倪 輝賴智勇

（1.浙江立達工程建設(shè)有限公司，浙江 臺州 317100；2.三門縣交通建設(shè)管理所，浙江 臺州 317100）

政府和社會資本的合作（PPP模式）探討

倪 輝1賴智勇2

（1.浙江立達工程建設(shè)有限公司，浙江 臺州 317100；2.三門縣交通建設(shè)管理所，浙江 臺州 317100）

本文作者根據(jù)自己多年的BT、BOT項目管理經(jīng)驗，結(jié)合【合同法】、政府和社會資本合作（ PPP模式）法規(guī)、政策精神，對政府和社會資本合作項目采購主體和性質(zhì)、執(zhí)行風(fēng)險和利益分配、移交主體和方式等多環(huán)節(jié)進行分析和討論，剖析PPP模式項目性質(zhì)、優(yōu)選方案、認識誤區(qū)、注意事項，提出PPP模式實施中將會出現(xiàn)的問題并且提供解決問題方案，為PPP模式實施者提供一些建議和意見。

PPP模式；實施；探討

1　引言

1.1背景和目的

十幾年來，為解決地方政府不能直接從資本市場融資的體制障礙，地方政府通過國有資產(chǎn)組合、出資并授權(quán)成立了集融資、建設(shè)和經(jīng)營、債務(wù)償還相結(jié)合的國有融資平臺公司，把政府融資行為轉(zhuǎn)化為國有企業(yè)行為。利用國有融資平臺公司舉借政府性債務(wù)機制，對促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展起到了積極作用。但是，缺乏對地方政府舉債管理規(guī)范機制，造成地方政府舉債過度，難免會造成政府信用降低，不利于經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

我國處于社會主義市場經(jīng)濟的初級階段，還需要大量的物力用于民生、教育、國防等建設(shè)，過度依靠政府來獨立運作公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，對經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展帶來不利因素。

為控制地方政府舉債規(guī)模，同時又要促進我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展， 2014年9 月21日，國發(fā)【2014】43號《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺。《意見》明確政府舉債主體、規(guī)范、方式、程序、用途、償債責(zé)任等措施，《意見》對地方政府舉債融資機制提出“推廣使用政府和社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營?！?并且提出“對在建項目確實沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資?！痹诜?、法規(guī)、政策層面，提倡并支持政府與社會資本合作模式（PPP模式）。

1.2探討內(nèi)容

PPP模式即公共政府部門與民營企業(yè)（私人）合作模式，在我國稱為政府和社會資本合作模式，本質(zhì)上是因基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)需要的一種融資模式。本文根據(jù)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》財金［2014］76號、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作的通知》財金財金〔2014〕113號、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資［2014］2724號等文件為指導(dǎo)，對PPP模式項目采購、項目執(zhí)行、項目移交三個環(huán)節(jié)一些問題進行探討，并提出解決方法。

2　政府與社會資本合作項目采購

2.1PPP模式項目采購對象

明確PPP模式項目采購對象是PPP模式項目采購中的重要環(huán)節(jié)。在私有制國家，由于土地和礦產(chǎn)資源私有化，投資人擁有建設(shè)期和運營期項目產(chǎn)品所有權(quán)，而且權(quán)屬是完整的，所以私有制國家BT的項目產(chǎn)品可以適用買賣關(guān)系，即“建畢移交”，BOT項目是用項目產(chǎn)品一定時期的收益置換產(chǎn)品的所有權(quán)，“收畢移交”，兩者都是實施“回購”制度，所以真正意義上的BT、BOT模式項目采購對象是項目產(chǎn)品。

在公有制制度下，由于土地和礦產(chǎn)資源是社會公有，BT、BOT模式下投資人對建設(shè)期和運營期間的項目產(chǎn)品所有權(quán)是不完整的。BT 的產(chǎn)品只能“部分買賣”， B0T項目產(chǎn)品用一定時期的收益置換產(chǎn)品部分所有權(quán)，項目采購對象是項目產(chǎn)品部分權(quán)屬，是和真正意義上的BT、BOT模式是有區(qū)別的。我國第一個BOT模式項目試行出現(xiàn)在1996年的廣東省，最近幾年全國各地紛紛仿照，利用BT、BOT模式實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，歷經(jīng)十多年。十多年來，國家法律、法規(guī)、省部委規(guī)章、地方性規(guī)章沒有一紙片語公布BT、BOT模式有關(guān)規(guī)定，探究原因，就是BT、BOT模式應(yīng)該是私有制制度下的產(chǎn)物，不適用于公有制制度。

