近年來，自然災害頻發(fā)，給人類生命財產(chǎn)安全帶來極大破壞，進而使災區(qū)可持續(xù)發(fā)展進程暫時中斷甚至大幅度倒退。隨著中國公益慈善事業(yè)的蓬勃發(fā)展，參與自然災害回應非政府組織（下稱“NGO”）的數(shù)量及投入款物規(guī)?？焖僭黾樱渖孀愕木仍I域以及救援方式呈現(xiàn)出多元化樣態(tài)。而且，水災、凝凍、地震、泥石流、旱災等不同自然災害中，均出現(xiàn)大量NGO的身影。NGO也經(jīng)歷了從以前的零星規(guī)模、單打獨斗、被動、懈怠回應到數(shù)量眾多、聯(lián)合奮戰(zhàn)、主動、自覺回應的轉變過程。在很大程度上可以說，NGO在減防災方面發(fā)揮著越來越顯著的作用，成為大量公民參與的組織化管道，是慈善愛心人士、災民以及政府之間的重要溝通橋梁之一。
　　然而，就汶川地震的情況來看，在緊急救援階段，NGO在災害預防方面的缺失、參與災害緊急應對能力較弱、NGO的獨立品格與大災面前迫切需要聯(lián)合行動的張力、NGO的審慎決策與災難中的快速決策之間的張力等方面面臨一系列挑戰(zhàn)；在過渡安置階段，NGO也面臨缺乏有效資源和項目的配置機制以及缺乏本土化、專業(yè)化運作的長期規(guī)劃；而在災后重建階段，盡管一些外來組織仍在堅持，一些本土組織得以培育和發(fā)展，但也經(jīng)歷了大量外來NGO的撤出潮。因此，總結NGO參與自然災害回應及其效果如何，對于建立政府與NGO共同應對自然災害合作機制的建立，對于NGO如何提升人道主義援助的能力以及實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展均不無裨益。
　　中國扶貧基金會參與了緊急救援、過渡安置、災后重建三個階段的災害救援工作。第一個階段中，主要工作圍繞籌集、發(fā)放物資為主。第二個階段的工作主要是援建活動板房，而在災后重建階段，中國扶貧基金會開展了基礎設施建設、青少年社會心理項目（包括面向NGO招投標）、民樂村生計發(fā)展、愛心包裹、小額信貸、營養(yǎng)餐、孤兒助養(yǎng)、新長城、圓夢操場、5·12論壇暨公益項目交流展示會等11個項目。截至2010年4月30 日，中國扶貧基金會接受抗震救災到賬資金和物資為487308840.39元(含汶川地震救災專項資金)。
　　如前所述，汶川地震伊始，NGO或在后方或直接進入災區(qū)，在籌集款物、生命救援、搭建信息平臺、發(fā)放物資、輸送志愿者等方面做出了很大貢獻。與參與災害救援工作的大多數(shù)NGO相比，中國扶貧基金會有兩個顯著特點：一、該組織經(jīng)過多年發(fā)展，具有較強的公信力和籌集款物能力。例如，從2008年5月12日到12月31日，中國扶貧基金會接受并定向用于汶川地震災區(qū)的捐贈款物就達到3.03億元。這為其響應災區(qū)需求提供了堅實物質(zhì)保障。二、該組織有救災宗旨，設有緊急救援項目部以及備災倉庫，也有一套自然災害突發(fā)預案、招投標經(jīng)驗、物資發(fā)放流程以及監(jiān)測評估辦法。這對高效、有效使用救災款物提供了問責保證。例如，在緊急救援階段，為了將籌集的物資發(fā)放到迫切需要的災民手中，中國扶貧基金會監(jiān)測了全部23個接收救援物資縣(市)中的15個縣市，監(jiān)測物資發(fā)放地區(qū)占發(fā)放物資全部地區(qū)的65.2%；監(jiān)測了全部153個物資發(fā)放批次的56個批次，監(jiān)測物資發(fā)放批次比例占全部批次的36.6%；監(jiān)測了全部6910萬元耐用品中的4420萬元，監(jiān)測發(fā)放價值物資比例占全部物資總價值的63.9%。監(jiān)測結果顯示，在監(jiān)測到的56批物資中，有53批物資都發(fā)到了災民手中，物資批次到位率為94.6％；監(jiān)測應到位物資價值6910萬元，而實際到位物資價值6799萬元，物資的價值到位率為98.40％。其中，對因天氣或路況等原因造成的未發(fā)放的三批物資，中國扶貧基金會責成物資接收方盡快發(fā)放。正是因為這兩個原因，中國扶貧基金會募集了大量款物，使廣大災民受益。
