本刊記者 段雯娟

近日，山東省500余無(wú)人島公開(kāi)招拍掛，出讓使用權(quán)，掀起島嶼熱。其實(shí)，無(wú)人島開(kāi)發(fā)需要有法律、規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)上的配套建設(shè)，中國(guó)的無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)存在法律規(guī)定不細(xì)致、規(guī)劃不嚴(yán)謹(jǐn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)不到位等問(wèn)題，加大海洋資源開(kāi)發(fā)力度也加劇了公眾對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的擔(dān)憂。怎樣才能使無(wú)人島生態(tài)監(jiān)管落到實(shí)處，也成為民眾最關(guān)心的問(wèn)題。

無(wú)人島生態(tài)監(jiān)管是個(gè)大問(wèn)題

隨著無(wú)人島開(kāi)發(fā)的穩(wěn)步推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)的壓力也隨之增加。國(guó)家海洋局第一海洋研究所趙炳來(lái)教授表示，海島開(kāi)發(fā)的生態(tài)保護(hù)由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管是一個(gè)大問(wèn)題。國(guó)家海洋局第一海洋研究所海島海岸帶研究中心主任豐愛(ài)平也認(rèn)為，海島的承載力研究和生態(tài)化監(jiān)管迫在眉睫，急需在國(guó)家承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制框架下，提出一套海島生態(tài)和承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)用考核方法，明確管什么、誰(shuí)來(lái)管、怎么管，才能使生態(tài)監(jiān)管落到實(shí)處。“這些工作從國(guó)家層面來(lái)看，都正在進(jìn)行。”

中國(guó)無(wú)人島開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例不夠成熟。中國(guó)無(wú)人島開(kāi)發(fā)利用起步其實(shí)挺早但相關(guān)保護(hù)法律卻頒布很晚。全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家海洋局原局長(zhǎng)孫志輝曾公開(kāi)呼吁，建議國(guó)家強(qiáng)化無(wú)居民海島使用管理。目前無(wú)人島開(kāi)發(fā)最突出的問(wèn)題是生態(tài)保護(hù)，理順無(wú)居民海島權(quán)屬關(guān)系。

按2003年的規(guī)定，雖然把無(wú)居民海島管理的職能給了國(guó)家海洋局，但海島的土地是國(guó)家的，歸國(guó)土部門(mén)管理，而環(huán)境方面要按環(huán)保法來(lái)管理。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，加之"多頭管理"，開(kāi)發(fā)中難免會(huì)出現(xiàn)混亂。國(guó)家海洋局原局長(zhǎng)孫志輝認(rèn)為，相對(duì)于無(wú)人島的開(kāi)發(fā)，該法的頒布時(shí)間較晚，許多歷史遺留問(wèn)題有待進(jìn)一步強(qiáng)化管理。

中國(guó)的海島開(kāi)發(fā)的授權(quán)只有30年左右歷史，相關(guān)立法仍然處在起步狀態(tài)；還需積累更多生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善制度建設(shè)。中國(guó)的無(wú)人海島開(kāi)發(fā)授權(quán)自上世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，各地分散采取不同的授權(quán)開(kāi)發(fā)方式，直到2010年才開(kāi)始實(shí)施《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定和對(duì)生態(tài)環(huán)境的規(guī)制保護(hù)，造成在法律上和生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的問(wèn)題。由于立法保護(hù)不足，無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用曾經(jīng)出現(xiàn)無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償?shù)摹叭裏o(wú)”狀況。

例如，2011年11月海南海業(yè)發(fā)展公司向?？谑泻Ｑ笈c漁業(yè)局提供的《海口市海島調(diào)查報(bào)告》顯示, ?？谑休爡^(qū)共有13個(gè)海島中,12個(gè)無(wú)居民海島均位于東寨港紅樹(shù)林國(guó)家自然保護(hù)區(qū)內(nèi),其中7個(gè)無(wú)居民海島已有水產(chǎn)養(yǎng)殖活動(dòng)。這些養(yǎng)殖活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境造成破壞，排水污染周邊海域，養(yǎng)殖用地權(quán)屬關(guān)系十分混亂。

