◎張 棟

（張棟，民革中央宣傳部干部/責(zé)編 盧淼）

賈西津

中共十八屆三中全會指出全面深化改革的總目標(biāo)是 “完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

社會組織是現(xiàn)代國家治理體系中的重要一環(huán)，是公民規(guī)范、有序參與公共事務(wù)的重要渠道。在 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中也提出要創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力。如何創(chuàng)新？如何激發(fā)？本期本刊就社會組織的角色和價值等相關(guān)問題，采訪了清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，清華NGO研究所副所長，社會組織研究的著名學(xué)者賈西津，以下為訪談內(nèi)容。

記者：社會組織經(jīng)常被稱作第三部門，是相對于政府和公權(quán)力的第一部門，企業(yè)和營利組織的第二部門而言的。政府和企業(yè)之外的組織種類繁多，內(nèi)涵豐富，如何理解社會組織的內(nèi)涵和屬性？

賈西津：社會組織可以有狹義廣義兩種理解。狹義的社會組織就是你說的相對于政府和企業(yè)的，非政府性的、非營利性的組織，與之對應(yīng)的就是NGO（非政府組織）和NPO（非營利組織）兩個概念，這兩個概念并非不同，而是強調(diào)不同屬性時，選取的不同稱謂。比如聯(lián)合國環(huán)境組織，他習(xí)慣于強調(diào)自己的非政府性，會自稱NGO；比如醫(yī)院學(xué)校，會更強調(diào)非營利屬性，更多被稱為NPO。但他們實際同時具備這兩種屬性。

對于我們這樣一個轉(zhuǎn)型社會，有一點需要特別強調(diào)。社會組織是一種自治現(xiàn)象，是結(jié)社的產(chǎn)物，本質(zhì)是公民的自治、自組織。結(jié)社就是一群人通過結(jié)成組織去處理共同面對的問題，去處理公共事務(wù)，這種組織就是社會組織。從這個意義上講，社會組織和注冊登記是沒有關(guān)系的，也不區(qū)分是否營利，這是廣義的社會組織。包括黑格爾的論述中，提到公民社會，市場也被包含在其中，不論是否營利的組織都是公民結(jié)社的產(chǎn)物，都是社會組織。只是在現(xiàn)代，企業(yè)已經(jīng)發(fā)展成了一個極其龐大的、獨立的社會部門，所以現(xiàn)在大家提到社會組織才會強調(diào)它的非政府非盈利的雙屬性。但實際上社會組織從淵源上講，最基本的屬性是自治性和自組織性，這是社會組織的真正的內(nèi)涵和本源。從這個角度看，社會組織概念中所包含的內(nèi)容確實是非常廣泛。他只是強調(diào)一種自下而上的組織形態(tài)，并不區(qū)分組織的目的是營利的、宗教的、公益的還是政治的。

記者：中共十八大提出建設(shè)現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社會組織在國家治理體系中可以擔(dān)當(dāng)怎樣的角色和作用？

賈西津：十八大報告提出 “要形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。這里如何理解 “現(xiàn)代社會組織體制”有兩種方式，狹義的理解是：現(xiàn)代社會組織的體制，即社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位的管理體制。但如果考慮到建設(shè)現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景，那更恰當(dāng)?shù)睦斫馐牵含F(xiàn)代社會的組織體制?，F(xiàn)代社會是如何組織起來的？新中國建立之后，我們形成的社會組織體制，是單位制和人民團(tuán)體制，與計劃經(jīng)濟(jì)體制相配合的橫縱網(wǎng)格制。但在現(xiàn)在，顯然單位制已經(jīng)或者正在瓦解，網(wǎng)格化的社會管理仍然存在但功能已經(jīng)弱化。那么我們的社會應(yīng)當(dāng)如何組織起來？肯定不是構(gòu)建更加強有力的單位和人民團(tuán)體，而是需要新的組織體制，也就是這十二字方針的核心點和定位詞： “自治”，自治的定語是 “依法”，也即法治，也即我們要形成的新的社會組織體制是法治秩序下社會自組織體系，這樣的體制怎樣形成，在我們國家關(guān)鍵就是處理好政社關(guān)系，這也就是政社要分開、權(quán)責(zé)要明確。

