葉波+梁詠

WTO自1995年成立以來，將調(diào)整范圍從傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易擴展到了服務貿(mào)易、投資、知識產(chǎn)權(quán)等領域，并且建立了具有強制管轄權(quán)的爭端解決機制，改正了關貿(mào)總協(xié)定時期爭端解決機制軟弱無力的缺陷。毫無疑問，WTO在促進國際貿(mào)易發(fā)展方面作出了顯著貢獻，但當前WTO也面臨了若干挑戰(zhàn)或者說困難，主要體現(xiàn)在決策程序、爭端解決機制、承諾方式等方面。我國應當繼續(xù)支持多邊體制，并積極通過雙邊、區(qū)域途徑倡導建立新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并通過包括WTO在內(nèi)的爭端解決機制明確現(xiàn)有規(guī)則，建立健全我國的貿(mào)易政策形成機制。

協(xié)商一致的決策程序存在缺陷

WTO采取了協(xié)商一致的決策機制，只要沒有成員正式反對，就可以通過相應的決策。從決策機制的歷史發(fā)展角度而言，協(xié)商一致的決策機制第一次在決策過程中考慮到了所有成員的意見，并且試圖統(tǒng)籌兼顧，但協(xié)商一致的決策機制本身并沒有規(guī)定投票或者具體的決策規(guī)則。協(xié)商一致可以是一致同意，也可以是特定多數(shù)或者簡單多數(shù)，例如在美國和墨西哥的第二次金槍魚案中，專家組、上訴機構(gòu)就認為“協(xié)商一致”是指“有關利益方對實體問題沒有持續(xù)的反對，也就是達成了基本的一致”。就此而言，協(xié)商一致的決策規(guī)則對個別WTO成員的否決權(quán)予以了嚴格限制。

在目前的WTO決策規(guī)則下，協(xié)商一致的決策規(guī)則試圖調(diào)和所有成員的利益，即便是在一個或者少數(shù)WTO成員反對的情況下，WTO機構(gòu)的主席仍然可以認為滿足了協(xié)商一致的條件，但這也導致了以下結(jié)果：只要沒有成員正式反對就可以通過決策一方面使得決策變得更加容易，但由于為了使得協(xié)商一致，又必須在成員間進行復雜的協(xié)調(diào)工作，這也導致了決策機制變得更加困難。嚴格地說，協(xié)商一致的決策規(guī)則更適合WTO內(nèi)部的組織性事項，例如WTO開始和結(jié)束談判、解釋條約條款的含義、豁免義務和新成員的加入等等。如果涉及締結(jié)新條約或者修改條約，WTO成員應當在簽署、批準條約的情況下才受條約義務約束。具體而言，WTO可以通過協(xié)商一致的方式締結(jié)一個新協(xié)定，但只有成員簽署、批準了協(xié)定，該協(xié)定才對成員生效，這樣做可以在一定程度上避免成員為了自身利益阻礙新協(xié)定通過，改變WTO目前決策效率低下的現(xiàn)實。例如在《貿(mào)易便利化協(xié)定》的通過問題上，就由于印度將通過《貿(mào)易便利化協(xié)定》與食品安全問題掛鉤，導致協(xié)定晚了4個月才在總理事會通過。

這當然也與WTO是一個成員驅(qū)動的國際組織有關，WTO成員在日內(nèi)瓦的官員們往往在市場準入問題上進行激烈的討價還價，要求對方開放市場。但目前成員們都面臨比較大的國內(nèi)壓力，不可能在市場準入問題上讓步過多，同時面臨了眾多的貿(mào)易議題，這都影響了談判的順利進行。WTO應當在本組織和成員間展開更多良性互動，其中涉及的成員包括私人產(chǎn)業(yè)部門、消費者組織，以及政府機構(gòu)，從而盡可能促成新貿(mào)易協(xié)定的締結(jié)和實施。在這方面的典型反例就是服務業(yè)談判，由于行業(yè)監(jiān)管者和政府機構(gòu)沒有參與談判，WTO內(nèi)的服務業(yè)談判進展緩慢。

強制性爭端解決機制未必適用于所有問題

WTO成立于20世紀90年代中期，當時國際社會的主流觀點傾向于采取法治方式規(guī)范國家間關系。作為一個規(guī)范國際貿(mào)易關系的國際組織，WTO也制定了一系列具有法律約束力的國際條約，并且通過強制性的爭端解決機制解決貿(mào)易爭端，確保遵守規(guī)則?，F(xiàn)實卻與想法存在一定的差異，例如美國和歐盟就荷爾蒙牛肉的問題在WTO提起了爭端解決機制，雖然歐盟敗訴，但仍然拒不執(zhí)行裁決。美國和歐盟間有關生物技術產(chǎn)品也就是轉(zhuǎn)基因作物的爭端也是類似情形。這說明，WTO成員之間的爭端有時并不是純粹的法律爭端，還涉及復雜的歷史、文化和政治因素，單純適用法律方法的效果未必很好。

