哈 輝 朱 澤 徐傳捷 陳有順胡愛真 紀(jì)叔果 趙國(guó)偉

1）青海省地震局，西寧 810001

2）中共中央政策研究室，北京 100017

引言

農(nóng)村指以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的勞動(dòng)者聚居的地方。相對(duì)于城市的稱謂，指農(nóng)業(yè)區(qū)，有集鎮(zhèn)、村落，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)（自然經(jīng)濟(jì)和第一產(chǎn)業(yè)）為主，包括各種農(nóng)場(chǎng)（包括畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)）、林場(chǎng)（林業(yè)生產(chǎn)區(qū)）、園藝和蔬菜生產(chǎn)等。跟人口集中的城鎮(zhèn)比較，農(nóng)村地區(qū)人口呈散落居住。在進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)之前，社會(huì)中大部分的人口居住在農(nóng)村。以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)人口居住的地區(qū)，是同城市相對(duì)應(yīng)的區(qū)域，具有特定的自然景觀和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。我國(guó)是一個(gè)地震災(zāi)害十分嚴(yán)重的國(guó)家，我國(guó)超過(guò)80%的5級(jí)以上的地震發(fā)生在農(nóng)村，在包括汶川地震在內(nèi)的多次破壞性地震中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村房屋大量倒塌，凸現(xiàn)目前我國(guó)農(nóng)村地震安全意識(shí)、投入、監(jiān)管諸多方面存在的嚴(yán)重缺陷。在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑、農(nóng)民自建房屋長(zhǎng)期以來(lái)一直處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，大多數(shù)農(nóng)村房屋未經(jīng)正規(guī)設(shè)計(jì)、正規(guī)施工，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑處于不設(shè)防狀態(tài)，抗震能力低下，在遭遇地震烈度為Ⅴ度的地震時(shí)都有可能造成人員傷亡。廣大農(nóng)村建設(shè)選址不科學(xué)，未能避開地震活斷層及地質(zhì)災(zāi)害地段，也加大了災(zāi)情。在農(nóng)村，地震造成的災(zāi)害絕大多數(shù)是因?yàn)榻ㄖ锖蜆?gòu)筑物倒塌所致［1］。而建筑物、構(gòu)筑物的倒塌不僅取決于地震震級(jí)的大小和距離震中的遠(yuǎn)近，而且還取決于建筑物、構(gòu)筑物本身的抗震能力。經(jīng)過(guò)不斷的努力，我國(guó)農(nóng)村面貌盡管有了很大改觀，但與城市相比，基本保障的水平仍然很低。中央關(guān)于農(nóng)村公共社會(huì)事業(yè)發(fā)展的思路非常明確，今后要下大力氣推進(jìn)農(nóng)村公共社會(huì)事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，支持農(nóng)村住房建設(shè)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放到農(nóng)村。

新中國(guó)成立以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，防震減災(zāi)思路和原則逐步完善成熟，走過(guò)了從注重地震預(yù)報(bào)到綜合防御，從基本不防御到重點(diǎn)防御，再到有重點(diǎn)的全面防御的過(guò)程。對(duì)農(nóng)村地震安全的認(rèn)識(shí)和重視逐步提升，制定了相關(guān)的政策法規(guī)，采取了相應(yīng)的措施，取得了一定的實(shí)效，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。但是目前我國(guó)農(nóng)村地震安全還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和隱患，抗震設(shè)防能力低下的狀況未得到根本改變，公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程有待深入推進(jìn)，而這些問(wèn)題的解決都要?dú)w結(jié)到農(nóng)村地震安全政策法規(guī)體系的不斷完善。

1 各級(jí)政府的農(nóng)村地震安全政策

1.1 全國(guó)防震減災(zāi)工作會(huì)議及精神

2000年、2004年、2010年國(guó)務(wù)院分別在廣州、唐山、成都召開了三次全國(guó)防震減災(zāi)工作會(huì)議，會(huì)后印發(fā)國(guó)務(wù)院進(jìn)一步加強(qiáng)防震減災(zāi)工作的指導(dǎo)性文件。表1為三次全國(guó)防震減災(zāi)工作會(huì)議關(guān)于農(nóng)村地震安全的主要指導(dǎo)方針。

