上海：“五量調(diào)控”與“三位一體”上海市規(guī)劃和國土資源管理局副局長岑?？嫡動玫毓芾聿呗?/h1>
2015-12-24 03:08:24段雯娟
地球 2015年7期
本刊記者 段雯娟
隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，土地資源緊約束的矛盾越來越凸顯，2005年至今的11個土地日中有8個土地日主題緊緊圍繞“節(jié)約集約”用地，充分體現(xiàn)了國家對土地資源節(jié)約集約利用的重視與關(guān)注。上海作為全國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)頭羊城市，人口、資源、環(huán)境緊約束現(xiàn)象更為突出，為破解人口、資源、環(huán)境緊約束矛盾、支持社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，上海較早地樹立了節(jié)約集約用地的思想理念。
上海市規(guī)劃和國土資源管理局副局長岑?？到榻B，為了深入推動節(jié)約集約用地，上海市提出了“五量調(diào)控”的用地管理策略：一是總量鎖定。上海市正在編制2040年的城市總體規(guī)劃，為建設(shè)用地設(shè)置了3260萬平方公里的“天花板”；二是增量遞減。將區(qū)縣年度新增建設(shè)用地計劃與現(xiàn)狀低效建設(shè)用地盤活和減量化等工作相關(guān)聯(lián)，“減一畝才可以拿到一畝”；三是存量優(yōu)化。開展中心城市更新，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌開發(fā)和利用，是上海今后若干年的工作重點(diǎn)；四是流量增效。除了國家戰(zhàn)略性項(xiàng)目之外，上海一般產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)出讓不超過20年；五是質(zhì)量提高。鼓勵復(fù)合利用，提高土地利用綜合效益。
上海市節(jié)約集約用地發(fā)展歷程
第一階段（1986～1999年），以國有建設(shè)用地實(shí)行有償使用為標(biāo)志的初始階段。1986-2000年期間，上海市相繼頒布《上海市中外合資經(jīng)營企業(yè)土地使用管理辦法》《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》《上海市國有土地使用權(quán)租賃暫行辦法》等政策，在全國率先實(shí)行了土地使用權(quán)的有償使用，并率先建立了以土地出讓、出租和收取土地使用費(fèi)并舉的土地一級市場。
第二階段（2000～2007年），土地節(jié)約集約用地政策體系不斷完善的探索階段。一方面是從確立制度、明確規(guī)則、規(guī)范程序、完善標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)測和推進(jìn)評價等方面相繼制定和發(fā)布了一系列政策文件，節(jié)約集約用地政策體系逐步形成。另一方面，積極開展了中心城區(qū)“退二進(jìn)三”、“雙增雙減”、“存量土地再利用”和郊區(qū)縣產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整優(yōu)化、“三個集中”等試點(diǎn)工作，取得了積極成效。
第三階段：2008～2013年期間，土地資源節(jié)約集約利用與管理工作的提升優(yōu)化階段。以“兩規(guī)合一”為標(biāo)志，上海市進(jìn)一步轉(zhuǎn)變土地利用管理方式，發(fā)揮規(guī)土管理融合優(yōu)勢，探索綜合運(yùn)用規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場主導(dǎo)、考核評價、監(jiān)測監(jiān)管、政策創(chuàng)新等手段，提升土地節(jié)約集約用地綜合水平。
歷經(jīng)二十余年的探索與實(shí)踐，上海市土地節(jié)約集約水平得到了較為顯著的提升。2005年至2012年期間，上海市人均建設(shè)用地面積由135平方米下降到125平方米；建設(shè)用地地均產(chǎn)出從2005年的3.8億元/平方公里上升到2012年的6.6億元/平方公里；工業(yè)用地產(chǎn)出效益從2005年的18億元/平方公里提高到2012年的43.6億元/平方公里。
土地利用雖取得一定成效，但仍存在問題
據(jù)岑?？到榻B，盡管上海市土地節(jié)約集約利用取得了一定成效，仍然存在后備資源不足、低效閑置、監(jiān)管缺乏等問題。
首先，建設(shè)用地資源不足，生態(tài)環(huán)境壓力巨大，“兩規(guī)合一”的開展對于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極的影響。但規(guī)劃調(diào)整缺乏剛性控制要求，規(guī)劃管控執(zhí)行力度不足，簡單通過建設(shè)用地擴(kuò)張滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對土地資源的巨大需求，造成建設(shè)用地接近發(fā)展底線、后備資源嚴(yán)重不足、生態(tài)空間被擠占等問題，影響了城市生態(tài)安全和生活品質(zhì)。
一方面母子公司是否會被牽連制裁在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上存在很大不確定性。一般情況下，按照公司法人身份獨(dú)立的基本法律原則，除非滿足“刺破公司面紗”的特殊條件，子公司的行為不得歸結(jié)于母公司[11]。但美國最新的制裁政策規(guī)定，如果子公司參與了相關(guān)活動母公司“知道或應(yīng)當(dāng)知道”，則母公司可能也會受到制裁⑧Section 3(a)(v) and 16(i) of the Executive Order 13846 of August 6, 2018, Federal Register, Vol. 83, No. 152.。對所謂“知道或應(yīng)當(dāng)知道”，美國具有非常大的主觀判斷自由裁量空間。
其次，新增建設(shè)用地空間有限，新增用地浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在，在總量控制的前提下，上海市城市新增建設(shè)用地空間極其有限，必須有效盤活存量用地資源。但由于新增工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻較低、供應(yīng)年限超過一般企業(yè)生命周期規(guī)律、缺乏相關(guān)指標(biāo)考核管理、土地分類標(biāo)準(zhǔn)滯后、新增與存量建設(shè)用地缺乏聯(lián)動等原因，目前新增工業(yè)用地的建設(shè)與利用存在明顯的閑置、產(chǎn)出效益偏低等現(xiàn)象。