在實踐中，WTO面臨的問題可能僅僅只是需要加強協(xié)調(diào)，進行政策微調(diào)即可，并不需要強制性的爭端解決機制。在這方面，WTO可以考慮締結(jié)一些不受爭端解決機制規(guī)范的協(xié)定，或者制定些形式比較靈活的指導意見供WTO成員參考。國際社會的實踐表明，軟法性質(zhì)的規(guī)則有時比具有法律約束力的規(guī)則效果更好，在當前知識快速更新的時代，傳統(tǒng)的國際條約和強制性的爭端解決機制未必合適。WTO在這方面已經(jīng)有一定的實踐，例如技術性貿(mào)易壁壘委員會通過的《發(fā)展國際標準的原則》就屬于專業(yè)委員會制定的指導意見，WTO成員加入工作組報告中沒有法律約束力的條款也是同樣的情形。雖然違反了上述規(guī)則不可以訴諸WTO爭端解決機制，但WTO的專家組、上訴機構(gòu)都援引上述規(guī)則來解釋條約條款，起到了澄清或者闡明WTO協(xié)定的作用，在WTO的貿(mào)易政策審議機制中也時常援引上述規(guī)則，可見指導意見或者說原則等軟法性質(zhì)的規(guī)則在WTO法律體系內(nèi)的作用。

一攬子承諾不能適應WTO的復雜現(xiàn)實

到目前為止，WTO總的來說采取了一攬子承諾的方式，烏拉圭回合以及多哈回合期間，WTO的談判專家們采取了“或者全部成功，或者全部失敗”的談判規(guī)則，這主要是針對談判結(jié)果而言的，而不是涉及WTO成員所適用的法律規(guī)則，于是所有WTO成員都適用和遵守相同的規(guī)則。雖然烏拉圭回合期間締結(jié)的協(xié)定對所有WTO成員具有法律約束力，但實際上，很多規(guī)則或者說減讓僅僅對個別成員有效，例如減少承諾、加入議定書、特殊和差別待遇，以及WTO義務的豁免條款等。這當然確保了法律規(guī)則的統(tǒng)一，但也導致了在WTO體系內(nèi)越來越難以達成新協(xié)定。

對此，WTO成員一方面轉(zhuǎn)而采取了簽訂自貿(mào)協(xié)定的做法，諸如《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》涉及了保護環(huán)境、投資者與東道國爭端解決機制、國有企業(yè)等新議題，這當然在參加方間實現(xiàn)了貿(mào)易、投資自由化，一定程度上影響了多邊貿(mào)易體制;另一方面，在WTO內(nèi)部也在進行《信息技術產(chǎn)品協(xié)定》、《政府采購協(xié)定》，以及《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定》的談判，并且也取得了一定進展。以我國為例，我國2014年12月提交了加入《政府采購協(xié)定》第6份出價，首次將大學、醫(yī)院等事業(yè)單位和國有企業(yè)列為采購實體。有一點需要說明，WTO的爭端解決實踐并不認為國有企業(yè)是公共機構(gòu)，而是將國有商業(yè)銀行認定為公共機構(gòu)，《政府采購協(xié)定》傳統(tǒng)上調(diào)整中央政府、地方政府和其他實體的采購活動，將國有企業(yè)列為采購主體當然滿足了協(xié)定參加方的要求，但卻更容易將國有企業(yè)認定為公共機構(gòu)。當然，上述WTO成員在區(qū)域和多邊體制的做法都符合自身利益，WTO也可以適時改進。

由于WTO目前成員越來越多，隨著2014年6月也門的加入，WTO已經(jīng)擁有了160個成員。在眾多的成員中，既有美歐等傳統(tǒng)發(fā)達成員，也有中國、俄羅斯等新興市場成員，還有眾多發(fā)展中成員。由于成員們的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況也存在很大差異，似乎沒有必要要求所有WTO的協(xié)定都對所有成員生效，可以多締結(jié)些WTO體制內(nèi)的諸邊協(xié)定，以便符合成員們的具體情況。對《政府采購協(xié)定》的修改以及參加方在政府采購領域的出價實踐表明，成員們可以在一個特定領域內(nèi)達成一致，而沒有必要一定要跨產(chǎn)業(yè)、跨協(xié)定間討價還價。目前多哈回合的冗長談判和停滯不前說明，在眾多成員間達成一致其實很困難，那還不如先易后難，逐步推進WTO體制內(nèi)的自由化進程?？傊?，似乎可以考慮改變目前一攬子承諾的做法。