　　在過渡安置階段，作為最早倡導并實施活動板房援建的公益機構之一，中國扶貧基金會2008年5月17日就提出這一主張，6月底已在都江堰等地建成災區(qū)的第一批板房。在整個階段，中國扶貧基金會募集善款在災區(qū)援建了大量過渡安置板房社區(qū)，安置了數(shù)以千計的災區(qū)人民；建成的數(shù)十所板房學?；菁皩W生數(shù)萬名。援建的總面積達570.85平方米的六處畜牧藥品倉庫，使黑水縣、都江堰、漢元、茂縣、廣元、綿竹等六地的危險藥品得以妥善安置保存。由于有較好的備災準備以及嚴格的招投標程序，中國扶貧基金會援建的板房每平方米均價在400～500元左右，最低為282.98元。鑒于災情的嚴重性以及緊急救援告一段落，2008年6月，該組織將抗震救災辦改為災后重建辦，直接負責基建、青少年社會心理以及民樂村生計發(fā)展。該辦公室于2011年“5·12”三周年之前才撤銷。同時，2008年6月10日至7月7日，中國扶貧基金會組織專家對災區(qū)三省進行了災后重建需求調(diào)查。
　　在隨后的災后重建階段，中國扶貧基金會更是傾其全力，將常規(guī)項目與專門針對災害開發(fā)的非常規(guī)項目同時在災區(qū)實施。常規(guī)項目主要包括基礎設施項目、小額信貸項目、孤兒助養(yǎng)項目、新長城高中助學項目以及圓夢操場項目等?；A設施項目流程及操作能力在此次地震救援中得到大幅完善和提升，小額信貸項目針對災民住房、創(chuàng)業(yè)需求進行了靈活改變。除此之外，其他常規(guī)項目在災區(qū)、非災區(qū)之間，災前、災后之間變化不大，均有一系列操作流程。非常規(guī)項目主要包括從國際美慈組織引進的青少年社會心理項目以及中國扶貧基金會開發(fā)的愛心包裹項目、營養(yǎng)餐項目、民樂村生計發(fā)展項目等。
　　截至2010年12月31日，中國扶貧基金會已執(zhí)行的項目遍及四川、陜西和甘肅三個省的85個縣（區(qū)、市、特區(qū)），覆蓋國家確定的10個極重災縣（區(qū)、市）中的全部；41個重災縣（區(qū)、市）中的34個，覆蓋比例為82.9%；186個普通災縣（區(qū)、市）中的40個，覆蓋比例為21.5%。在產(chǎn)出方面，中國扶貧基金會的公益項目受益人口超過158萬人。這體現(xiàn)了一個有救災宗旨的大型發(fā)展扶貧類NGO的能力與責任。在響應汶川災害的三年中，中國扶貧基金會的項目有以下突出特點。
　　（1）靈活性。無論是緊急救援、過渡安置還是災后重建，中國扶貧基金會都能根據(jù)實際需要，靈活、及時調(diào)整項目目標，滿足災區(qū)多元需求，充分體現(xiàn)了NGO的優(yōu)勢。例如，鑒于災后重建的長期性，中國扶貧基金會成為最早在災區(qū)建設板房的公益機構之一；面對災后重建中大量的住房貸款需求，中國扶貧基金會中和農(nóng)信公司及時調(diào)整面向貧困農(nóng)戶的聯(lián)保小額貸款機制，啟動了無擔保的安居貸款業(yè)務。一旦民眾的住房需求基本得到滿足，安居貸款業(yè)務停止，繼而讓災民增產(chǎn)增收的創(chuàng)業(yè)貸款業(yè)務大規(guī)模開展。愛心包裹項目也能針對不同群體需求及時調(diào)整包裹內(nèi)容。
　?。?）程序保證。不論緊急救援物資的發(fā)放監(jiān)測、基礎設施建設完善的操作流程還是小額信貸嚴密的過程監(jiān)控，都開發(fā)出一套項目操作流程。
　?。?）成本低。中國扶貧基金會汶川地震救援項目中，計提項目執(zhí)行費僅占到抗震救災募集款物總額的6.27%。如果按照已支出比例來看，項目執(zhí)行費只占到募集款物總額的4.94%，人員費用僅占1.88%。這在以運作為主的基金會中都是比較低的。
　?。?）嚴格的問責機制。項目執(zhí)行費低倒在其次，可貴的是該組織公開透明的問責機制。除了財務審計，還組織捐贈人、媒體甚至網(wǎng)友回訪，從而使項目運作做到了公開透明。
　?。?）善于學習、善于創(chuàng)新。在響應汶川自然災害過程中，除了成功復制國際美慈的青少年心理干預經(jīng)驗，中國扶貧基金會還開發(fā)出愛心包裹、小額信貸安居貸款和創(chuàng)業(yè)貸款、民樂村生計發(fā)展等創(chuàng)新性項目。這都是中國扶貧基金會敢于創(chuàng)新的體現(xiàn)，在很大程度上提升了組織核心競爭力。
　　