再次，存量工業(yè)用地規(guī)模較大，存量低效閑置缺乏盤活手段，上海市工業(yè)用地總規(guī)模偏大，并存在一定程度的低效、閑置、違法等現(xiàn)象，存量盤活空間巨大。但囿于政策限制，低效、閑置存量工業(yè)用地缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、政策途徑和利益引導(dǎo)機(jī)制，企業(yè)和社會主體參與存量盤活轉(zhuǎn)型的積極性不高，造成低效、閑置用地?zé)o法及時盤活、轉(zhuǎn)型開發(fā)使用。
第四，土地節(jié)約集約管理政策協(xié)同不足，難以形成監(jiān)管合力，土地是一切經(jīng)濟(jì)社會活動的載體，土地資源節(jié)約集約利用管理涉及到規(guī)土、發(fā)改、產(chǎn)業(yè)、投資、環(huán)保、稅收等多個部門，需要各部門之間形成管理政策合力，實(shí)施共同監(jiān)管。但目前各部門各自為政的現(xiàn)象，在部門管理理念、政策措施、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)等方面缺乏協(xié)同性和配套性，各部門在土地資源節(jié)約集約利用管理方面尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)知，齊抓共管的局面尚未形成，造成不同部門大量工作的低效與重復(fù)，既不利于開展統(tǒng)一執(zhí)法與監(jiān)管，有容易形成管理效率低下的局面。
節(jié)約集約用地的新一輪探索與實(shí)踐
岑?？到榻B，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，上海市從政策頂層設(shè)計和配套政策制訂實(shí)施兩個層面進(jìn)行了研究，以探索形成適應(yīng)特大城市人口資源環(huán)境緊約束條件下的土地利用方式和城市發(fā)展模式，全面提高節(jié)約集約用地水平。
加強(qiáng)頂層設(shè)計，構(gòu)建土地節(jié)約集約利用政策體系，研究制訂并發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》（滬府發(fā)〔2014〕14號），緊緊圍繞“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級”戰(zhàn)略，以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為目標(biāo)，以強(qiáng)化土地利用績效掛鉤和利益共享機(jī)制為核心，以盤活存量土地為重點(diǎn)，充分發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，深化土地使用制度改革，確定了規(guī)劃土地管理“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”基本策略，構(gòu)建了土地利用資源、效能、機(jī)制“三位一體”的全生命周期管理體系。
“五量調(diào)控”基本策略
總量鎖定——嚴(yán)格規(guī)劃管控，鎖定建設(shè)用地規(guī)模范圍。明確終極目標(biāo)，將2020年規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模3226平方公里作為上海未來建設(shè)用地的“終極規(guī)?！庇枰枣i定，并力爭實(shí)現(xiàn)“減量化”。落實(shí)規(guī)劃管控，強(qiáng)化“底線”思維，嚴(yán)守耕地與生態(tài)用地紅線。
增量遞減——完善計劃管理，促進(jìn)建設(shè)用地增量遞減。新增建設(shè)用地計劃實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有降、逐年遞減策略；完善新增建設(shè)用地計劃管理，加大調(diào)控力度，實(shí)行差別化供應(yīng)措施；加大新增建設(shè)用地計劃與集中建設(shè)區(qū)外減量化規(guī)模關(guān)聯(lián)力度，將區(qū)（縣）年度新增建設(shè)用地計劃與現(xiàn)狀低效建設(shè)用地盤活和減量化等工作相關(guān)聯(lián)。
存量優(yōu)化——促進(jìn)存量盤活，提升建設(shè)用地整體品質(zhì)。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)，開展中心城城市更新，支持多渠道實(shí)施“城中村”改造，促進(jìn)存量工業(yè)用地調(diào)整升級，創(chuàng)新土地收儲利益平衡機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌開發(fā)和優(yōu)化利用。
流量增效——完善用地市場，保障土地市場供給效率。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系；實(shí)行工業(yè)用地出讓彈性年期制和到期續(xù)期制度，將一般工業(yè)用地出讓年期由最高50年調(diào)整為不超過20年；穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革和征地制度改革；加大違法用地和閑置土地整治力度等，實(shí)施土地利用全要素、全生命周期管理。
質(zhì)量提高——鼓勵復(fù)合利用，提高土地利用綜合效益。按照新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新技術(shù)新模式的發(fā)展要求，結(jié)合中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)契機(jī)，探索土地復(fù)合利用政策，完善節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系，提高城市轉(zhuǎn)型發(fā)展適應(yīng)能力，提升公共空間品質(zhì)，完善城市服務(wù)功能。
“三位一體”管理體系
在空間資源上，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，以郊野單元規(guī)劃、土地二次開發(fā)和復(fù)合利用為抓手，優(yōu)化土地利用空間結(jié)構(gòu)和功能關(guān)系。推進(jìn)現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化，合理降低工業(yè)用地比重，提高公共綠地和公共服務(wù)用地比重，提升城市安全和生態(tài)生活品質(zhì)。鼓勵土地的二次開發(fā)和復(fù)合利用，探索土地用途綜合管控政策，促進(jìn)城市有機(jī)更新。
在利用效能上，強(qiáng)化土地利用全生命周期管理，提高土地利用綜合績效水平。探索將用地項(xiàng)目的功能、形態(tài)及經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等約束性指標(biāo)和要求逐步納入合同管理，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)、達(dá)產(chǎn)、運(yùn)行及退出全過程評估和監(jiān)管，健全誠信管理體系和問責(zé)機(jī)制，提高土地利用綜合效益和精細(xì)化動態(tài)管理水平。