因為公有制制度下土地、礦產(chǎn)資源公有，所以社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)，不能說是社會資本直接進行投資建設(shè)，沖其量只是“代投資”或者說“投資合作”。社會資本承擔(dān)的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護、移交過程中產(chǎn)生的成本，政府按照“成本+服務(wù)費”的形式進行“補建設(shè)”、“補運營”的“補貼制”償還而不是“回購制”的買賣，形成公有制制度下政府與社會資本合作投資特色模式。

因為PPP模式實施的是公有制制度下的“補貼制”原則，所以在整個PPP模式程序中，項目產(chǎn)品所有權(quán)始終是歸政府所有，不存在“回購制”的買賣關(guān)系，從而解決了項目產(chǎn)品的所有權(quán)問題。政府和社會資本合作模式項目采購對象實質(zhì)是政府購買社會資本“代投資”的服務(wù)，而不是產(chǎn)品的本身。這樣，政府與社會資本合作模式下的合同主體、合同性質(zhì)、項目的采購方式等就有一定的合法性，但是相關(guān)關(guān)系變得錯綜復(fù)雜。

2.2PPP模式項目采購“服務(wù)合同”

2.2.1合同相對的主體

《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》提出“投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目?！鄙鲜鲆?guī)定，將PPP模式主體分成“投資者獨自成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。”和“投資者與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。”二種模式。

在政府與社會資本合作模式下，政府從公共產(chǎn)品直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”和“監(jiān)管者”，其中“合作者”為模式核心?！蛾P(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作的通知》第21條：“需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同?！边@就說明，成立特別目的公司的PPP模式采用二級制合同模式，第一級合同是社會資本和政府委派的機構(gòu)（非政府本身）簽訂的合同，第二級合同是社會資本、“合作者”共同成立的項目公司和政府委派的機構(gòu)（非政府本身）簽訂的合同。二級合同不同主體和合同主體相對性發(fā)生問題。

因此，按照下列二種分類，有利于解決《合同法》上的主體問題。一、“投資者獨自成立特別目的公司”模式下，采用“簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同?！倍?、“投資者與政府共同成立特別目的公司”模式下，采用“由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同”。不管采用何種分類，在項目采購過程中（比如在招標(biāo)文件中）要作出特別聲明，避免出現(xiàn)《招投標(biāo)法》里禁止的“陰陽合同”。

社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。這里指出社會資本只能是企業(yè)法人，項目公司股東只能是企業(yè)法人，排除了自然人。對于獨資企業(yè)是否能充當(dāng)社會資本，《通知》沒有明確，根據(jù)《合同法》規(guī)定獨資企業(yè)股東（有自然人或者法人）對獨資企業(yè)本身要承擔(dān)無限責(zé)任，但是獨資企業(yè)成為項目公司的股東時，因為項目公司是股份有限公司，所以作為項目公司的股東獨資企業(yè)在PPP模式項目中承擔(dān)的是有限責(zé)任，所以符合社會資本主體資格?！锻ㄖ愤€排除了本級政府控股國有企業(yè)，其目地就是為了防止PPP模式項目債務(wù)轉(zhuǎn)移到政府融資平臺上。

事實上，很多政府操作機構(gòu)卻將“社會資本”的資格限制在具有對本PPP項目承包施工資質(zhì)的企業(yè)上，這和PPP模式精神不相符的?！吧鐣Y本”應(yīng)該注重擁有較大的資本金，具有較強的融資能力和管理能力上的企業(yè)，因此，不能將“社會資本”限制在是否具有對本項目承包施工資質(zhì)上。而且，如果將具有承包施工資質(zhì)企業(yè)當(dāng)作“社會資本”成為項目公司股東，除非該企業(yè)不參與本項目承包施工，否則既是投資人又是承包施工方，不利于項目管理，也違法了《招投標(biāo)法》關(guān)聯(lián)性原則。

