鄧勇

探索與交流

揚(yáng)州市南水北調(diào)東線源頭區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探

鄧勇

一、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必要性

在生態(tài)環(huán)境危機(jī)日益加劇的社會(huì)背景下，生態(tài)補(bǔ)償已成為我國生態(tài)保護(hù)、恢復(fù)和建設(shè)所面臨的一個(gè)重大的社會(huì)問題。揚(yáng)州市作為南水北調(diào)東線工程水源所在地，開展了大量的生態(tài)環(huán)境治理措施。在改善區(qū)域自然環(huán)境、控制水污染的同時(shí)，也限制揚(yáng)州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，建立揚(yáng)州市調(diào)水源頭生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為水源地保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力，是促進(jìn)系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必然要求。

二、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、原則及內(nèi)容

1.補(bǔ)償對(duì)象

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象可分為對(duì)生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)者給以補(bǔ)償、對(duì)在生態(tài)破壞中的受損者進(jìn)行補(bǔ)償和對(duì)減少生態(tài)破壞者給以補(bǔ)償。還包括對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償，以補(bǔ)償優(yōu)化和提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成本；對(duì)破壞生態(tài)和使用自然資源經(jīng)濟(jì)制約；對(duì)區(qū)域保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行補(bǔ)償和重要生態(tài)環(huán)境價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο蟮谋Ｗo(hù)性投入等。

2.補(bǔ)償原則

生態(tài)補(bǔ)償原則主要包括：中央指導(dǎo)、地方推動(dòng)、公眾參與；“誰開發(fā)、誰保護(hù)、誰受益、誰補(bǔ)償”；公平公開、權(quán)責(zé)一致；先試點(diǎn)、后推廣；開源節(jié)流并重，“三條紅線”控制嚴(yán)格；生活用水優(yōu)先，協(xié)調(diào)好工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水需求的水資源優(yōu)化配置方式等。

3.補(bǔ)償內(nèi)容

生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容主要涉及生態(tài)保護(hù)者的投入、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本以及生態(tài)服務(wù)價(jià)值等。包括生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的投資成本，生態(tài)移民的損失，直接淹沒基礎(chǔ)設(shè)施和土地、農(nóng)業(yè)的損失，水源地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合損失，犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本等。

三、生態(tài)損益分析

1.生態(tài)效益分析

飲用水水源地獲得的效益主要是供水效益，根據(jù)提供的水資源量按不同的價(jià)格配置到不同的行業(yè)和地區(qū)，保障受水地區(qū)的正常用水，保障了人民群眾生活的基本要求和國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。另外利用水資源進(jìn)行水系連通和活水工程、水資源調(diào)蓄、生物多樣性維持、水力發(fā)電、開發(fā)旅游項(xiàng)目、交通運(yùn)輸?shù)人@得的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，一般運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)值法估算生態(tài)效益。

2.生態(tài)損失分析

為保護(hù)南水北調(diào)東線輸水過程中充足的水量和良好的水質(zhì)，揚(yáng)州市加大了在污染源治理、清水廊道建設(shè)、截污導(dǎo)流、水土保持、水源涵養(yǎng)和水環(huán)境治理等方面的投入，同時(shí)，不斷加大水資源費(fèi)和南水北調(diào)工程基金征收。過重的生態(tài)保護(hù)投入，給揚(yáng)州市財(cái)政增加了負(fù)擔(dān)。如一些重要工業(yè)企業(yè)的撤離導(dǎo)致地區(qū)失業(yè)人口增加，這部分損失可采用費(fèi)用分析法來估算。居民家庭在種植業(yè)經(jīng)營時(shí)，因減少化肥的使用量導(dǎo)致產(chǎn)量減少。再加上為防止?jié)撛谒亮魇Оl(fā)生，采用大面積生態(tài)修復(fù)措施，迫使當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活方式發(fā)生改變，不得不放棄墾耕、水產(chǎn)等，這類損失量一般采用機(jī)會(huì)成本法進(jìn)行估算。

四、生態(tài)補(bǔ)償方式

補(bǔ)償方式是生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋憩F(xiàn)形式，必須建立長效的補(bǔ)償機(jī)制，并輔以區(qū)域的保障措施。揚(yáng)州市南水北調(diào)東線生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)成本包括工程成本、生態(tài)建設(shè)對(duì)區(qū)域土地利用方式變化而造成的機(jī)會(huì)成本，及生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)對(duì)部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制等造成的發(fā)展成本等。根據(jù)揚(yáng)州市市情，結(jié)合水源區(qū)具體情況，提出以下補(bǔ)償方式。