中國(guó)的海島經(jīng)營(yíng)授權(quán)由于歷史原因存在一定模糊性；許多海島行政管轄區(qū)域沒(méi)有完全明確，以致各地將爭(zhēng)議海島都列入開(kāi)發(fā)規(guī)劃。從上世紀(jì)90年代開(kāi)始到的無(wú)人島開(kāi)發(fā)存在法律授權(quán)不明確的問(wèn)題。

廣東省原陽(yáng)江市江城區(qū)海陵鎮(zhèn)人民政府將陽(yáng)江第二大島南鵬島發(fā)包給李宗岑造林種果（含多種經(jīng)營(yíng)），當(dāng)時(shí)的海陵鎮(zhèn)政府以很低的價(jià)格將南鵬島承包期限定位“70年”，李遂在島上進(jìn)行綠化等工作，并打算開(kāi)展旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)。2012年，陽(yáng)江市海陵島經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)將李宗岑告上法庭，要求確認(rèn)當(dāng)時(shí)的合同無(wú)效。法院一審判決鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)將島嶼承包給私人，遂認(rèn)定當(dāng)年的承包協(xié)議無(wú)效。

由于許多無(wú)人島嶼的行政歸屬?zèng)]有劃清，有些地方行政區(qū)認(rèn)定毗鄰本地轄區(qū)的無(wú)人島就屬于本區(qū)管轄，擅自將其納入開(kāi)發(fā)計(jì)劃并進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒂纱撕拖噜徥∈挟a(chǎn)生糾紛。例如，由于各方都把爭(zhēng)議島嶼列入本地的開(kāi)發(fā)規(guī)劃和實(shí)施，浙江和福建就“七星島”、山東和江蘇就“前三島”都有過(guò)激烈爭(zhēng)議，甚至產(chǎn)生肢體上的沖突。

無(wú)人島的開(kāi)發(fā)、建設(shè)一律在監(jiān)管之內(nèi)

2015年3月15日，山東省海洋與漁業(yè)廳公布《山東省無(wú)居民海島使用審批管理暫行辦法》《山東省無(wú)居民海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓管理暫行辦法》。據(jù)了解，目前，山東省已開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島188個(gè)，占無(wú)居民海島總數(shù)的33.8%，主要開(kāi)發(fā)利用類(lèi)型包括農(nóng)漁業(yè)、旅游娛樂(lè)、工業(yè)交通、公共服務(wù)、國(guó)防用途和領(lǐng)?；c(diǎn)。農(nóng)漁業(yè)用島110個(gè)，一般建有養(yǎng)殖設(shè)施或看護(hù)設(shè)施，如位于長(zhǎng)島縣的燒餅島等；旅游娛樂(lè)用島26個(gè)；工業(yè)交通用島5個(gè)，用于橋梁、油田、港口建設(shè)等，如海陽(yáng)鴨島等；公共服務(wù)用島28個(gè)，用于助航導(dǎo)航、氣象觀測(cè)、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)等。其他用途海島19個(gè)。

據(jù)煙臺(tái)市海洋與漁業(yè)局海域和海島管理科統(tǒng)計(jì)，煙臺(tái)共有海島數(shù)量230個(gè)，是山東省海島數(shù)量最多的。其中，有居民海島15個(gè)，無(wú)居民海島215個(gè)，其中面積在500m2以上的無(wú)人島57個(gè)，主要分布在長(zhǎng)島縣、芝罘區(qū)、牟平區(qū)和海陽(yáng)市。

在煙臺(tái)已經(jīng)開(kāi)發(fā)的海島中，除了農(nóng)漁業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)外，長(zhǎng)島國(guó)際旅游休閑度假區(qū)、養(yǎng)馬島旅游開(kāi)發(fā)已成為新的海島經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，崆峒島等海島具備優(yōu)良的自然風(fēng)光和旅游資源，開(kāi)發(fā)潛力巨大；而長(zhǎng)島縣砣磯島和小黑山島海島已經(jīng)建設(shè)了風(fēng)能等新能源設(shè)施。這些都為未來(lái)“島主”們提供了參考的范本。