當(dāng)然，PPP模式的投資人也不能完全排斥對本項目具有承包施工資質(zhì)的企業(yè)，畢竟這些企業(yè)對本項目的專業(yè)化程度比其他企業(yè)要高，而且也有較大的資本金，具有較強的融資能力和管理能力。這些企業(yè)可以利用聯(lián)合體形式參與，只是進入項目公司的股東身份的還應(yīng)該是其他“社會資本”。施工企業(yè)在項目上的身份、在項目公司的權(quán)利和義務(wù)可以利用聯(lián)合體協(xié)議來明確?，F(xiàn)實里，比較理想的是金融投資機構(gòu)和承包施工資質(zhì)組成的聯(lián)合體。

政府本身不能成為項目公司股東，只有委派機構(gòu)代表政府成為股東，而委派的機構(gòu)也應(yīng)該是企業(yè)，比較理想的是將來接收移交的國資企業(yè)。PPP模式并沒有限制本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)代表政府委派機構(gòu)成為項目公司政府方發(fā)包方或者項目公司股東。事實上，第一級合同發(fā)包方和第二級合同的項目公司股東恰恰是本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)最為理想。同時，根據(jù)《合同法》規(guī)定PPP模式要求在第一級合同政府發(fā)包方和第二級合同政府股東應(yīng)該是不同的主體。

2.2.2項目合同性質(zhì)

實體上，PPP模式政府實質(zhì)是采購社會資本提供的“服務(wù)”?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》里PPP操作模式為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目。

傳統(tǒng)政府采購項目實質(zhì)是加工承攬合同，政府可以控制項目總投資，可以減少或者增加工程量，“量”和“價”都可以變化，私有制下的BT合同是買賣合同，政府不能單方對“量”和“價”進行變化，私有制下的B0T合同是融資租賃合同，政府無視“量”和“價”的變化，它們都是以產(chǎn)品為標(biāo)的物。政府和社會資本合作PPP模式項目合同政府采購的不是產(chǎn)品本身而是對產(chǎn)品的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護管理的服務(wù)。在經(jīng)營性項目上，社會資本的“成本+服務(wù)費”在經(jīng)營收費中得到彌補。在準(zhǔn)經(jīng)營性項目上，社會資本的“成本+服務(wù)費”在經(jīng)營收費中不足以彌補部分，政府進行補貼，就是所謂的“補建設(shè)、補運營”。在非經(jīng)營性項目上，社會資本的“成本+服務(wù)費”政府進行全額補貼，就是所謂的全額“補建設(shè)、補運營”或者只是“補建設(shè)”，政府自己管理運營。

綜合以上分析，PPP模式項目合同應(yīng)該是委托合同。委托社會資本和政府資本共同進行項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維護管理。在委托合同模式下，政府對項目的“量”和“價”都可以變化的，這就要在合同中特別重視在“量”和“價”變化的情況下，如何保護社會資本的利益問題，設(shè)置好“恢復(fù)相同經(jīng)濟地位”原則。

程序上，PPP模式項目還要解決第一級合同和第二級合同地位問題?！绊椖抗九c項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同”時，第一級合同應(yīng)該是框架性合同，只是具有指導(dǎo)性意義，第一級合同里的原則性規(guī)定全部要細化在第二級合同里。按照《合同法》理解，在重新簽署項目合同以后，第一級合同（包括招標(biāo)文件）不應(yīng)作為項目合同購成的一部分，所以在第二級合同條款里必須窮盡第一級合同需要約定的內(nèi)容，而且必須窮盡招標(biāo)文件里的內(nèi)容（如果有招標(biāo)文件），對于確實無法窮盡的內(nèi)容，必須在第二級合同特別條款明確約定按照第一級合同原則性處理?！盎蚝炇痍P(guān)于承繼項目合同的補充合同”時，第二級合同是第一級合同承繼，第一級合同就是實施細則合同，第二級合同只是主體上的變化和未盡事項增減補充合同，那么在項目采購上要特別詳細明確，第一級合同不能僅僅建立框架性條款。

3　政府與社會資本合作項目執(zhí)行

3.1項目公司股權(quán)和盈虧

PPP模式政府委派的項目“合作者”職責(zé)是在項目建設(shè)中實施“監(jiān)管者”責(zé)任和減少政府的舉債責(zé)任，政府并沒有賦予“合作者”盈利職能?！逗贤ā芬?guī)定項目公司盈虧在沒有約定情況下，一般是按照股權(quán)比例進行處理，也可以按照雙方另行約定處理，按照股權(quán)比例或者按照具體約定來處置盈虧，都要體現(xiàn)在公司章程上。