在實(shí)施機(jī)制上，強(qiáng)化市場決定性作用和政策保障作用。完善土地利用績效掛鉤和利益共享機(jī)制。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的基礎(chǔ)上，完善土地利用績效綜合調(diào)控機(jī)制，統(tǒng)籌國有土地與集體土地、新增空間與減量化、生態(tài)建設(shè)與空間補(bǔ)償、自行盤活與土地征收、經(jīng)營性開發(fā)與公益性建設(shè)、土地權(quán)益與市場價值等關(guān)系，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的可持續(xù)發(fā)展。
完善配套政策，以政策創(chuàng)新促進(jìn)利用管理方式轉(zhuǎn)變，為全面貫徹落實(shí)土地利用“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”基本策略，上海市進(jìn)一步從土地全生命周期管理、城市更新、綜合用地管理、用地標(biāo)準(zhǔn)修訂等方面開展研究與實(shí)踐，力圖實(shí)現(xiàn)土地利用管理方式的四個轉(zhuǎn)變：管理階段從事前管理向事前、事中、事后全生命周期管理轉(zhuǎn)變；管理范圍從單純的數(shù)量管理向“總量、增量、存量、流量、質(zhì)量”五量齊管轉(zhuǎn)變；管理對象從單一用途管理向綜合、復(fù)合用途管理轉(zhuǎn)變；管理手段從規(guī)土獨(dú)管向多部門共管轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。
實(shí)行土地“全生命周期”管理
岑?？堤岬?，針對上海工業(yè)用地規(guī)模偏大、比重偏高，新增工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻較低、開竣工監(jiān)管不足、出讓年期較長、缺乏環(huán)保措施和退出手段，造成大量低效閑置情況，開展了工業(yè)用地全生命周期管理研究，形成了《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（滬府辦〔2014〕26號）。工業(yè)用地全生命周期管理以土地出讓合同為平臺，從彈性出讓年期、項(xiàng)目建設(shè)時間管理、土地退出機(jī)制、生態(tài)環(huán)境影響評價、產(chǎn)出效益管理、轉(zhuǎn)讓抵押管理等方面加強(qiáng)工業(yè)用地利用管理要求，實(shí)施項(xiàng)目在用地期限內(nèi)利用狀況的全過程動態(tài)評估和監(jiān)管。自2014年4月起，上海市已全面實(shí)施工業(yè)用地全生命周期管理，相關(guān)區(qū)縣細(xì)化制定了管理細(xì)則。
針對經(jīng)營性建設(shè)用地利用與管理中存在著商業(yè)業(yè)態(tài)、建筑節(jié)能等建設(shè)、功能要求不明確，事后監(jiān)管責(zé)任不清晰；城市廣場、綠地等各類公共空間和公共服務(wù)設(shè)施明顯不足；房地產(chǎn)開發(fā)模式停留在以銷售為主，運(yùn)營管理與服務(wù)品質(zhì)不足；政府部門之間責(zé)任明晰、信息共享、共同監(jiān)管的協(xié)同管理機(jī)制尚未建立等問題，在2014年經(jīng)營性用地全要素、全生命周期管理試點(diǎn)基礎(chǔ)上，開展了經(jīng)營性用地全生命周期管理制度研究，形成了《關(guān)于加強(qiáng)本市經(jīng)營性用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（滬府辦〔2015〕30號）。
經(jīng)營性用地全生命周期管理充分發(fā)揮了土地出讓合同的管理平臺作用，通過出讓前征詢、規(guī)劃評估等工作，進(jìn)一步落實(shí)全要素、全生命周期管理要求；通過土地出讓合同修訂，健全經(jīng)營性用地的用途管制、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)布局、土地使用權(quán)退出等機(jī)制，將項(xiàng)目建設(shè)、功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營管理、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境各要素納入合同管理，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目在土地使用期限內(nèi)全過程系統(tǒng)化、精細(xì)化、動態(tài)化監(jiān)管。自2015年4月份起，上海市經(jīng)營性用地全生命周期管理全面實(shí)施。
土地全生命周期管理的實(shí)施，將有效轉(zhuǎn)變土地利用管理方式，倒逼經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于城市功能和品質(zhì)的實(shí)現(xiàn)和提升；有利于加強(qiáng)源頭治理，遏制土地投機(jī)炒作，促使開發(fā)企業(yè)向城市運(yùn)營商、服務(wù)商轉(zhuǎn)型；有利于充分發(fā)揮土地資源市場化配置作用；有利于加強(qiáng)部門協(xié)同配合，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。
創(chuàng)新城市更新政策，促進(jìn)城市布局優(yōu)化和功能提升
針對上海市建成區(qū)存在城市能級不高、活力不足、公共空間和服務(wù)設(shè)施仍有較大缺口、城市慢行系統(tǒng)便利化程度不高、城市風(fēng)貌保護(hù)不夠等問題，開展了城市更新政策研究，形成了《上海市城市更新實(shí)施辦法》（滬府發(fā)〔2015〕20號）。上海市城市更新實(shí)行區(qū)域評估、實(shí)施計劃和全生命周期管理相結(jié)合的管理制度。為提高現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人開展城市更新的積極性，在土地政策方式給予積極引導(dǎo)和鼓勵，一是創(chuàng)新土地開發(fā)方式。按照存量補(bǔ)地價的方式，支持現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人或者現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人的聯(lián)合體、依據(jù)規(guī)劃重新取得建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行城市更新改造；二是沿用舊區(qū)改造出讓金返還政策。