建設(shè)現(xiàn)代國家治理體系，意味著我們的社會組織體制要發(fā)生一種根本的轉(zhuǎn)型，從自上而下的單位制、人民團(tuán)體制、橫縱網(wǎng)格制轉(zhuǎn)向自下而上的建立在公民自組織基礎(chǔ)上的自治秩序。從這個意義上說，社會組織是社會治理的基本單元。社會組織的作用也遠(yuǎn)不只是具體的公益、環(huán)保、婚姻咨詢等等，而是為現(xiàn)代國家治理體系提供了實現(xiàn)的基礎(chǔ)和可能性。所以，回到對社會組織體制的理解，不是指民政部登記的五十萬家社會組織的管理體制，而是要把 “組織”理解為一個動詞，它代表的是一種自發(fā)秩序，代表的是社會的新的組織方式和組織體制。

記者：要培育社會組織，促進(jìn)社會組織對公共事務(wù)的參與，也就是說社會組織在一部分公共事務(wù)的處理上是具有優(yōu)勢的，那么這種優(yōu)勢的機(jī)理是什么？

賈西津：社會組織可以提供一些公共服務(wù)，解決一些公共問題，這是對社會組織作用的淺層次理解。假如說一個社會組織照顧了一百個老人，又救助了一百個孩子，而這些事政府都能做，是不是社會組織就沒用了呢？不是的，社會組織之于公共事務(wù)，最根本的優(yōu)勢在于其自治本身的價值。自治意味著公民自我治理，自我負(fù)責(zé)的體系，由此引申出的是公民責(zé)任的問題，也就是公共事務(wù)究竟是誰的責(zé)任。假如是管制體制，所有公民都是被管理者，那么他只要沒被管住，他就是秩序的破壞者。在貓鼠游戲中，最牛的老鼠一定不是被貓抓住的老鼠，而是不被貓抓住、還能把貓溜得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)的老鼠。如果貓是管理者，老鼠是被管理者，那么老鼠發(fā)展的能力一定是逃避貓的管理、和貓對抗的能力。但在自治秩序中，每個人是被治理者，同時也是秩序的提供者，秩序的維持過程也是公民履行承諾的過程，是一個自律的過程。管制秩序中不可避免的是一抓就死，一放就亂的悖論，要建立一個活躍的秩序，既能放，能自由，又能維持秩序的體制，必須是自治秩序，讓每一個公民本身變成治理者同時也是責(zé)任人。所以在公共事務(wù)上政府管理和社會組織自治的根本區(qū)別在于，一個是管制秩序，一個是自發(fā)秩序，一個公民是被治理者，一個是治理的主體，只有在后者中，才存在公民責(zé)任，才能根本解決社會活力和社會秩序的矛盾。

記者：在公共事務(wù)中，社會組織自治是具有優(yōu)勢的，政府管理也是具有價值的，那么二者之間的邊界在哪？

賈西津：在這個問題上，法德的 “輔助原則”尤其值得我們借鑒。英美的政府和社會，尤其是美國，本身就是在自發(fā)秩序上生長出來的，國家只是自治體系的一個部分。但我們的國情完全不同，我們面臨著政社邊界界定的問題。所謂輔助原則，學(xué)術(shù)表述是：在特定公眾和組織無法自主實現(xiàn)某種目標(biāo)時，高一層級的組織應(yīng)該介入，但僅限于出于保護(hù)他們的目的；并且，高一層級社會團(tuán)體或者政治組織只能處理那些低一層級的社會團(tuán)體或者政治組織無法獨立處理，而高一層級的機(jī)構(gòu)又能更好完成的事務(wù)。直白講就是社會治理的責(zé)任是自下而上分布的，也就是說，如果是個人能夠處理的事情，家庭就不要干預(yù)；家庭能處理的，社區(qū)和社會就不要管；社區(qū)社會能處理的，政府就不要管；基層能處理的，地方就不要干預(yù)；地方能處理的，中央就不要干預(yù)。只有當(dāng)每下一個層級無法完成的，才能由上一個層級介入，而不是說政府能干的，就不需要社會了，而是反過來，如果社會也能干，就不需要政府了。上一級政府要輔助下一級政府實現(xiàn)自治，政府要幫助社會實現(xiàn)自治，社會要幫助個人在私領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自治。也就是上一個層級對下一個層級要起到輔助作用，也就是政府要當(dāng)好社會的幫手和助手，其目的就是實現(xiàn)一個自治體系。