當(dāng)上“島主”，是否意味著可以隨心所欲地在無(wú)人島上開(kāi)發(fā)、建設(shè)？

答案是否定的。

煙臺(tái)市海洋與漁業(yè)局海域和海島管理科負(fù)責(zé)人張益額介紹說(shuō)，按照國(guó)家的相關(guān)政策，只要有完善的開(kāi)發(fā)方案，嚴(yán)格按照名錄規(guī)定的用途開(kāi)發(fā)，任何單位和個(gè)人都可以申請(qǐng)首批名錄內(nèi)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)，“人人都可以當(dāng)島主”。此外，外資企業(yè)和個(gè)人申請(qǐng)開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島，需經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審批。

“申請(qǐng)無(wú)人海島的開(kāi)發(fā)，必須符合國(guó)家對(duì)海島的定位，仍以擔(dān)子島為例，海島主要定位為旅游娛樂(lè)用島和科研用島。擔(dān)子島的開(kāi)發(fā)規(guī)劃，必須按照保護(hù)優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)的原則，符合該島整治修復(fù)與保護(hù)項(xiàng)目的總體要求?！敝ヮ穮^(qū)海洋與漁業(yè)局海域科科長(zhǎng)郝永紅透露，自從2011年國(guó)家公布第一批可開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島名錄后，已經(jīng)有不少南方人想申請(qǐng)開(kāi)發(fā)擔(dān)子島。不少市民也陸續(xù)來(lái)電詢問(wèn)擔(dān)子島申請(qǐng)開(kāi)發(fā)的情況，想在島上租賃一塊面積進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

郝永紅介紹，除了根據(jù)海島周邊經(jīng)濟(jì)環(huán)境、離岸遠(yuǎn)近等因素設(shè)定出讓最低價(jià)，還要根據(jù)開(kāi)發(fā)類(lèi)別對(duì)環(huán)境影響大小支付“生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)”。與此同時(shí)，擔(dān)子島屬于崆峒列島的一部分，海島的周?chē)?00多公頃海珍品養(yǎng)殖海域，一旦申請(qǐng)，海島開(kāi)發(fā)單位或個(gè)人不僅需要投資大量的海島開(kāi)發(fā)、建設(shè)費(fèi)用，還有可能涉及到海域補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用?！耙话闱闆r下，普通個(gè)人和單位即便能承擔(dān)初期投資，后續(xù)的投入和維護(hù)費(fèi)用也是巨大的考驗(yàn)?！?/p>

從事建筑行業(yè)的宋先生曾仔細(xì)閱讀山東省海洋與漁業(yè)廳公布的這兩個(gè)文件，他對(duì)其中的兩點(diǎn)規(guī)定表示了擔(dān)憂：“即便在資金充足的情況下，海島開(kāi)發(fā)是否可以持續(xù)也要打上問(wèn)號(hào)。其一，登記兩年內(nèi)未開(kāi)發(fā)利用的，海島的使用權(quán)將被收回，如果逾期沒(méi)有開(kāi)發(fā)，或者到期未申請(qǐng)續(xù)期，都可能導(dǎo)致使用權(quán)終止；其二，開(kāi)發(fā)海島不可避免地要進(jìn)行填海造陸，但文件中規(guī)定，界定為用?；顒?dòng)的還要單獨(dú)提出海域使用申請(qǐng)，這也給海島的整體開(kāi)發(fā)方案設(shè)計(jì)帶來(lái)了難度?！?/p>

2015年3月3日，對(duì)于淘寶網(wǎng)來(lái)說(shuō)，注定是個(gè)不尋常的日子?！耙辉鹋模恍?000元的押金”，英國(guó)的帝王之師、希臘海島的玲瓏萊斯、加拿大戴德門(mén)、斐濟(jì)的海洋之心這4座島嶼通過(guò)淘寶公開(kāi)競(jìng)拍。最終除了帝王之師流拍之外，其他3個(gè)島嶼分別以620萬(wàn)元、170萬(wàn)元、500萬(wàn)元的價(jià)格被拍走。