對發(fā)展中成員的特殊和差別待遇有待落實

目前WTO體制內(nèi)談判面臨的一個主要問題就是發(fā)展中成員要求特殊和差別待遇。由于發(fā)展中成員的資格是自己認定的，超過80%的WTO成員都認為自己是發(fā)展中成員。自從WTO建立以來，貿(mào)易自由化一方面促進了全球經(jīng)濟的發(fā)展，但成員之間的差異也越來越大，即便在發(fā)展中成員中也可以分為以“金磚國家”為代表的新興經(jīng)濟體和一般發(fā)展中成員。對于前者來說，合適的做法就是盡可能減少發(fā)展中國家在WTO內(nèi)的承諾，保持發(fā)展中成員的地位，奉行“大象隱藏于樹后”的政策;對于一般發(fā)展中成員來說，這些成員非常不希望發(fā)展中成員集團破裂，因為這會削弱發(fā)展中集團成員的議價能力。由于WTO成員間存在很大的差異，應當考慮到上述現(xiàn)實要求在成員間公平地分擔責任。其實，聯(lián)合國有關氣候變化的談判其實也是相似的情況，各國都應當結(jié)合自身的具體現(xiàn)實做出減排承諾。在這方面，WTO已經(jīng)有了比較成功的實踐，例如貿(mào)易便利化、非農(nóng)產(chǎn)品市場準入的談判就比較好地考慮到了不同成員的差異，《政府采購協(xié)定》的修改也比較好地貫徹了對發(fā)展中成員的特殊和差別待遇。上述領域的談判都沒有將發(fā)展中成員歸為一類，而是考慮到了不同成員的現(xiàn)實做出了不同安排。WTO體制內(nèi)未來的談判將越來越多地結(jié)合特定議題、不同成員的需求，以及成員的能力展開。

WTO于1995年成立，目前已經(jīng)持續(xù)存在了20年。這20年間經(jīng)歷了美國經(jīng)濟的一枝獨秀以及中國的崛起。我國在入世之初雖然是世界重要經(jīng)濟體，但卻遠沒有今天的重要性。2014年，我國經(jīng)濟總量超過了10萬億美元，成為世界上第二個經(jīng)濟總量超10萬億美元的國家。雖然有“非市場經(jīng)濟地位”條款的約束，我國依然是WTO體制的明顯受益者。在未來，我國應當繼續(xù)支持以WTO為代表的多邊體制，推動WTO體制貿(mào)易議題的談判，例如擴大《信息技術產(chǎn)品協(xié)定》的調(diào)整范圍，積極加入《政府采購協(xié)定》，這主要是由于多邊體制雖然目前面臨了一些困難，但畢竟成員眾多，影響巨大，在其中達成議題的收獲也更多些。同時，我國應當積極推動自貿(mào)協(xié)定談判，爭取在其中形成和發(fā)展新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并在適當時機將其引入到多邊體制中。

就此而言，我國貿(mào)易政策的形成和發(fā)展可以采取兩種方式，一是在雙邊、區(qū)域和多邊體制中形成新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，由于我國已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟體，比較容易在雙邊、區(qū)域場所推行自己的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，美歐畢竟還是多邊體制的主導者;二是通過WTO、投資者與東道國爭端解決機制明確現(xiàn)有規(guī)則，例如我國當前就美國對我國產(chǎn)品同時進行反傾銷、反補貼調(diào)查的做法在WTO數(shù)次提起了爭端解決機制，而專家組、上訴機構(gòu)裁決也在很大程度上澄清了現(xiàn)有規(guī)則的不明確之處，比較好地維護了我國利益?？偟膩碚f，當前的國際經(jīng)濟秩序?qū)ξ覈怯欣模椅覈^去也比較好地利用和遵守了國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。在未來，我國應當一方面遵守目前的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，同時努力發(fā)出自己的聲音。（作者葉波，上海對外經(jīng)貿(mào)大學WTO研究教育學院副教授，上海高校智庫國際經(jīng)貿(mào)治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心研究員;梁詠，復旦大學法學院副教授。本文受上海市教育委員會2014年科研創(chuàng)新項目“經(jīng)濟體貿(mào)易政策變化研究：以自貿(mào)協(xié)定為視角”、上海對外經(jīng)貿(mào)大學“085工程”科學研究項目“WTO爭端解決條約解釋的若干問題研究”、2013年國家社科基金項目“WTO爭端解決機制下中國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的實證研究及對策”資助）

編輯|趙麗芳 ?lifang.zhao@wtoguide.net