記者：社會不能完成的，才交由政府，比如捕盜，就需要由公民讓渡給警察當(dāng)局，那么，什么樣的事務(wù)是需要向上讓渡的？

這取決于自治的能力，這并沒有一個客觀的邊界。當(dāng)一個社會自治能力強時，它必須讓渡的就會少，社會自治能力弱，就會有更多的事務(wù)需要由政府去完成，這是變動的。所以也只有一個自治能力強的社會才能有一個有限的小政府。社會的自治能力也不會說有就有，它需要累積和發(fā)展，這也是治理能力建設(shè)的內(nèi)容。

這其中很重要的是發(fā)展的方向，要發(fā)展自治能力首先是理念先行。沒有對海的渴望就不會造出船。如果社會沒有認(rèn)知到自治的價值，沒有對自由的普遍渴望，仍然要求一個全能政府，那也就不可能發(fā)育出一個自治社會。

記者：社會組織的發(fā)展土壤是我們社會的自我組織和自我治理的能力和傳統(tǒng)，如何評價我們的這種傳統(tǒng)和能力？

賈西津：中國肯定有一個自治傳統(tǒng)存在的。吳鉤的 《中國的自由傳統(tǒng)》會很好的解答這個問題。秦以前，中國社會的自由度和活躍度是很高的。秦制是中國專制主義的巔峰，秦以后，皇權(quán)專制與社會自治之間的界限一直是波動中，社會的自治空間也不斷進(jìn)退消長。在整體上，中國歷史中，以宗族血緣、宗教、儒家學(xué)術(shù)等為紐帶自治和自發(fā)結(jié)社的傳統(tǒng)一直是存在的，而且在很多時代比如漢唐宋，社會的自治空間還是很大的，社會的自治性也很強。

但中國的自治傳統(tǒng)與西方存在顯著的不同。首先是權(quán)利概念上的不同，中國傳統(tǒng)社會的自治空間，更多的是 “皇權(quán)不下縣”，其消長取決于專制權(quán)力留出來的空間大小。它不是西方式權(quán)利競爭建立的自治空間。中國社會的自治空間在有的時代是很大的，但再大也不是一個權(quán)利概念，它只是皇權(quán)之下流出來的一個空間。另一個是傳統(tǒng)中國社會基本是一個熟人社會，自治的紐帶主要是宗族血緣，再加上宗教，在公共空間，在陌生人社會中規(guī)則如何擴(kuò)延出來，我們的累積是不足的。因為傳統(tǒng)中國社會基本上是一個家天下的社會，連國家也是家國同構(gòu)的。

記者：我國當(dāng)前社會組織發(fā)展趨勢如何？其發(fā)展障礙主要是什么？

賈西津：中國的現(xiàn)代社會組織發(fā)展最初是在民國初期，那是現(xiàn)代社會組織產(chǎn)生和快速發(fā)展的時期，但很快就被戰(zhàn)爭打斷?，F(xiàn)代社會組織的第二次發(fā)展，就是在改革開放之后，這是幾十年前所未有的持續(xù)、穩(wěn)定、快速的發(fā)展。

中國社會組織的發(fā)展障礙主要在制度上。首先是注冊管理體制，我們針對社會組織的管理體制目前仍然還是民政注冊登記和業(yè)務(wù)主管部門的雙重管理體制，十八大之后實現(xiàn)了四類組織 （行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類）的直接登記，但這只是政策層面的變化，社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位的管理注冊條例仍然還沒有變。另一個障礙是社會組織的稅制安排，比如美國大約有190萬的免稅組織，英國有19萬個免稅組織，大概幾百人口就有一個免稅組織，但我國注冊登記的社會組織只有50萬，免稅的大概只有幾萬個。也就是說中國社會財富和公共事業(yè)之間的橋梁還沒搭起來。所以我們國家社會組織的發(fā)展，一方面注冊登記的石頭還沒搬開，另一方面是經(jīng)濟(jì)的橋梁還沒搭起來。未來的發(fā)展趨勢主要就取決于制度安排的變化。事實上我們社會的自治意愿和經(jīng)濟(jì)能力都已經(jīng)累積很多，關(guān)鍵是制度瓶頸何時能夠打開。

記者：謝謝您。