按照股權(quán)比例進行處理盈虧問題。PPP模式政府委派的項目“合作者”基于它的職責(zé)不應(yīng)占很大比重的股權(quán)?！昂献髡摺痹谥卮蟮臎Q策上能行使否決權(quán)，普通實務(wù)上履行“監(jiān)管者”職責(zé)就可以了。PPP模式項目公司總投資=社會資本的自有資金+融資資金+政府自有資金。因為社會資本承擔(dān)的是自有資金和融資資金總和的風(fēng)險，而政府資本只是承擔(dān)自有資金（一般等同于政府資本的注冊資本）的風(fēng)險。社會資本股權(quán)比重=（社會資本的自有資金+融資資金）/總投資，而政府資本股權(quán)比重=政府資本自有資金/總投資。因此項目公司的股權(quán)比重不能按照雙方自有資金占總投資的比例為準(zhǔn)，更不能按照雙方注冊資本金占總投資的比例為準(zhǔn)（政府資本自有資金一般等同于社會資本的注冊資本），避免風(fēng)險和收益不平衡的矛盾。

根據(jù)公司章程約定雙方盈虧處理，可以采用股權(quán)比例和盈虧承擔(dān)比例相分離原則。這個原則的好處是當(dāng)政府增加股權(quán)比例到40%甚至更多時，政府股東具有更多的“監(jiān)管”話語權(quán)，但是在盈虧承擔(dān)比例上又可以按照政府資本自有資金/總投資比例享受和承擔(dān)，同樣避免風(fēng)險和收益不平衡的矛盾。

3.2服務(wù)費和投資回報

PPP模式項目合同應(yīng)該是委托合同。社會資本投資回收依靠政府對“成本+服務(wù)費”進行補貼。對“成本補貼”不是社會資本投資的目地，對“服務(wù)費”的補貼是目地。但是從社會投資角度來說，某種意義上“服務(wù)費”也理解為“成本”，因此僅僅回收“成本補貼”+“服務(wù)費” 社會資本投資的意愿還是不強烈的，這就需要設(shè)置投資回報的問題。很多PPP模式政府委派機構(gòu)認為，項目公司可以從項目發(fā)包差價里獲取利益，或者從運營盈利中獲取利益，不需要進行投資回報，這是錯誤的觀點。以上兩種利益只是社會資本通過自己的管理得到的額外利益，況且在發(fā)包建設(shè)和運營中也可能存在虧損。在經(jīng)營性項目里政府只是對固定的建設(shè)預(yù)算成本進行補貼，不會對在建設(shè)和運營中的實際虧損進行彌補。在準(zhǔn)經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目里，政府也是對固定的建設(shè)預(yù)算成本進行補貼，不會對社會資本在建設(shè)中的實際虧損進行彌補，縱然對運營中的虧損進行彌補，也只是彌補虧損部分，對社會資本不產(chǎn)生盈利。

根據(jù)風(fēng)險和利益相一致原則，不應(yīng)該把項目發(fā)包差價或者從運營時可能獲取利益，當(dāng)作投資回報，PPP模式合同必須設(shè)立。

投資回報率是根據(jù)項目特點談判（投標(biāo)）來確定（按年回報率或者月回報率）。因為時間是現(xiàn)金價值的重要因素，所以在計算投資回報時候，時間因素影響很大。建設(shè)期里，項目公司投入的資金額在相等的時間里是不規(guī)則的，操作上按年回報率轉(zhuǎn)化為月回報率計算建設(shè)期投資回報，以建安工程費月累計實際計量為準(zhǔn)，政府于次月開始逐月補貼到位。如果無法按月支付投資回報款，應(yīng)該按季（銀行按季收取貸款利息）計算未付投資回報款的利息并將利息總和在交工（竣工）時納入投資回報款總額匯入運營期初期補貼總額中。運營期回報補貼按建設(shè)工程費當(dāng)年余額的計算，和建設(shè)工程費補貼、運營期利息補貼按期一并支付。

3.3項目融資和保證

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，社會資本承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險，政府承擔(dān)政策、法律和最低需求的風(fēng)險，融資責(zé)任由社會資本或者項目公司負責(zé)，目地防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。這就意味著國有融資平臺公司不能充當(dāng)融資保證人，國有資產(chǎn)所有權(quán)（包括國有土地使用權(quán)）、既有權(quán)利也不得抵押或者質(zhì)押，政府資本不承擔(dān)融資責(zé)任。