這是否意味著“島主”在國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)前景也大有可期？山東省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域的專(zhuān)家，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授孫曰瑤說(shuō)：“提起海島，很多人都會(huì)從‘浪漫’的角度幻想島上閑適自由的生活。實(shí)際上，多數(shù)南方已經(jīng)進(jìn)行開(kāi)發(fā)的無(wú)人島基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后，缺水少電，無(wú)路無(wú)車(chē)，日常居住、生活和工作條件遠(yuǎn)不如陸上。如果遇到臺(tái)風(fēng)、海潮等災(zāi)害性天氣，還有巨大的安全隱患?！?/p>

談及無(wú)人島開(kāi)發(fā)，孫曰瑤表示，開(kāi)發(fā)之前有很多準(zhǔn)備工作要先行?！氨热缫\(yùn)砂石到海島上，運(yùn)輸船行走的航線要經(jīng)過(guò)審批，砂石運(yùn)到海島邊還要造碼頭才能把石材卸下來(lái)；造碼頭，就必須在海底打樁；要抵御海潮，樁必須打到海底下12米左右。建筑的投入，在海島上要比在路上高10到20倍?！贝送猓€要重金鋪設(shè)自來(lái)水管道和海底電纜，解決吃水和用電等問(wèn)題。

“萬(wàn)一遇到風(fēng)浪，建好的預(yù)制件在未干透的情況下，很容易就會(huì)被沖垮，投資就打水漂了。孫曰瑤說(shuō)，除了這些，海島還面臨資源、生態(tài)保護(hù)的問(wèn)題。

發(fā)展“海島經(jīng)濟(jì)”尚需多方聯(lián)手

國(guó)家海洋局第二海洋研究所研究員夏小明說(shuō)，經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)的無(wú)居民海島變成了一個(gè)個(gè)社會(huì)單元，大陸上出現(xiàn)的治安問(wèn)題、消防問(wèn)題等都可能在海島上出現(xiàn)，海島交通不便，個(gè)人和企業(yè)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力比較單薄，分別該由哪些部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)管理，建議在相關(guān)細(xì)則中明確。此外，在前期規(guī)劃建設(shè)應(yīng)注意建立預(yù)警體系，在地震等自然災(zāi)害的狀況發(fā)生時(shí)避免無(wú)居民海島成為信息孤島，造成財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡。

加大海洋資源開(kāi)發(fā)力度也加劇了公眾對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的擔(dān)憂。顧子江在接受采訪時(shí)坦言：“不論怎樣強(qiáng)調(diào)保護(hù)，只要是開(kāi)發(fā)行為，就會(huì)給海洋帶來(lái)直接或潛在的影響。”根據(jù)國(guó)家“908專(zhuān)項(xiàng)”海島調(diào)查成果，我國(guó)海島正以驚人的速度消失。自上世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)已消失的海島共計(jì)805個(gè)，其中由于圍填海、炸島挖沙而消失的海島占了701個(gè)。

專(zhuān)家認(rèn)為，收取“生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)”，體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)海島“保護(hù)優(yōu)先、適度利用”的原則。但在實(shí)際操作過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)仍應(yīng)加強(qiáng)審批監(jiān)管，個(gè)人和企業(yè)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守前期規(guī)劃。一旦海島及周邊海域生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞，將很難逆轉(zhuǎn)。

專(zhuān)家同時(shí)提出，海島相關(guān)的科學(xué)研究能力亟待加強(qiáng)?！胺駝t既不知道每個(gè)海島的承載能力究竟有多少，很難將海島資源利用到最好，對(duì)海島上可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)也難以防范。”中國(guó)工程院院士金翔龍說(shuō)。

據(jù)悉，新的《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》正在修編之中。金翔龍建議，一旦無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)規(guī)?；⒊B(tài)化，在設(shè)定每個(gè)海島的主導(dǎo)功能時(shí)應(yīng)該充分尊重海洋功能區(qū)劃，確保將海島開(kāi)發(fā)納入海洋經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。