目前，城市更新主要聚焦于公共空間、公共服務(wù)設(shè)施不足的地區(qū)，工作難度大，需投入資金多，為鼓勵區(qū)縣推動城市更新工作，沿用舊區(qū)改造和城中村改造土地政策，對于城市更新中存量補(bǔ)地價的土地出讓收入，在計提后返還區(qū)縣專項(xiàng)用于城市更新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
針對存量工業(yè)用地盤活缺乏規(guī)劃和計劃引導(dǎo)、土地收儲資金壓力大、盤活渠道單一、盤活過程中公益性要求和城市品質(zhì)無法滿足等問題，開展了存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型政策措施研究，形成了《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》（滬府辦〔2014〕25號）。政策明確存量工業(yè)用地盤活以區(qū)縣政府為主體，按照批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃要求，在建立土地收儲利益平衡機(jī)制的基礎(chǔ)上，可以采取存量補(bǔ)地價方式開展區(qū)域整體轉(zhuǎn)型和有條件零星轉(zhuǎn)型；同時，明確了存量工業(yè)用地區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、有條件零星轉(zhuǎn)型的實(shí)施路徑、方式、要求和公益性責(zé)任，豐富了存量工業(yè)用地盤活路徑，指導(dǎo)低效閑置工業(yè)用地及時盤活，以促進(jìn)真正的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)整體區(qū)域品質(zhì)和功能提升、促進(jìn)合理有序的土地儲備、促進(jìn)土地資源市場化配置。目前，上港十四區(qū)、虹橋機(jī)場東片區(qū)已取得階段成效；楊樹浦電廠等轉(zhuǎn)型項(xiàng)目已完成供地工作。普陀區(qū)桃浦地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)獲市政府批復(fù)，普陀區(qū)政府會同市屬臨港集團(tuán)等積極推進(jìn)桃浦地區(qū)整體轉(zhuǎn)型。
上海的城市更新和存量工業(yè)用地盤活政策，緊緊圍繞建設(shè)一流全球城市目標(biāo)，聚焦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和提升城市功能、品質(zhì)與活力，突出公共利益優(yōu)先；避免了單純項(xiàng)目導(dǎo)向和更新地區(qū)碎片化，強(qiáng)調(diào)區(qū)域評估和統(tǒng)籌，促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展；強(qiáng)化了共建共享的城市治理機(jī)制，積極推進(jìn)公眾參與，鼓勵多方資源整合，充分體現(xiàn)了以人為本理念。
鼓勵集約復(fù)合利用，適應(yīng)產(chǎn)城融合發(fā)展要求
隨著“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級”戰(zhàn)略的實(shí)施，上海市進(jìn)入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展時期，“產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)城融合”發(fā)展趨勢和“新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式”經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求對土地復(fù)合利用的需求越來越明顯，為適應(yīng)新形勢發(fā)展要求，開展了綜合用地規(guī)劃土地政策研究，形成了《關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點(diǎn)意見》（滬規(guī)土資地規(guī)〔2014〕443號）。
綜合用地規(guī)劃土地政策，按照“規(guī)劃彈性引導(dǎo)、土地剛性控制”原則，創(chuàng)新提出并明確綜合用地的定義和內(nèi)涵，有機(jī)銜接了存量工業(yè)用地盤活、土地全生命周期管理政策，并進(jìn)一步加強(qiáng)了轉(zhuǎn)讓限制和后續(xù)監(jiān)管等措施，政策符合上海市產(chǎn)業(yè)形態(tài)多樣化和“產(chǎn)城融合”發(fā)展需求，有利于促進(jìn)“四新”經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以有效提升城市環(huán)境品質(zhì)和土地資源綜合效益。
目前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)市政府批復(fù)發(fā)布，綜合用地試點(diǎn)正在積極推進(jìn)過程中。同時，上海市結(jié)合綜合場站開發(fā)，研究制訂了《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》（滬發(fā)改城〔2014〕37號），從開發(fā)規(guī)劃、開發(fā)方式、開發(fā)收益、保障措施等方面明確軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用機(jī)制和土地開發(fā)收益反哺軌道交通建設(shè)運(yùn)營的發(fā)展機(jī)制，以促進(jìn)土地資源的集約利用、城市功能機(jī)構(gòu)的優(yōu)化提升和軌道交通的持續(xù)健康發(fā)展。
建立嚴(yán)格的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)管控制度
岑?？嫡J(rèn)為，要結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，在國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過理念重構(gòu)和規(guī)劃土地管理分類對接，實(shí)現(xiàn)控制方式從用地規(guī)模向豎向集約、優(yōu)化布局轉(zhuǎn)變，控制力度從定額標(biāo)準(zhǔn)向剛性彈性并舉轉(zhuǎn)變，控制標(biāo)準(zhǔn)向復(fù)合利用和綜合設(shè)置轉(zhuǎn)變，研究構(gòu)建涵蓋城鄉(xiāng)、各類產(chǎn)（行）業(yè)的規(guī)土融合、土地綜合、建筑復(fù)合利用的建設(shè)用地節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地準(zhǔn)入關(guān)口的嚴(yán)格把控，從源頭避免和減少低效用地的產(chǎn)生。