社會資本或者項目公司是PPP模式融資主體兩種選擇。嚴(yán)格意義上，PPP模式融資主體是項目公司，因為PPP模式收取政府補貼是項目公司，而不是社會資本，歸還貸款也應(yīng)該是項目公司，所以項目公司應(yīng)該是最合法的融資主體，社會資本承擔(dān)融資保證。

但是項目公司是為實施PPP模式設(shè)立的特別目地公司，除注冊資金外并沒有其他資產(chǎn)可以承擔(dān)融資保證，在政府不提供融資擔(dān)保而在社會資本承擔(dān)融資保證情況下，融資銀行依然心存顧慮，因而要求社會資本承擔(dān)融資主體。社會資本承擔(dān)融資主體情況下，銀行等貸款單位是將資金進入社會資本的貸款賬戶，再由社會資本的貸款賬戶進入項目公司賬戶，即使在簽訂了資金四方監(jiān)管協(xié)議的情況下，也難免會節(jié)外生枝并有企業(yè)拆借嫌疑。項目公司收取政府補貼后是作為歸還企業(yè)拆借款模式進入社會資本賬戶，此舉程序多，容易出現(xiàn)不可預(yù)見的因素。因此合法的融資主體還是項目公司。

投資成本里必定包含利息，利息應(yīng)該理解為投資成本一部分，不應(yīng)該將利息和投資回報相混淆，要分利息是成本投資回報是收益的概念。利息分自有資金利息和融資利息，兩者應(yīng)該分別對待。自有資金利息又分為社會資本自有資金利息和政府自有資金利息。對政府自有資金不應(yīng)該認為是政府資金就免息，這是因為政府資金充當(dāng)股金進入項目公司以后就是企業(yè)的資金，資金性質(zhì)發(fā)生根本性的變化，此時要求政府支付利息的主體是項目公司而不是項目公司的股東。社會資本自有資金和政府自有資金利率根據(jù)雙方談判來決定。

融資利率是根據(jù)銀行的談判來決定，一般是政府支付的利率和項目公司（或者社會 資本）支付給銀行的利率一致，所以在選擇融資銀行上最好是在政府的牽頭之下優(yōu)選合適利率的銀行。

時間是現(xiàn)金價值的重要因素，利息起算點對融資成本有最大的影響。融資單位可以根據(jù)放貸到賬時間正確計算利息，而政府補貼給項目公司的利息起算點很難確定，有“銀行到賬說”、“資金包干說”、“計量確定說”等?！般y行到賬說”是按融資資金到達項目公司賬戶時間和金額為準(zhǔn)，這種方式對資金使用時間無法確定，爭議頗大?！百Y金包干說”分建設(shè)期資金時間和運營期資金時間，前者采用建設(shè)期時間一定，按照總投資的50%或者60%包干作為建設(shè)期補貼資金的計息基礎(chǔ)；后者運營期時間一定，是以補貼余額作為計息資金基礎(chǔ)，前者無法確定合理性，在建設(shè)期超過計劃時，很會發(fā)生糾紛，后者相對合理。“計量確定說”較為合理，不管項目公司進賬多少資金，政府只是按建設(shè)期每月計量款為基礎(chǔ)，次月開始計算利息；運營期按照補貼余額來計算利息。

利息支付時間是融資成本的較大因素，因為資金存在時間價值。政府在條件允許之下，應(yīng)該先選擇“計量確定說”，每月向項目公司支付上月的利息，或者和銀行收息時間一致，按季度支付利息。如果政府在建設(shè)期里不支付利息，把利息總和納入補貼總額，在補貼期里進行補貼，那就要考慮復(fù)利因素，增加投資成本。同時，因項目公司在建設(shè)期里是沒有補貼收入，只能用貸款來歸還利息也不符合貸款政策。

3.4風(fēng)險承擔(dān)機制

在政府不承擔(dān)PPP模式商業(yè)風(fēng)險情況下，政府不能為融資承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險，不能提供融資任何保證。那么，政府按期支付 “補貼”上是否可以提供保證？《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中“（四）加強政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強對或有債務(wù)的統(tǒng)計分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作?！边@里“剝離融資平臺公司政府融資職能”并沒有否定政府融資平臺公司對“補貼”提供保證職能，所以要求政府融資平臺公司對PPP模式項目的“補貼”提供保證還是可以實施的。