魏翔：建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制

北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院中國(guó)閑暇經(jīng)濟(jì)研究中心主任魏翔提到，無(wú)人島招“島主”，具有一些積極意義：首先，它開(kāi)辟了我國(guó)利用海洋資源來(lái)發(fā)展旅游的先河。以前旅游更多的是利用山地資源，現(xiàn)在擴(kuò)大到海洋資源是難得的。其次，政策本身的激勵(lì)方式也是一種進(jìn)步，通過(guò)租賃方式加以利用，明顯要比圈起來(lái)好。三是通過(guò)申請(qǐng)和發(fā)標(biāo)方式掛牌申請(qǐng)，要求事先確定開(kāi)發(fā)規(guī)劃，這種透明度高的操作方式，可以有控有放，有利于無(wú)人島的監(jiān)督。

當(dāng)然憂慮的地方也是有的。第一個(gè)憂慮是生態(tài)破壞問(wèn)題，這些無(wú)人島的生態(tài)往往大多脆弱，申請(qǐng)者提交規(guī)劃畢竟和實(shí)施規(guī)劃是兩回事，所以還應(yīng)建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，可以通過(guò)一票否決讓違規(guī)開(kāi)發(fā)停下來(lái)，不至于出現(xiàn)類(lèi)似變相開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)的行為。

第二個(gè)憂慮是機(jī)制需進(jìn)一步創(chuàng)新的問(wèn)題。比如50年的最長(zhǎng)使用期限，私人因投資了大量資本，勢(shì)必想在期限內(nèi)得以回收，從而加劇了對(duì)海島生態(tài)的破壞。若能改革產(chǎn)權(quán)制度，期限可以上百年甚至更長(zhǎng)，就有利于有序地開(kāi)發(fā)利用。

第三個(gè)憂慮是現(xiàn)在海島開(kāi)發(fā)方式上的兩大誤區(qū)高端化和盈利化。要么都建高端化的酒店，要么開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目，對(duì)生態(tài)的傷害就會(huì)很大。實(shí)際可以嘗試做大眾化和生態(tài)化的開(kāi)發(fā)，比如歐洲的一些小鎮(zhèn)，只給游客提供茅草屋和日光浴，設(shè)施簡(jiǎn)陋，但能讓人陶醉于其生態(tài)自然的美好。

我國(guó)違規(guī)使用無(wú)居民島被處罰的兩宗案例

福州長(zhǎng)樂(lè)東洛島違規(guī)開(kāi)發(fā)案。2010年2月，長(zhǎng)樂(lè)市國(guó)土資源局掛牌出讓東洛島50年的使用權(quán)，當(dāng)年2月25日，福建省海洋與漁業(yè)廳曾致函長(zhǎng)樂(lè)市人民政府，指出東洛島屬無(wú)居民海島，已列入全國(guó)海島名錄和福建省海島保護(hù)利用規(guī)劃，長(zhǎng)樂(lè)市國(guó)土資源局的掛牌出讓行為，違反國(guó)家法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，要求撤銷(xiāo)東洛島的掛牌出讓。

但此后3月10日，長(zhǎng)樂(lè)市國(guó)土局公開(kāi)了掛牌出讓結(jié)果，福建亙德生物科技有限公司最終以每畝11.2萬(wàn)元的價(jià)格，出資1.1572億元，取得了東洛島50年的開(kāi)發(fā)使用權(quán)。

后據(jù) 《法制日?qǐng)?bào)》2010年9月15日?qǐng)?bào)道，福建省人民政府辦公廳向福州市人民政府和福建省海洋與漁業(yè)廳下發(fā)文件，責(zé)令福州和長(zhǎng)樂(lè)市政府暫停對(duì)無(wú)居民海島東洛島的開(kāi)發(fā)，并與“業(yè)主”協(xié)商解除土地出讓合同，由長(zhǎng)樂(lè)市政府收回供地批文。

寧波北侖小洞盤(pán)礁違規(guī)案。2011年5月24日，浙江省寧波北侖區(qū)海洋與漁業(yè)執(zhí)法大隊(duì)針對(duì)此前該區(qū)白鋒鎮(zhèn)某村違法利用無(wú)居民海島小洞盤(pán)礁進(jìn)行處罰，責(zé)令停止違法行為并處5萬(wàn)元罰款?！靶《幢P(pán)礁違規(guī)土地出租”是《海島保護(hù)法》實(shí)施后當(dāng)時(shí)該區(qū)發(fā)生的第一宗案件。