表1 三次全國(guó)防震減災(zāi)工作會(huì)議關(guān)于農(nóng)村地震安全的主要指導(dǎo)方針

1.2 全國(guó)農(nóng)村民居防震保安工作會(huì)議與農(nóng)村民居地震安全工程

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村民居防震能力薄弱的現(xiàn)狀，2004年，18位兩院院士提出啟動(dòng)“地震安全農(nóng)居工程”的建議，國(guó)務(wù)院對(duì)院士的建議給予了充分肯定，并要求地震等相關(guān)部門加以研究。2006年，為及時(shí)總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)農(nóng)村民居地震安全工程，國(guó)務(wù)院在新疆組織召開了全國(guó)農(nóng)村民居防震保安工作會(huì)議。會(huì)后，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了地震局和建設(shè)部《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村民居地震安全工程的意見》［2］，明確了實(shí)施農(nóng)村民居地震安全工程的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和工作原則，確立了主要任務(wù)和保障措施。指導(dǎo)思想：通過(guò)各級(jí)政府和全社會(huì)的共同努力，建立健全工作機(jī)制、保障體系和技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾防震減災(zāi)意識(shí)，全面提高農(nóng)村民居抗御地震災(zāi)害的能力。工作目標(biāo)：到2020年，力爭(zhēng)使全國(guó)農(nóng)村民居基本具備抗御6級(jí)左右、相當(dāng)于各地區(qū)地震基本烈度地震的能力。“十一五”期間，建立完善適合農(nóng)民需要的房屋抗震管理和技術(shù)服務(wù)體系，在各地區(qū)建設(shè)一批分布范圍較廣、能影響帶動(dòng)廣大農(nóng)民群眾的農(nóng)村民居地震安全示范區(qū)、示范村和示范戶，并在地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)等地區(qū)逐步推廣。工作原則：政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿，因地制宜、分類指導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)實(shí)用、抗震安全，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)發(fā)展。主要任務(wù)：制定農(nóng)居工程建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)村建房抗震管理，加強(qiáng)農(nóng)村民居實(shí)用抗震技術(shù)研究開發(fā)，組織農(nóng)村建筑工匠防震抗震技術(shù)培訓(xùn)，建立農(nóng)村防震抗震技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，組織實(shí)施農(nóng)村民居示范工程，加強(qiáng)農(nóng)村防震減災(zāi)教育。保障措施：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)相關(guān)責(zé)任；完善扶持政策，多渠道籌集資金；強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造良好環(huán)境。

《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村民居地震安全工程的意見》出臺(tái)后，農(nóng)村民居地震安全工程在全國(guó)全面鋪開。在本課題問(wèn)卷調(diào)查的國(guó)內(nèi)26個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）中，21個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）出臺(tái)了本省推動(dòng)農(nóng)居地震安全的省級(jí)文件。如山東省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)山東省地震局、山東省建設(shè)廳《關(guān)于印發(fā)（山東省農(nóng)村地震安全工程實(shí)施方案）的通知》（魯政發(fā)［2007］100號(hào)）①山東省地震局、山東省建設(shè)廳.山東省農(nóng)村民居地震安全工程實(shí)施方案.2007（內(nèi)部資料）。全國(guó)市縣政府相應(yīng)出臺(tái)了推動(dòng)農(nóng)居地震安全的文件。山東省濰坊市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)濰坊市地震局、建設(shè)局《濰坊市農(nóng)村民居地震安全工程實(shí)施方案》（濰政辦字［2008］83號(hào)）［3］。建立技術(shù)和質(zhì)量保障制度。認(rèn)真開展建設(shè)場(chǎng)地地震安全性環(huán)境調(diào)查和工程地質(zhì)勘察；嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)方案等技術(shù)資料的內(nèi)容和形式；積極推進(jìn)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和工程驗(yàn)收制等各項(xiàng)質(zhì)量保障制度；嚴(yán)格執(zhí)行技術(shù)規(guī)范和施工規(guī)范。

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展農(nóng)居抗震設(shè)防管理工作的內(nèi)容依次為宣傳、提供圖紙、工匠培訓(xùn)和其他（表2）。各省（自治區(qū)、直轄市）實(shí)施農(nóng)村民居地震安全示范工程政府投入方向依次為宣傳、培訓(xùn)，普查、鑒定、場(chǎng)地研究，加固或重建（改擴(kuò)建）補(bǔ)貼（表3）。

表2 各省（自治區(qū)、直轄市）開展農(nóng)居抗震設(shè)防管理工作的內(nèi)容

表3 各省（自治區(qū)、直轄市）農(nóng)居地震安全示范工程政府投入方向

目前全國(guó)各地由于認(rèn)識(shí)和重視程度、地震危險(xiǎn)形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不同等原因，農(nóng)居地震安全工程的開展進(jìn)度也存在較大差別。新疆、甘肅、云南、海南等地的實(shí)施農(nóng)村民居地震安全工程的做法及經(jīng)驗(yàn)，值得認(rèn)真總結(jié)、借鑒和推廣。