政府可以提供項目的收益權(quán)為融資質(zhì)押和“補貼”保證。經(jīng)營收益權(quán)包括項目“使用者付費”的收入和項目建設(shè)而使沿線（附近）土地、房產(chǎn)和其他的資源開發(fā)或者增值利益。項目的經(jīng)營收益權(quán)即可以融資質(zhì)押又可以“補貼”保證。因為經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押沒有增加政府的債務(wù)，也沒有把企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)移到政府既有利益上，是用本項目將來的利益用來質(zhì)押，有“羊毛出在羊身上”的味道，因此得到政策的允許。經(jīng)營收益權(quán)這個優(yōu)點在經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目里更加明顯。非經(jīng)營性項目只有“項目建設(shè)而使沿線（附近）土地、房產(chǎn)和其他的資源開發(fā)或者增值利益”的可以用來融資質(zhì)押或者“補貼”保證，但是，銀行和社會資本不看好此類利益，所以政府融資平臺公司對PPP模式項目的“補貼”提供保證成為首選條件。同時，非經(jīng)營性項目銀行往往要求社會資本為融資或者擔(dān)保主體，社會資本風(fēng)險比較大，往往是依靠同級政府的預(yù)算支付。所以在非經(jīng)營性項目實施PPP模式時和經(jīng)營性項目捆綁在一起是最合理方案。

3.5 政府預(yù)算管理

國發(fā)【2014】43號《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中“三、對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理（三）把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理?；蛴袀鶆?wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。”由此可見， 政府與社會資本合作項目中的財政補貼按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理已經(jīng)有了法規(guī)的依據(jù)。但是地方政府在實施PPP模式項目除了將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理以外，還需提供經(jīng)過本級人大及其常委會通過的本項目財政補貼方案，及其他項目的預(yù)期收入和本PPP模式項目建設(shè)而使沿線（附近）土地、房產(chǎn)和其他的資源開發(fā)或者增值利益作為本PPP模式補貼的保障方案。以上的方案是政府實施本PPP模式能否得到社會資本的相應(yīng)的關(guān)鍵，在政府債務(wù)嚴(yán)控的情況下，政府如果保證社會投資人的收益應(yīng)該是本PPP模式談判重點

4　退出機制

4.1社會資本的移交

PPP模式項目建設(shè)完工以后，社會資本移交的時間點分別有交工（竣工）時、政府“補貼”完全時和經(jīng)營期結(jié)束時。 非經(jīng)營性項目實施PPP模式時一般交工（竣工）時移交，項目的經(jīng)營和維護責(zé)任在于政府。在合同履約層次，項目在移交以后政府應(yīng)該重視兌現(xiàn)“補貼”為工作重點。盡快讓原定的“項目建設(shè)而使沿線（附近）土地、房產(chǎn)和其他的資源開發(fā)或者增值利益”用以支付“補貼”，或者將約定的納入政府預(yù)算管理的資金按時進行“補貼”。非經(jīng)營性項目PPP模式采購能否得到社會資本的相應(yīng)，此條應(yīng)該是關(guān)鍵。非經(jīng)營性項目實施PPP模式時，由于項目的預(yù)期收入無法完全覆蓋“補貼”總額，不足部分將依靠政府的財政預(yù)算來彌補，此類項目依靠項目年收入+財政預(yù)算補貼來完成年度總“補貼”，因此測算項目年純收入在確定移交年限尤其重要，同時如果政府預(yù)算資金非常寬松的情況下，完全可以利用政府預(yù)算進行提前完成全部“補貼”，縮短經(jīng)營期，提前移交，減少財政預(yù)算的開支。經(jīng)營性項目實施PPP模式時，由于項目的預(yù)期收入完全覆蓋“補貼”總額，不需要依靠政府的財政預(yù)算來彌補，因此測算項目年收入在確定移交年限也是非常重要的，如果年度經(jīng)營的純收入超過同年度的“補貼”額，期間積累的收入可能會是總“補貼”額提前完成而造成可以提前移交。當(dāng)然，如果政府預(yù)算資金非常寬松的情況下，也完全可以利用政府預(yù)算進行提前完成全部“補貼”，縮短經(jīng)營期，提前移交?？傊?，經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目實施PPP模式時都是以“補貼”全部完成時候移交。

