治州條例和單行條例.lhttp://xxgk.qh.gov.cn/html/247/List-1.htm.
②黃南藏族自治州關(guān)于施行<中華人民共和國(guó)婚姻法>的補(bǔ)充規(guī)定.
③<黃南藏族自治州義務(wù)教育條例>第八條.
④張殿軍.民族自治地方能動(dòng)司法與法律變通[J].北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2011(3):44.
[ 參 考 文 獻(xiàn) ]
[1]王永碧.論民族自治地方對(duì)國(guó)家法的變通[D].山東大學(xué)碩士學(xué)位論文,2012.
[2]張璐.民族自治地方立法變通權(quán)研究[D].昆明理工大學(xué)碩士學(xué)位論文,2014.
[3]張靜.我國(guó)民族自治地方變通立法的調(diào)控與實(shí)踐[J]北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015(1).