1.3 《國(guó)家防震減災(zāi)規(guī)劃》（2006—2020年）

國(guó)務(wù)院在2006年制定印發(fā)《國(guó)家防震減災(zāi)規(guī)劃（2006—2020年）》［4］，規(guī)劃明確“開展農(nóng)村民居抗震能力現(xiàn)狀調(diào)查，研究推廣農(nóng)村民居防震技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村民居建造和加固的指導(dǎo)，推進(jìn)農(nóng)村民居地震安全工程建設(shè)”。還將“建成農(nóng)村民居地震安全示范區(qū)”作為防震減災(zāi)“十一五”階段目標(biāo)，并確立了主要任務(wù)?！兑?guī)劃》的印發(fā)明確了農(nóng)村民居地震安全工程在防震減災(zāi)事業(yè)中的重要地位。

為貫徹落實(shí)《國(guó)家防震減災(zāi)規(guī)劃》（2006—2020年），各級(jí)地方政府也制定了相應(yīng)的規(guī)劃、實(shí)施意見等。如《江蘇省防震減災(zāi)規(guī)劃（2006—2020年》明確了具體工作目標(biāo)：到2010年，沿江地區(qū)南京、鎮(zhèn)江、常州、無(wú)錫、蘇州、南通、泰州、揚(yáng)州等8個(gè)省轄市農(nóng)村新建房屋80%以上采取抗震措施，其余地區(qū)農(nóng)村新建房屋60%以上采取抗震措施。到2015年，沿江地區(qū)南京、鎮(zhèn)江、常州、無(wú)錫、蘇州、南通、泰州、揚(yáng)州8個(gè)城市其農(nóng)村地區(qū)基本具備綜合抗御6.0級(jí)地震的能力，其余省轄市市區(qū)農(nóng)村新建房屋80%采取抗震措施。到2020年，所有省轄市市區(qū)防震減災(zāi)能力達(dá)到國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平，沿江8個(gè)市所有城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)全部具備綜合抗御6.0級(jí)地震的能力，其他地區(qū)基本具備綜合抗御6.0級(jí)左右地震的能力。

2 農(nóng)村地震安全法律法規(guī)

2.1 法律

國(guó)家法律中涉及農(nóng)村地震安全的共有兩部，分別是《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》［5－6］和《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》［7］。

1997年12月29日通過(guò)，1998年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》，全文未專門涉及農(nóng)村地震安全問(wèn)題。2008年12月27日修訂通過(guò)，2009年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第四十條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施抗震設(shè)防的管理，組織開展農(nóng)村實(shí)用抗震技術(shù)的研究和開發(fā)，推廣達(dá)到抗震設(shè)防要求、經(jīng)濟(jì)適用、具有當(dāng)?shù)靥厣慕ㄖO(shè)計(jì)和施工技術(shù)，培訓(xùn)相關(guān)技術(shù)人員，建設(shè)示范工程，逐步提高農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施的抗震設(shè)防水平。國(guó)家對(duì)需要抗震設(shè)防的農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施給予必要支持。第六十七條規(guī)定：地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)地質(zhì)條件和地震活動(dòng)斷層分布以及資源環(huán)境承載能力，重點(diǎn)對(duì)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和生態(tài)環(huán)境以及自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等做出安排。地震災(zāi)區(qū)內(nèi)需要異地新建的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的選址以及地震災(zāi)后重建工程的選址，應(yīng)當(dāng)符合地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃和抗震設(shè)防、防災(zāi)減災(zāi)要求，避開地震活動(dòng)斷層或者生態(tài)脆弱和可能發(fā)生洪水、山體滑坡和崩塌、泥石流、地面塌陷等災(zāi)害的區(qū)域以及傳染病自然疫源地。第七十條規(guī)定：鄉(xiāng)村的地震災(zāi)后恢復(fù)重建，應(yīng)當(dāng)尊重村民意愿，發(fā)揮村民自治組織的作用，以群眾自建為主，政府補(bǔ)助、社會(huì)幫扶、對(duì)口支援，因地制宜，節(jié)約和集約利用土地，保護(hù)耕地。

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年1月1日起施行）第十八條規(guī)定：鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對(duì)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排。鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)包括本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。第二十五條規(guī)定：編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)具備國(guó)家規(guī)定的勘察、測(cè)繪、氣象、地震、水文、環(huán)境等基礎(chǔ)資料?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的需要，及時(shí)提供有關(guān)基礎(chǔ)資料。

2.2 行政法規(guī)

國(guó)務(wù)院行政法規(guī)中涉及農(nóng)村地震安全的共有兩件，分別是《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》［8］和《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》［9］。