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本刊記者 段雯娟
隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，土地資源緊約束的矛盾越來越凸顯，2005年至今的11個土地日中有8個土地日主題緊緊圍繞“節(jié)約集約”用地，充分體現(xiàn)了國家對土地資源節(jié)約集約利用的重視與關(guān)注。上海作為全國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)頭羊城市，人口、資源、環(huán)境緊約束現(xiàn)象更為突出，為破解人口、資源、環(huán)境緊約束矛盾、支持社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，上海較早地樹立了節(jié)約集約用地的思想理念。
上海市規(guī)劃和國土資源管理局副局長岑?？到榻B，為了深入推動節(jié)約集約用地，上海市提出了“五量調(diào)控”的用地管理策略：一是總量鎖定。上海市正在編制2040年的城市總體規(guī)劃，為建設(shè)用地設(shè)置了3260萬平方公里的“天花板”；二是增量遞減。將區(qū)縣年度新增建設(shè)用地計劃與現(xiàn)狀低效建設(shè)用地盤活和減量化等工作相關(guān)聯(lián)，“減一畝才可以拿到一畝”；三是存量優(yōu)化。開展中心城市更新，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌開發(fā)和利用，是上海今后若干年的工作重點(diǎn)；四是流量增效。除了國家戰(zhàn)略性項(xiàng)目之外，上海一般產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)出讓不超過20年；五是質(zhì)量提高。鼓勵復(fù)合利用，提高土地利用綜合效益。
上海市節(jié)約集約用地發(fā)展歷程
第一階段（1986～1999年），以國有建設(shè)用地實(shí)行有償使用為標(biāo)志的初始階段。1986-2000年期間，上海市相繼頒布《上海市中外合資經(jīng)營企業(yè)土地使用管理辦法》《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》《上海市國有土地使用權(quán)租賃暫行辦法》等政策，在全國率先實(shí)行了土地使用權(quán)的有償使用，并率先建立了以土地出讓、出租和收取土地使用費(fèi)并舉的土地一級市場。
第二階段（2000～2007年），土地節(jié)約集約用地政策體系不斷完善的探索階段。一方面是從確立制度、明確規(guī)則、規(guī)范程序、完善標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)測和推進(jìn)評價等方面相繼制定和發(fā)布了一系列政策文件，節(jié)約集約用地政策體系逐步形成。另一方面，積極開展了中心城區(qū)“退二進(jìn)三”、“雙增雙減”、“存量土地再利用”和郊區(qū)縣產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整優(yōu)化、“三個集中”等試點(diǎn)工作，取得了積極成效。
第三階段：2008～2013年期間，土地資源節(jié)約集約利用與管理工作的提升優(yōu)化階段。以“兩規(guī)合一”為標(biāo)志，上海市進(jìn)一步轉(zhuǎn)變土地利用管理方式，發(fā)揮規(guī)土管理融合優(yōu)勢，探索綜合運(yùn)用規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場主導(dǎo)、考核評價、監(jiān)測監(jiān)管、政策創(chuàng)新等手段，提升土地節(jié)約集約用地綜合水平。
歷經(jīng)二十余年的探索與實(shí)踐，上海市土地節(jié)約集約水平得到了較為顯著的提升。2005年至2012年期間，上海市人均建設(shè)用地面積由135平方米下降到125平方米；建設(shè)用地地均產(chǎn)出從2005年的3.8億元/平方公里上升到2012年的6.6億元/平方公里；工業(yè)用地產(chǎn)出效益從2005年的18億元/平方公里提高到2012年的43.6億元/平方公里。
土地利用雖取得一定成效，但仍存在問題
據(jù)岑?？到榻B，盡管上海市土地節(jié)約集約利用取得了一定成效，仍然存在后備資源不足、低效閑置、監(jiān)管缺乏等問題。
首先，建設(shè)用地資源不足，生態(tài)環(huán)境壓力巨大，“兩規(guī)合一”的開展對于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極的影響。但規(guī)劃調(diào)整缺乏剛性控制要求，規(guī)劃管控執(zhí)行力度不足，簡單通過建設(shè)用地擴(kuò)張滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對土地資源的巨大需求，造成建設(shè)用地接近發(fā)展底線、后備資源嚴(yán)重不足、生態(tài)空間被擠占等問題，影響了城市生態(tài)安全和生活品質(zhì)。
一方面母子公司是否會被牽連制裁在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上存在很大不確定性。一般情況下，按照公司法人身份獨(dú)立的基本法律原則，除非滿足“刺破公司面紗”的特殊條件，子公司的行為不得歸結(jié)于母公司[11]。但美國最新的制裁政策規(guī)定，如果子公司參與了相關(guān)活動母公司“知道或應(yīng)當(dāng)知道”，則母公司可能也會受到制裁⑧Section 3(a)(v) and 16(i) of the Executive Order 13846 of August 6, 2018, Federal Register, Vol. 83, No. 152.。對所謂“知道或應(yīng)當(dāng)知道”，美國具有非常大的主觀判斷自由裁量空間。
其次，新增建設(shè)用地空間有限，新增用地浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在，在總量控制的前提下，上海市城市新增建設(shè)用地空間極其有限，必須有效盤活存量用地資源。但由于新增工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻較低、供應(yīng)年限超過一般企業(yè)生命周期規(guī)律、缺乏相關(guān)指標(biāo)考核管理、土地分類標(biāo)準(zhǔn)滯后、新增與存量建設(shè)用地缺乏聯(lián)動等原因，目前新增工業(yè)用地的建設(shè)與利用存在明顯的閑置、產(chǎn)出效益偏低等現(xiàn)象。