4.2補貼的支付、接收和利用

PPP模式項目補貼支付是政府，但是具體到哪個部門值得商討。因為在PPP模式項目里有二級合同，原則上第一級合同確定的是PPP模式框架條款，合同的相對主體是社會資本投資人和政府，應(yīng)該不屬于民事主體合同，而第二級合同是社會資本、“合作者”共同成立的項目公司和政府委派的機構(gòu)簽訂的合同，符合【合同法】里的民事主體特征，因此，PPP模式項目補貼支付只有通過政府委派的機構(gòu)進入項目公司，再通過“合作者”收購社會資本在項目公司里的股權(quán)完成項目的移交，所以建議項目公司的政府股東和PPP模式第二級合同的發(fā)包人是不同的主體，即“合作者”和簽約人是政府委派的不同主體 。

社會資本、“合作者”共同成立的項目公司收到“補貼”后應(yīng)該優(yōu)先完成融資部分的債務(wù)清償，但是當(dāng)項目公司收到“補貼”并全部用于支付項目公司融資債務(wù)的話，那也是減少項目公司的債，僅僅減少了社會資本在融資方面帶來的風(fēng)險，而社會資本預(yù)期的利益還沒有兌現(xiàn)，在沒有完全歸還融資的情況下，社會資本如何向“合作者”轉(zhuǎn)讓股權(quán)問題也應(yīng)該加于重視。根據(jù)風(fēng)險和收益相一致原則，PPP模式項目公司在公司的盈虧分配上不能適用股東注冊資本金比例分配，應(yīng)該根據(jù)章程約定如下：

假設(shè)社會資本股權(quán)X， 政府資本股權(quán)Y. 社會資本自有資金A， 融資資金B(yǎng)，政府資本自有資金C，項目總投資D；“補貼”金額E，那么，

（1）某期“補貼”開始前

社會資本股權(quán)X=（社會資本自有資金A+融資資金B(yǎng)）/項目總投資D

政府資本股權(quán)Y=政府資本自有資金C/項目總投資D

（2）某期“補貼”開始后

社會資本股權(quán)X1=（社會資本自有資金A+融資資金B(yǎng)- “補貼”金額E）/（項目總投資D-“補貼”金額E）

政府資本股權(quán)Y1=政府資本自有資金C /（項目總投資D-“補貼”金額E）

所以當(dāng)政府“補貼”償付融資債務(wù)以后，應(yīng)該按照（X-X1）的差額轉(zhuǎn)讓股權(quán)份額。

根據(jù)【公司法】規(guī)定，公司繼存期間，注冊資金依法可以增加或者減少。但是融資資本沒有全部歸還并且在社會資本股東沒有轉(zhuǎn)讓全部股權(quán)前，股東不得減少注冊資本?！把a貼”利用基本步驟應(yīng)該是：（1）維護公司正常運營；（2）歸還融資資本；（3）盈虧處理；（4）支付股金。

4.3接收機構(gòu)

《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作的通知》財金財金〔2014〕113號第三十二條 項目移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)是PPP模式項目接收機構(gòu)并且是接收“項目資產(chǎn)”。但是 《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》財金［2014］76號確定“政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)”，后者的含義比前者更加符合PPP模式，所以通過轉(zhuǎn)讓社會資本股權(quán)給政府股東，使政府股東最后擁有100%股權(quán)更加符合“購買服務(wù)”的概念。同時在第二級合同約定，當(dāng)是政府股東擁有項目100%的股權(quán)時，根據(jù)項目公司和政府委派的機構(gòu)簽訂的第二級合同，從而使用項目公司更好地進行項目后續(xù)經(jīng)營管理。

結(jié)語

PPP模式是在BT、BOT等多種融資模式中演變而來，是社會主義市場經(jīng)濟初級階段的產(chǎn)物，是減少政府舉債同時發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)需要。利用社會資本和政府合作的模式，提高社會資本利用率，提高政府信用，對公用事業(yè)發(fā)展起到重要作用，因此研究社會資本和政府合作的模式具有最大的意義。

［1］關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知［Z］.財金［2014］76號.

［2］關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作的通知［Z］.財金財金〔2014〕113號.

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