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院，自1993年11月1日起施行）第五條規(guī)定：地處洪澇、地震、臺(tái)風(fēng)、滑坡等自然災(zāi)害易發(fā)地區(qū)的村莊和集鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和地方的有關(guān)規(guī)定，在村莊、集鎮(zhèn)總體規(guī)劃中制定防災(zāi)措施。

《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》（國(guó)務(wù)院，自2008年6月8日起實(shí)施）第四十三條規(guī)定：鄉(xiāng)村的地震災(zāi)后恢復(fù)重建，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮村民自治組織的作用，以群眾自建為主，政府補(bǔ)助、社會(huì)幫扶、對(duì)口支援，因地制宜，節(jié)約和集約利用土地，保護(hù)耕地。地震災(zāi)區(qū)的縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)村民住宅建設(shè)的選址予以指導(dǎo)，并提供能夠符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的多種村民住宅設(shè)計(jì)圖，供村民選擇。村民住宅應(yīng)當(dāng)達(dá)到抗震設(shè)防要求，體現(xiàn)原有地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌。

2.3 部門規(guī)章

國(guó)務(wù)院各部委的部門規(guī)章中涉及農(nóng)村地震安全的共有兩件，分別是《建設(shè)工程抗御地震災(zāi)害管理規(guī)定》［10］和《房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》［11］。

《建設(shè)工程抗御地震災(zāi)害管理規(guī)定》（建設(shè)部，自1994年12月1日起施行）第二十五條規(guī)定：村鎮(zhèn)建設(shè)中的公共建筑、統(tǒng)建的住宅及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)、辦公用房，必須進(jìn)行抗震設(shè)防；其他建設(shè)工程應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，按照因地制宜、就地取材的原則，采取抗震措施，提高村鎮(zhèn)房屋的抗震能力。第三十七條規(guī)定：在地震災(zāi)區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)中，應(yīng)對(duì)抗震性能差的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)及建造方法予以改進(jìn)，并在重建中推廣、應(yīng)用抗震性能好的結(jié)構(gòu)形式及建造方法。

《房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》（建設(shè)部，2006年4月1日起施行）第八條規(guī)定：城市房屋建筑工程的選址，應(yīng)當(dāng)符合城市總體規(guī)劃中城市抗震防災(zāi)專業(yè)規(guī)劃的要求；村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)的工程選址，應(yīng)當(dāng)符合村莊與集鎮(zhèn)防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃和村莊與集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中有關(guān)抗震防災(zāi)的要求。第二十一條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民自建低層住宅抗震設(shè)防進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)，鼓勵(lì)和指導(dǎo)其采取經(jīng)濟(jì)、合理、可靠的抗震措施。

2.4 省級(jí)地方性法規(guī)、政府規(guī)章

全國(guó)共有23個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）出臺(tái)了涉及農(nóng)村地震安全的省級(jí)地方性法規(guī)、政府規(guī)章30件，其中22件以防震減災(zāi)綜合類形式，4件以地震安全性評(píng)價(jià)或抗震設(shè)防要求管理類形式，3件以地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)管理類形式，1件以專門加強(qiáng)農(nóng)村村民住宅抗震設(shè)防管理類形式。表4為全國(guó)涉及農(nóng)村地震安全的省級(jí)地方性法規(guī)、政府規(guī)章基本情況一覽表。