再次，存量工業(yè)用地規(guī)模較大，存量低效閑置缺乏盤活手段，上海市工業(yè)用地總規(guī)模偏大，并存在一定程度的低效、閑置、違法等現(xiàn)象，存量盤活空間巨大。但囿于政策限制，低效、閑置存量工業(yè)用地缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、政策途徑和利益引導(dǎo)機(jī)制，企業(yè)和社會主體參與存量盤活轉(zhuǎn)型的積極性不高，造成低效、閑置用地?zé)o法及時盤活、轉(zhuǎn)型開發(fā)使用。
第四，土地節(jié)約集約管理政策協(xié)同不足，難以形成監(jiān)管合力，土地是一切經(jīng)濟(jì)社會活動的載體，土地資源節(jié)約集約利用管理涉及到規(guī)土、發(fā)改、產(chǎn)業(yè)、投資、環(huán)保、稅收等多個部門，需要各部門之間形成管理政策合力，實(shí)施共同監(jiān)管。但目前各部門各自為政的現(xiàn)象，在部門管理理念、政策措施、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)等方面缺乏協(xié)同性和配套性，各部門在土地資源節(jié)約集約利用管理方面尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)知，齊抓共管的局面尚未形成，造成不同部門大量工作的低效與重復(fù)，既不利于開展統(tǒng)一執(zhí)法與監(jiān)管，有容易形成管理效率低下的局面。
節(jié)約集約用地的新一輪探索與實(shí)踐
岑?？到榻B，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，上海市從政策頂層設(shè)計和配套政策制訂實(shí)施兩個層面進(jìn)行了研究，以探索形成適應(yīng)特大城市人口資源環(huán)境緊約束條件下的土地利用方式和城市發(fā)展模式，全面提高節(jié)約集約用地水平。
加強(qiáng)頂層設(shè)計，構(gòu)建土地節(jié)約集約利用政策體系，研究制訂并發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》（滬府發(fā)〔2014〕14號），緊緊圍繞“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級”戰(zhàn)略，以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為目標(biāo)，以強(qiáng)化土地利用績效掛鉤和利益共享機(jī)制為核心，以盤活存量土地為重點(diǎn)，充分發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，深化土地使用制度改革，確定了規(guī)劃土地管理“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”基本策略，構(gòu)建了土地利用資源、效能、機(jī)制“三位一體”的全生命周期管理體系。
“五量調(diào)控”基本策略
總量鎖定——嚴(yán)格規(guī)劃管控，鎖定建設(shè)用地規(guī)模范圍。明確終極目標(biāo)，將2020年規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模3226平方公里作為上海未來建設(shè)用地的“終極規(guī)?！庇枰枣i定，并力爭實(shí)現(xiàn)“減量化”。落實(shí)規(guī)劃管控，強(qiáng)化“底線”思維，嚴(yán)守耕地與生態(tài)用地紅線。
增量遞減——完善計劃管理，促進(jìn)建設(shè)用地增量遞減。新增建設(shè)用地計劃實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有降、逐年遞減策略；完善新增建設(shè)用地計劃管理，加大調(diào)控力度，實(shí)行差別化供應(yīng)措施；加大新增建設(shè)用地計劃與集中建設(shè)區(qū)外減量化規(guī)模關(guān)聯(lián)力度，將區(qū)（縣）年度新增建設(shè)用地計劃與現(xiàn)狀低效建設(shè)用地盤活和減量化等工作相關(guān)聯(lián)。
存量優(yōu)化——促進(jìn)存量盤活，提升建設(shè)用地整體品質(zhì)。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)，開展中心城城市更新，支持多渠道實(shí)施“城中村”改造，促進(jìn)存量工業(yè)用地調(diào)整升級，創(chuàng)新土地收儲利益平衡機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌開發(fā)和優(yōu)化利用。
流量增效——完善用地市場，保障土地市場供給效率。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系；實(shí)行工業(yè)用地出讓彈性年期制和到期續(xù)期制度，將一般工業(yè)用地出讓年期由最高50年調(diào)整為不超過20年；穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革和征地制度改革；加大違法用地和閑置土地整治力度等，實(shí)施土地利用全要素、全生命周期管理。
質(zhì)量提高——鼓勵復(fù)合利用，提高土地利用綜合效益。按照新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新技術(shù)新模式的發(fā)展要求，結(jié)合中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)契機(jī)，探索土地復(fù)合利用政策，完善節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系，提高城市轉(zhuǎn)型發(fā)展適應(yīng)能力，提升公共空間品質(zhì)，完善城市服務(wù)功能。
“三位一體”管理體系
在空間資源上，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，以郊野單元規(guī)劃、土地二次開發(fā)和復(fù)合利用為抓手，優(yōu)化土地利用空間結(jié)構(gòu)和功能關(guān)系。推進(jìn)現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化，合理降低工業(yè)用地比重，提高公共綠地和公共服務(wù)用地比重，提升城市安全和生態(tài)生活品質(zhì)。鼓勵土地的二次開發(fā)和復(fù)合利用，探索土地用途綜合管控政策，促進(jìn)城市有機(jī)更新。
在利用效能上，強(qiáng)化土地利用全生命周期管理，提高土地利用綜合績效水平。探索將用地項(xiàng)目的功能、形態(tài)及經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等約束性指標(biāo)和要求逐步納入合同管理，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)、達(dá)產(chǎn)、運(yùn)行及退出全過程評估和監(jiān)管，健全誠信管理體系和問責(zé)機(jī)制，提高土地利用綜合效益和精細(xì)化動態(tài)管理水平。