　　（6）強調(diào)項目的可持續(xù)性和可復制性。例如，青少年社會心理項目、小額信貸項目等等。青少年社會心理項目簡單易學，效果顯著。通過我們的定量研究發(fā)現(xiàn)，與某極重災區(qū)縣的學生心理干預項目相比，中國扶貧基金會的青少年心理項目在創(chuàng)傷后應激障礙（PTSD）、抑郁兩個消極指標上，除了“高警覺性”這個維度，后者的其余指標都明顯低于前者，而在創(chuàng)傷后成長（PTG）和復原力兩個積極指標上，后者的所有指標都明顯高于前者。據(jù)我們所知，由于該項目效果好、便于推廣，該項目已經(jīng)在災區(qū)干部群眾等群體中被復制、被推廣。
　　（7）專業(yè)性和志愿性相結合。通過貫穿三個階段的項目運作，項目產(chǎn)出和執(zhí)行管理費等數(shù)據(jù)均充分展示了中國扶貧基金會高效、專業(yè)和敬業(yè)精神。盡管借助了志愿者力量，但對實施絕大部分基礎設施建設、青少年社會心理項目以及民樂村三個繁重項目的災后重建辦來說，其工作人員最多時11人，最少時僅4人；負責圓夢操場項目的僅1人，其他項目部成員也都在高負荷狀態(tài)下投身公益項目。這對中國扶貧基金會來說，通過項目鍛煉了一批不可多得的公益人才。
　?。?）有意識培育當?shù)亟M織。在青少年社會心理項目以及民樂村生計項目中，中國扶貧基金會有意識通過公益項目招投標、參與式動員、進行法人登記注冊等方式培育了基層民間組織，從而擴大了項目的輻射半徑，為一些項目區(qū)日后開展活動奠定了組織依托。
　?。?）注重災民的參與。在帶動當?shù)鼐蜆I(yè)的同時，小額信貸、民樂村項目還樹立了一種助人自助的理念，讓災區(qū)民眾接受了公益理念，充分參與到發(fā)展項目中來。
　　可以說，上述中國扶貧基金會取得的經(jīng)驗中，部分可以為NGO乃至政府所借鑒。從客觀上來看，在災后重建的1-3年內(nèi)，為了照顧普遍性公平，有些地方政府對擅長提供差異性公平的NGO持不歡迎態(tài)度。三年過去了，災區(qū)進入發(fā)展振興階段。隨著財政支持的力度減弱，一些地方政府官員開始渴望獲得NGO的資源。災區(qū)仍存在大量需求，大量的社會問題亟待解決。NGO除了在生計發(fā)展、環(huán)境保護、心理干預、殘障人關顧、環(huán)境保護等方面發(fā)揮所長，為了在以后的災害救援中更好發(fā)揮作用，我們認為還應當著重加強以下三個方面的工作：
　?。?）重點做好防災工作。我們知道，如果災害預防工作做得扎實全面，那將大大降低災害對人財物的破壞。其次，在災害發(fā)生時，政府力量、NGO救援速度再快，也不及當?shù)厣鐓^(qū)的自救。因此，我們需要提高社區(qū)層面的救災意識和自救能力。很多發(fā)達國家都注重這一工作，但我國政府尚未大規(guī)模開展。因此，在條件許可的前提下，中國扶貧基金會以及其他NGO應有意識地開展社區(qū)減防災工作。具體地說，NGO可以在自然災害頻發(fā)的不同地理類型挑選一些社區(qū)進行減防災預防工作，然后總結經(jīng)驗模式進行推廣。
　?。?）搭建溝通平臺。鑒于NGO的優(yōu)勢，一些西方發(fā)達國家已經(jīng)將其納入到整個災害響應體系中去。政府大規(guī)模救援與靈活的NGO救援相比，恰如動脈之于毛細血管的關系。但在專業(yè)性以及大規(guī)模回應災民能力方面，NGO的局限性顯而易見。NGO之間，NGO和政府之間，都迫切需要這樣的溝通平臺，但這樣的平臺在國內(nèi)還很缺乏。因此，對中國扶貧基金會這樣有救災宗旨的大型公益組織來說，最好能在自然災害頻發(fā)地區(qū)搜集當?shù)豊GO信息，建立信息庫并經(jīng)常更新，在必要的時候給這些組織以培訓、支持。同時，也可以承擔起一些小草根組織與政府溝通的任務。
　　（3）加大學術研究及倡導工作力度。不管在公益界還是在自然災害回應領域，我們目前的研究和倡導遠遠不夠。例如，中國扶貧基金會等公益組織共同舉辦的5·12論壇暨公益項目交流展示會產(chǎn)生了很大的社會反響，但是我們看到，在隨后的玉樹地震中，還是出現(xiàn)了善款匯繳事件，政府與NGO在救災中的關系仍未理順。因此，為了更好發(fā)揮社會倡導作用，建議一些資金雄厚的基金會繼續(xù)加強相關研究。再比如，我們發(fā)現(xiàn)領導人去過、接觸過以及媒體聚焦報道的地方及人物往往能得到很多資源，而其他沒有被關注的地方、災民得到的資源卻很少。因此，公益組織應當說服捐贈者，不要在自然災害中將定向捐贈過多投向熱點地區(qū)、熱點人物。否則，善款將出現(xiàn)邊際效益遞減。這也是NGO平日倡導任務的一部分。