表4 全國(guó)涉及農(nóng)村地震安全的省級(jí)地方性法規(guī)、政府規(guī)章基本情況一覽表

續(xù)表4

續(xù)表4

續(xù)表4

續(xù)表4

續(xù)表4

續(xù)表4

3 農(nóng)村地震安全政策法規(guī)存在的問(wèn)題

3.1 農(nóng)村地震安全戰(zhàn)略和目標(biāo)需進(jìn)一步明確

需進(jìn)一步提升和統(tǒng)一對(duì)農(nóng)村地震安全工作重要性、緊迫性的認(rèn)識(shí)。我國(guó)破壞性地震大多數(shù)發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，地震造成的死亡人員中近60%為農(nóng)村人口，地震造成的房屋倒塌是農(nóng)村地區(qū)人員傷亡重大的直接原因。目前，我國(guó)有8億人口居住在農(nóng)村地區(qū)，其中約6.5億人口在地震設(shè)防區(qū)（地震動(dòng)峰值加速度大于0.05g）［43］。由于農(nóng)村地區(qū)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)淡薄，缺乏必要的防震知識(shí)，國(guó)家又未將農(nóng)村地區(qū)的建房納入建設(shè)管理，大多數(shù)房屋未經(jīng)正規(guī)設(shè)計(jì)、正規(guī)施工，村鎮(zhèn)房屋抗震能力普遍低下，不設(shè)防的農(nóng)村民居直接危及人民生命財(cái)產(chǎn)安全。農(nóng)村地區(qū)一次6級(jí)左右地震往往造成相當(dāng)數(shù)量的人員傷亡和大量的農(nóng)村房屋倒塌與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用設(shè)施破壞，甚至一些4級(jí)多的地震也能造成人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。農(nóng)村面臨著更加突出的地震風(fēng)險(xiǎn)，提高廣大農(nóng)村地區(qū)抗震設(shè)防能力，最大限度地減輕地震災(zāi)害損失，刻不容緩。目前我國(guó)大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)具備抗御6級(jí)左右地震的能力，在進(jìn)一步提高與完善大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)抗御地震能力的同時(shí)，全面提升農(nóng)村地震安全水平。以最大限度減輕地震災(zāi)害損失為農(nóng)村地震安全工作的根本宗旨。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域防震減災(zāi)工作，改變農(nóng)村房屋不設(shè)防的狀況，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域防震減災(zāi)工作協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)農(nóng)村民居地震安全示范工程，切實(shí)改變農(nóng)村民居不設(shè)防狀況，不斷提高全面防御的能力。從基本不設(shè)防，到重點(diǎn)防御，再到有重點(diǎn)的全面防御，農(nóng)村地震安全提上重要議事日程。

明確農(nóng)村地震安全發(fā)展戰(zhàn)略，細(xì)化農(nóng)村地震安全工作目標(biāo)。需要研究明確農(nóng)村地震安全發(fā)展戰(zhàn)略總體目標(biāo)和主要任務(wù)。體現(xiàn)前瞻性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性。規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)：到2020年，力爭(zhēng)使全國(guó)農(nóng)村民居基本具備抗御6級(jí)左右、相當(dāng)于各地區(qū)地震基本烈度地震的能力，6級(jí)地震基本不致房屋倒塌死人，5級(jí)地震無(wú)人員傷亡。農(nóng)村地震安全工作任務(wù)范圍：除了農(nóng)居安全之外，還應(yīng)當(dāng)包括村鎮(zhèn)選址、規(guī)劃，生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施，應(yīng)急避險(xiǎn)、宣傳教育等。需要對(duì)農(nóng)村地震安保工作的公共服務(wù)進(jìn)行界定。

3.2 農(nóng)村地震安全法律法規(guī)需進(jìn)一步完善

農(nóng)村地震安全法律法規(guī)建設(shè)雖然取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但仍有很多缺陷，制約農(nóng)村地震安全工作的推進(jìn)。主要存在法律法規(guī)缺失、層次低，無(wú)專門法可依，缺乏法律責(zé)任制度，責(zé)任主體不明，缺乏系統(tǒng)性、完整性、可操作性。

涉及農(nóng)村地震安全的法律法規(guī)起步時(shí)間上都比較晚。比如國(guó)家法律共有兩部，2006年施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、2009年施行的修訂后的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法（修訂）》才開始專門涉及到農(nóng)村地震安保問(wèn)題。

現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)和原則。如《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：村莊規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排。編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)具備國(guó)家規(guī)定的勘察、測(cè)繪、氣象、地震、水文、環(huán)境等基礎(chǔ)資料。《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》規(guī)定：國(guó)家對(duì)需要抗震設(shè)防的農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施給予必要支持。

現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏強(qiáng)制性，完全依靠宣傳、引導(dǎo)、鼓勵(lì)等手段。法律法規(guī)固然有引導(dǎo)教育的重要功能和作用，但是像農(nóng)村地震安全法律法規(guī)這樣，從國(guó)家法律、行政法規(guī)，到地方性法規(guī)、規(guī)章，甚至一直到市縣的政府規(guī)范性文件，完全依靠宣傳、引導(dǎo)、鼓勵(lì)，沒有任何法律責(zé)任的規(guī)定，沒有任何強(qiáng)制性措施，實(shí)屬少見。

現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性、完整性、可操作性。如現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)各有關(guān)部門的法定職責(zé)缺乏明確規(guī)定，各部門權(quán)利、義務(wù)界定不明，執(zhí)法主體不清晰等等問(wèn)題都嚴(yán)重制約著農(nóng)村地震安全工作的協(xié)調(diào)快速發(fā)展。對(duì)于農(nóng)居，抗震設(shè)防要求無(wú)法律規(guī)定，其后的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中責(zé)任主體和監(jiān)督主題嚴(yán)重缺失，這已成為不具備應(yīng)有抗震能力，達(dá)不到抗震設(shè)防要求的主要原因和管理漏洞。