在實(shí)施機(jī)制上，強(qiáng)化市場決定性作用和政策保障作用。完善土地利用績效掛鉤和利益共享機(jī)制。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的基礎(chǔ)上，完善土地利用績效綜合調(diào)控機(jī)制，統(tǒng)籌國有土地與集體土地、新增空間與減量化、生態(tài)建設(shè)與空間補(bǔ)償、自行盤活與土地征收、經(jīng)營性開發(fā)與公益性建設(shè)、土地權(quán)益與市場價值等關(guān)系，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的可持續(xù)發(fā)展。
完善配套政策，以政策創(chuàng)新促進(jìn)利用管理方式轉(zhuǎn)變，為全面貫徹落實(shí)土地利用“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”基本策略，上海市進(jìn)一步從土地全生命周期管理、城市更新、綜合用地管理、用地標(biāo)準(zhǔn)修訂等方面開展研究與實(shí)踐，力圖實(shí)現(xiàn)土地利用管理方式的四個轉(zhuǎn)變：管理階段從事前管理向事前、事中、事后全生命周期管理轉(zhuǎn)變；管理范圍從單純的數(shù)量管理向“總量、增量、存量、流量、質(zhì)量”五量齊管轉(zhuǎn)變；管理對象從單一用途管理向綜合、復(fù)合用途管理轉(zhuǎn)變；管理手段從規(guī)土獨(dú)管向多部門共管轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。
實(shí)行土地“全生命周期”管理
岑?？堤岬?，針對上海工業(yè)用地規(guī)模偏大、比重偏高，新增工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻較低、開竣工監(jiān)管不足、出讓年期較長、缺乏環(huán)保措施和退出手段，造成大量低效閑置情況，開展了工業(yè)用地全生命周期管理研究，形成了《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（滬府辦〔2014〕26號）。工業(yè)用地全生命周期管理以土地出讓合同為平臺，從彈性出讓年期、項(xiàng)目建設(shè)時間管理、土地退出機(jī)制、生態(tài)環(huán)境影響評價、產(chǎn)出效益管理、轉(zhuǎn)讓抵押管理等方面加強(qiáng)工業(yè)用地利用管理要求，實(shí)施項(xiàng)目在用地期限內(nèi)利用狀況的全過程動態(tài)評估和監(jiān)管。自2014年4月起，上海市已全面實(shí)施工業(yè)用地全生命周期管理，相關(guān)區(qū)縣細(xì)化制定了管理細(xì)則。
針對經(jīng)營性建設(shè)用地利用與管理中存在著商業(yè)業(yè)態(tài)、建筑節(jié)能等建設(shè)、功能要求不明確，事后監(jiān)管責(zé)任不清晰；城市廣場、綠地等各類公共空間和公共服務(wù)設(shè)施明顯不足；房地產(chǎn)開發(fā)模式停留在以銷售為主，運(yùn)營管理與服務(wù)品質(zhì)不足；政府部門之間責(zé)任明晰、信息共享、共同監(jiān)管的協(xié)同管理機(jī)制尚未建立等問題，在2014年經(jīng)營性用地全要素、全生命周期管理試點(diǎn)基礎(chǔ)上，開展了經(jīng)營性用地全生命周期管理制度研究，形成了《關(guān)于加強(qiáng)本市經(jīng)營性用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（滬府辦〔2015〕30號）。
經(jīng)營性用地全生命周期管理充分發(fā)揮了土地出讓合同的管理平臺作用，通過出讓前征詢、規(guī)劃評估等工作，進(jìn)一步落實(shí)全要素、全生命周期管理要求；通過土地出讓合同修訂，健全經(jīng)營性用地的用途管制、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)布局、土地使用權(quán)退出等機(jī)制，將項(xiàng)目建設(shè)、功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營管理、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境各要素納入合同管理，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目在土地使用期限內(nèi)全過程系統(tǒng)化、精細(xì)化、動態(tài)化監(jiān)管。自2015年4月份起，上海市經(jīng)營性用地全生命周期管理全面實(shí)施。
土地全生命周期管理的實(shí)施，將有效轉(zhuǎn)變土地利用管理方式，倒逼經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于城市功能和品質(zhì)的實(shí)現(xiàn)和提升；有利于加強(qiáng)源頭治理，遏制土地投機(jī)炒作，促使開發(fā)企業(yè)向城市運(yùn)營商、服務(wù)商轉(zhuǎn)型；有利于充分發(fā)揮土地資源市場化配置作用；有利于加強(qiáng)部門協(xié)同配合，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。
創(chuàng)新城市更新政策，促進(jìn)城市布局優(yōu)化和功能提升
針對上海市建成區(qū)存在城市能級不高、活力不足、公共空間和服務(wù)設(shè)施仍有較大缺口、城市慢行系統(tǒng)便利化程度不高、城市風(fēng)貌保護(hù)不夠等問題，開展了城市更新政策研究，形成了《上海市城市更新實(shí)施辦法》（滬府發(fā)〔2015〕20號）。上海市城市更新實(shí)行區(qū)域評估、實(shí)施計劃和全生命周期管理相結(jié)合的管理制度。為提高現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人開展城市更新的積極性，在土地政策方式給予積極引導(dǎo)和鼓勵，一是創(chuàng)新土地開發(fā)方式。按照存量補(bǔ)地價的方式，支持現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人或者現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人的聯(lián)合體、依據(jù)規(guī)劃重新取得建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行城市更新改造；二是沿用舊區(qū)改造出讓金返還政策。