農(nóng)村地震安全作為未來(lái)防震減災(zāi)工作的戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)，必須相應(yīng)加大法律法規(guī)的建設(shè)和完善力度。要更加注重法律法規(guī)制度建設(shè)。繼續(xù)通過(guò)完善立法，加強(qiáng)和改進(jìn)制度建設(shè)，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，力求體現(xiàn)規(guī)律要求、適應(yīng)時(shí)代需要、符合農(nóng)民意愿、解決實(shí)際問(wèn)題。要重點(diǎn)加強(qiáng)行政監(jiān)督檢查制度建設(shè)與執(zhí)行。行政監(jiān)督檢查，可及時(shí)反饋農(nóng)村地震安全政策法規(guī)實(shí)施的社會(huì)效果，為政策法規(guī)的制定、修改、廢止提供實(shí)踐依據(jù)，為防止和糾正行政相對(duì)方的違法行為，保障農(nóng)村地震安全政策法規(guī)的執(zhí)行和推動(dòng)農(nóng)村地震安全工作發(fā)揮重要作用。

3.3 農(nóng)村地震安全政府監(jiān)管需進(jìn)一步強(qiáng)化

由于農(nóng)村地震安全是直接涉及公共安全、直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的純公益性事業(yè)，且其行為不適宜公民、法人、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)的自主決定、自律管理和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)，因此責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是各級(jí)政府及其相關(guān)部門［44］。隨著依法行政進(jìn)程的推進(jìn)，建立有效的責(zé)任制度，制定切實(shí)可行的措施，明確和強(qiáng)化各級(jí)政府及其相關(guān)部門的責(zé)任，加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)防震減災(zāi)工作的管理，通過(guò)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，做好農(nóng)村地震安全各項(xiàng)工作。

農(nóng)村地震安全工作是兼有公益性、社會(huì)性、科技性的社會(huì)系統(tǒng)工程，工作領(lǐng)域也在逐步得到擴(kuò)展。但是現(xiàn)有防震減災(zāi)法律、法規(guī)缺位，部門權(quán)利、義務(wù)界定不明，執(zhí)法主體不清晰，比如防震減災(zāi)執(zhí)法主體間運(yùn)行管理機(jī)制不順，《防震減災(zāi)法》和省級(jí)地方性法規(guī)、政府規(guī)章關(guān)于農(nóng)村地震安全管理體制方面，確定了多個(gè)管理主體、各自職責(zé)和相互關(guān)系，其中各級(jí)地震主管部門是同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，而不是負(fù)責(zé)農(nóng)村地震安全工作的部門或者機(jī)構(gòu)。各有關(guān)部門的職責(zé)性質(zhì)包括“負(fù)責(zé)”，“會(huì)同”，“和”等。從管理體制上做出的這些規(guī)定如何操作和運(yùn)行，部門如何實(shí)現(xiàn)“負(fù)責(zé)”，如何作為主動(dòng)方實(shí)現(xiàn)“會(huì)同”與“和”，這些職責(zé)僅靠法律條文是難以執(zhí)行的。農(nóng)村地震安全工作的性質(zhì)決定了農(nóng)村地震安全行政法律關(guān)系行政主體的多重性，進(jìn)而導(dǎo)致各行政主體部門利益化與執(zhí)法扭曲，加劇了“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益?zhèn)€人化”傾向，直接導(dǎo)致了政府職能異化和公務(wù)員角色錯(cuò)位，成為防震減災(zāi)依法行政的主要障礙。地震系統(tǒng)管理體制不順，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地震局實(shí)行中國(guó)地震局和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以中國(guó)地震局為主的管理體制，根據(jù)授權(quán)承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)防震減災(zāi)工作政府行政管理職能，依法履行防震減災(zāi)主管機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)職責(zé)，指導(dǎo)市（州）、縣防震減災(zāi)工作，對(duì)省級(jí)以下（含省級(jí)）地震臺(tái)網(wǎng)（站）實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，資源共享。市、縣級(jí)地震工作部門和機(jī)構(gòu)實(shí)行本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)地震局負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的管理體制，按照職責(zé)分工，與其他有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村地震安全工作。地市、縣級(jí)地震工作部門和機(jī)構(gòu)建設(shè)在全國(guó)各地區(qū)差別較大，例如三個(gè)直轄市，市內(nèi)基層機(jī)構(gòu)均為地級(jí)和地級(jí)以上市，四川、西藏、北京、上海、天津的地震工作管理部門僅有地級(jí)和地級(jí)以上，沒有縣級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置。設(shè)置地震工作管理部門的地區(qū)又分獨(dú)立設(shè)置和非獨(dú)立設(shè)置，天津、上海、河北、貴州4個(gè)地區(qū)，獨(dú)立設(shè)置的地震工作管理部門比例很低或根本沒有，其中河北省甚至只有地級(jí)和地級(jí)以上市級(jí)別的機(jī)構(gòu)為獨(dú)立，沒有縣級(jí)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。而農(nóng)村地震安全工作責(zé)任主要在縣、鄉(xiāng)級(jí)政府，許多重要工作離不開村委會(huì)的作用［45］。突出表現(xiàn)為：地震系統(tǒng)現(xiàn)行“頭重腳輕”的管理模式上下脫節(jié)，容易形成“橫向不到邊、縱向不到底”的“管理空檔”，影響國(guó)家農(nóng)村地震安保工作方針和工作部署的貫徹落實(shí)，是制約農(nóng)村地震安全事業(yè)發(fā)展的根本原因之一，也是亟待解決的最迫切的問(wèn)題之一。