目前，城市更新主要聚焦于公共空間、公共服務(wù)設(shè)施不足的地區(qū)，工作難度大，需投入資金多，為鼓勵區(qū)縣推動城市更新工作，沿用舊區(qū)改造和城中村改造土地政策，對于城市更新中存量補(bǔ)地價的土地出讓收入，在計提后返還區(qū)縣專項(xiàng)用于城市更新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
針對存量工業(yè)用地盤活缺乏規(guī)劃和計劃引導(dǎo)、土地收儲資金壓力大、盤活渠道單一、盤活過程中公益性要求和城市品質(zhì)無法滿足等問題，開展了存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型政策措施研究，形成了《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》（滬府辦〔2014〕25號）。政策明確存量工業(yè)用地盤活以區(qū)縣政府為主體，按照批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃要求，在建立土地收儲利益平衡機(jī)制的基礎(chǔ)上，可以采取存量補(bǔ)地價方式開展區(qū)域整體轉(zhuǎn)型和有條件零星轉(zhuǎn)型；同時，明確了存量工業(yè)用地區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、有條件零星轉(zhuǎn)型的實(shí)施路徑、方式、要求和公益性責(zé)任，豐富了存量工業(yè)用地盤活路徑，指導(dǎo)低效閑置工業(yè)用地及時盤活，以促進(jìn)真正的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)整體區(qū)域品質(zhì)和功能提升、促進(jìn)合理有序的土地儲備、促進(jìn)土地資源市場化配置。目前，上港十四區(qū)、虹橋機(jī)場東片區(qū)已取得階段成效；楊樹浦電廠等轉(zhuǎn)型項(xiàng)目已完成供地工作。普陀區(qū)桃浦地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)獲市政府批復(fù)，普陀區(qū)政府會同市屬臨港集團(tuán)等積極推進(jìn)桃浦地區(qū)整體轉(zhuǎn)型。
上海的城市更新和存量工業(yè)用地盤活政策，緊緊圍繞建設(shè)一流全球城市目標(biāo)，聚焦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和提升城市功能、品質(zhì)與活力，突出公共利益優(yōu)先；避免了單純項(xiàng)目導(dǎo)向和更新地區(qū)碎片化，強(qiáng)調(diào)區(qū)域評估和統(tǒng)籌，促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展；強(qiáng)化了共建共享的城市治理機(jī)制，積極推進(jìn)公眾參與，鼓勵多方資源整合，充分體現(xiàn)了以人為本理念。
鼓勵集約復(fù)合利用，適應(yīng)產(chǎn)城融合發(fā)展要求
隨著“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級”戰(zhàn)略的實(shí)施，上海市進(jìn)入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展時期，“產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)城融合”發(fā)展趨勢和“新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式”經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求對土地復(fù)合利用的需求越來越明顯，為適應(yīng)新形勢發(fā)展要求，開展了綜合用地規(guī)劃土地政策研究，形成了《關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點(diǎn)意見》（滬規(guī)土資地規(guī)〔2014〕443號）。
綜合用地規(guī)劃土地政策，按照“規(guī)劃彈性引導(dǎo)、土地剛性控制”原則，創(chuàng)新提出并明確綜合用地的定義和內(nèi)涵，有機(jī)銜接了存量工業(yè)用地盤活、土地全生命周期管理政策，并進(jìn)一步加強(qiáng)了轉(zhuǎn)讓限制和后續(xù)監(jiān)管等措施，政策符合上海市產(chǎn)業(yè)形態(tài)多樣化和“產(chǎn)城融合”發(fā)展需求，有利于促進(jìn)“四新”經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以有效提升城市環(huán)境品質(zhì)和土地資源綜合效益。
目前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)市政府批復(fù)發(fā)布，綜合用地試點(diǎn)正在積極推進(jìn)過程中。同時，上海市結(jié)合綜合場站開發(fā)，研究制訂了《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》（滬發(fā)改城〔2014〕37號），從開發(fā)規(guī)劃、開發(fā)方式、開發(fā)收益、保障措施等方面明確軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用機(jī)制和土地開發(fā)收益反哺軌道交通建設(shè)運(yùn)營的發(fā)展機(jī)制，以促進(jìn)土地資源的集約利用、城市功能機(jī)構(gòu)的優(yōu)化提升和軌道交通的持續(xù)健康發(fā)展。
建立嚴(yán)格的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)管控制度
岑?？嫡J(rèn)為，要結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，在國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過理念重構(gòu)和規(guī)劃土地管理分類對接，實(shí)現(xiàn)控制方式從用地規(guī)模向豎向集約、優(yōu)化布局轉(zhuǎn)變，控制力度從定額標(biāo)準(zhǔn)向剛性彈性并舉轉(zhuǎn)變，控制標(biāo)準(zhǔn)向復(fù)合利用和綜合設(shè)置轉(zhuǎn)變，研究構(gòu)建涵蓋城鄉(xiāng)、各類產(chǎn)（行）業(yè)的規(guī)土融合、土地綜合、建筑復(fù)合利用的建設(shè)用地節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地準(zhǔn)入關(guān)口的嚴(yán)格把控，從源頭避免和減少低效用地的產(chǎn)生。
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