3.4 農(nóng)村地震安全投入和保障機(jī)制需進(jìn)一步建立健全

建立政府、個(gè)人和社會(huì)相結(jié)合的多渠道的投入和保障機(jī)制是推進(jìn)農(nóng)村地震安保工作的重要保障。要加大公共投入，建立農(nóng)村地震安全的公共投入目標(biāo)及機(jī)制。擴(kuò)大農(nóng)村地震安全基本公共服務(wù)均等化范圍。中央和地方相結(jié)合，明確各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)，制定完善縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)防震減災(zāi)能力的差別化扶持政策。鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)戶提高地震安全投入。規(guī)范社會(huì)捐助（基金、社會(huì)慈善組織）。建立農(nóng)村住房地震保險(xiǎn)制度［46］。

3.4.1 加大公共投入

公共支出主要體現(xiàn)在公共支出規(guī)模和公共支出結(jié)構(gòu)兩方面。公共支出規(guī)模反映的是政府活動(dòng)的范圍和對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，從世界各國(guó)公共支出的歷史進(jìn)程來(lái)看，公共支出規(guī)?？傮w上呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。從相對(duì)規(guī)模看，各國(guó)政府的公共支出占國(guó)民生產(chǎn)的比重也呈逐年提高的態(tài)勢(shì)。斯格雷夫和羅斯托提出的公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)展模型對(duì)不同的發(fā)展階段各類公共支出的增長(zhǎng)變化作了詳盡的闡述，其主要的思想是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展分成早期、中期以及“大眾消費(fèi)”期3個(gè)階段，政府在早期對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有主導(dǎo)作用，而到中期伴隨民營(yíng)部門的力量的增長(zhǎng)，政府的主導(dǎo)作用漸趨下降以至成為私人投資的補(bǔ)充手段，而在“大眾消費(fèi)”階段，公共投資的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向教育、保健和福利等社會(huì)服務(wù)方面［47］。

根據(jù)馬斯洛的人類需求層次理論，從個(gè)體角度看，人類需求可以分為生理需求、安全需求、社交的需求、尊重的需求、自我實(shí)現(xiàn)的需求5個(gè)層次，一般而言在前一個(gè)層次需求得到滿足后，后面層次的需求將上升為主要需求，依次類推。從集體角度看，人類對(duì)公共服務(wù)的需求同樣具有層次性，對(duì)各類公共服務(wù)需求的緊迫性和對(duì)其均等化的重要性并非完全一樣，其將隨現(xiàn)實(shí)條件的改善而逐步提高。公共服務(wù)可以根據(jù)需求的層次性分三個(gè)層次，第一層次包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障三類，主要確保人的基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到滿足；第二層次主要包括公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)三類，主要為了改善人們生存的軟硬環(huán)境，提高生存的安全性、舒適性和可持續(xù)性；第三層次主要包括一般公共服務(wù)、科學(xué)技術(shù)和文化娛體三類，主要為了確保政府有效履行職能和更高層次的公共利益的實(shí)現(xiàn)。

按照馬斯格雷夫和羅斯托的“發(fā)展型”公共支出增長(zhǎng)模型，我國(guó)目前總體上處于“發(fā)展早期”向“發(fā)展中期”過(guò)渡階段。根據(jù)馬斯洛的人類需求層次理論，我國(guó)總體上已解決溫飽問(wèn)題，人身與財(cái)產(chǎn)安全問(wèn)題應(yīng)提到主要議程上。同時(shí)由于我國(guó)現(xiàn)在正處在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大工程建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)的飛速發(fā)展時(shí)期，也是做好防震減災(zāi)工程性防御措施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果錯(cuò)過(guò)這一時(shí)機(jī)，等待經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上臺(tái)階后，再提升抗震設(shè)防能力，會(huì)造成更大的經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)，也不便操作。適度調(diào)整公共投入結(jié)構(gòu)，加大防震減災(zāi)公共投入力度，保證防震減災(zāi)公共投入與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，做好安全與經(jīng)濟(jì)的平衡，調(diào)整好局部利益與整體利益、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是我國(guó)防震減災(zāi)公共政策需要深入研究的、非常緊迫的重大課題。

3.4.2 擴(kuò)大農(nóng)村地震安全基本公共服務(wù)均等化范圍

從基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性、可行性方面考慮，防震減災(zāi)是建立社會(huì)安全網(wǎng)、保障全體社會(huì)成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)必須提供的基本公共服務(wù)，確定防震減災(zāi)公共服務(wù)的范圍和優(yōu)先順序，是當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容。

基本公共服務(wù)指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)特定公共利益，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、基本的社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，所必需提供的公共服務(wù)，其規(guī)定的是一定階段上公共服務(wù)應(yīng)該覆蓋的最小范圍和邊界。我國(guó)正由生存型向發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的壓力逐步增大，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同社會(huì)群體之間的基本公共服務(wù)差距過(guò)大，加大了各類社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性。

基本公共服務(wù)均等化，是擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋面，讓全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果的制度安排。從現(xiàn)實(shí)需求分析，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)涵是：基本公共服務(wù)均等化不等于公共服務(wù)的平均化，而是在基本公共服務(wù)方面有全國(guó)統(tǒng)一的制度安排；基本公共服務(wù)均等化是全體公民的機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相同，并尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)；基本公共服務(wù)均等化，是要將基本公共服務(wù)的差距控制在社會(huì)可承受的范圍內(nèi)；基本公共服務(wù)均等化，要尤其關(guān)注困難群體。按照協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系的要求，加快建立城鄉(xiāng)、區(qū)域、基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制。我國(guó)屬于單一制集權(quán)國(guó)家，中央政府對(duì)全體人民負(fù)責(zé)，地方政府向中央政府負(fù)責(zé)，地方政府遵照中央的政策原則為轄區(qū)內(nèi)居民提供服務(wù)。由中央政府直接提出“農(nóng)村地震安全基本公共服務(wù)均等化”目標(biāo)，不僅有利于提高執(zhí)行效率，也有利于縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)地區(qū)間和人群間的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。

3.4.3 制定完善縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)防震減災(zāi)能力的差別化政策

我國(guó)西部地區(qū)歷來(lái)是我國(guó)大陸地區(qū)強(qiáng)震活動(dòng)的主體地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)77%的破壞性地震發(fā)生在西部地區(qū)，西部地區(qū)地震活動(dòng)具有頻度高、強(qiáng)度大、災(zāi)害重的特點(diǎn)。由于防震減災(zāi)主要工作措施未納入基本公共服務(wù)，更未實(shí)現(xiàn)均等化，導(dǎo)致東部地區(qū)與西部地區(qū)、城市與鄉(xiāng)村防震減災(zāi)能力差距巨大。平衡區(qū)域和城鄉(xiāng)防震減災(zāi)能力，要改革和調(diào)整中央與地方的關(guān)系，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。重點(diǎn)是建立中央與地方政府合理的分工體制，使基本公共服務(wù)的責(zé)任與財(cái)力相對(duì)稱。這就要合理劃分中央與地方政府在防震減災(zāi)和農(nóng)村地震安全中的分工。需要研究完善與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村地區(qū)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度和差別化政策，需要從中央到地方各級(jí)政府的政策和資金扶持。

［1］高永昭，吳體，肖承波，等，四川農(nóng)村房屋震害特征及抗震能力分析.四川建筑科學(xué)研究，2009，35（3）：136－138

［2］中國(guó)地震局，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于實(shí)施農(nóng)村民居地震安全工程意見的通知.（2007－05－21）［2015－03－04］.http：∥www.cea.gov.cn／publish／dizhenj／468／1073／20120117174238266317542／index.html

［3］濰坊市地震局，建設(shè)局.濰坊市農(nóng)村民居地震安全工程實(shí)施方案.（2008－06－02）［2015－03－04］.http：∥china.findlaw.cn／fagui／p＿1／337385.html

［4］中國(guó)地震局.國(guó)家防震減災(zāi)規(guī)劃（2006—2020年）.（2007－10－30）［2015－03－04］.http：∥news.xinhuanet.com／politics／2007－10／31／content＿6982785.htm

［5］中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法.北京：中國(guó)法律出版社，1998

［6］中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法（修訂）.北京：中國(guó)法律出版社，2008

［7］中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2008

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