1.財(cái)政補(bǔ)償

資金補(bǔ)償過程包含土地出讓金、水資源費(fèi)、效益補(bǔ)償費(fèi)及損失補(bǔ)償費(fèi)等。通過這些費(fèi)用補(bǔ)償?shù)男问絹韺?shí)現(xiàn)利用效益的公平性與科學(xué)性。如可適當(dāng)提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，制定一系列創(chuàng)新性的政策，在開發(fā)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財(cái)政稅收等方面加大對(duì)該地區(qū)的支持和優(yōu)惠，促進(jìn)發(fā)展并籌集資金，利用制度資源和政策資源進(jìn)行補(bǔ)償。

2.項(xiàng)目補(bǔ)償

目前我國多數(shù)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)項(xiàng)目都與水源地的保護(hù)有著密切關(guān)系，如飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)、天然林保護(hù)工程、21世紀(jì)首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃項(xiàng)目等，都覆蓋相關(guān)的水源地。揚(yáng)州市可借助諸如七河八島規(guī)劃、廖家溝濱水區(qū)建設(shè)、水系連通工程等項(xiàng)目來保護(hù)其生態(tài)圈，并將生態(tài)補(bǔ)償款落實(shí)到具體的項(xiàng)目上。

3.技術(shù)補(bǔ)償

補(bǔ)償者開展技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，培養(yǎng)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)或群體的技術(shù)人才和管理人才，輸送各類人才，提高受補(bǔ)償者生產(chǎn)技能、技術(shù)含量和管理水平。

五、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算

生態(tài)補(bǔ)償要在分析生態(tài)建設(shè)成本基礎(chǔ)上，從生態(tài)服務(wù)價(jià)值的角度分析不同區(qū)域的所得到的效益，提出根據(jù)生態(tài)服務(wù)效益分擔(dān)生態(tài)建設(shè)成本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算思路，為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的分析提供借鑒。鑒于目前生態(tài)服務(wù)價(jià)值尚未納入經(jīng)濟(jì)核算體系，生態(tài)服務(wù)價(jià)值角度直接確定生態(tài)建設(shè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在一定困難，主要是“虛擬價(jià)值”。為此提出以生態(tài)服務(wù)的受益比例確定不同區(qū)域分擔(dān)生態(tài)建設(shè)成本比例的補(bǔ)償核算標(biāo)準(zhǔn)，外部受益區(qū)域?qū)ㄔO(shè)區(qū)域成本的補(bǔ)償額度計(jì)算方式：

式中：P—外部受益區(qū)域?qū)ㄔO(shè)區(qū)域的補(bǔ)償額度；

C—建設(shè)區(qū)域生態(tài)建設(shè)的總成本；

V外—外部區(qū)域所增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值；

V總—生態(tài)建設(shè)工程所增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價(jià)值。

1.按生態(tài)服務(wù)價(jià)值測(cè)算

在對(duì)源頭區(qū)生態(tài)效益進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從區(qū)域提供的水資源效益、旅游項(xiàng)目、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等方面分別尋求合適的評(píng)估方法對(duì)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，最后再對(duì)其進(jìn)行加和得到總體經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在計(jì)算生態(tài)服務(wù)價(jià)值時(shí)，主要采用以下計(jì)算模型：

式中：V—生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值；

N—生態(tài)服務(wù)總數(shù)；

Pi—表示第i種生態(tài)服務(wù)的價(jià)值量。

由上式可知，水源地生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值計(jì)量直觀、明確，可以給決策者提供參考依據(jù)。但在確定補(bǔ)償額度時(shí)，它不能作為水源地生態(tài)補(bǔ)償量方面的標(biāo)準(zhǔn)，只作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考和理論上限值。

2.按提供生態(tài)服務(wù)的成本測(cè)算

由于源頭區(qū)生態(tài)服務(wù)的成本包括生態(tài)保護(hù)方面的直接投入和機(jī)會(huì)損失方面的成本，通過采用費(fèi)用分析法和機(jī)會(huì)成本法，測(cè)算并分析相關(guān)直接投入DCt和機(jī)會(huì)成本ICt。

直接投入DCt包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)的直接投入DPCt、林業(yè)生態(tài)保護(hù)投入DFCt、管理投入DM Ct和其他投入DOCt，即：

DCt=DPCt+DFCt+DM Ct+DOC

機(jī)會(huì)成本ICt包括退耕損失ISCt、移民安置投入IICt、發(fā)展權(quán)限制的損失IECt和其他損失IOct，即：

ICt=ISCt+IICt+IECt+IOct

直接投入成本和機(jī)會(huì)成本構(gòu)成了生態(tài)建設(shè)與保護(hù)總成本，即：

Ct=DCt+ICt

以此作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的依據(jù)。從理論上講，提供生態(tài)服務(wù)的成本應(yīng)該作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)。

3.水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定是在生態(tài)成本的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商、博弈和平衡，并根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，引入水量修正系數(shù)KVt、水質(zhì)修正系數(shù)KQt，來確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)M，即：

M=CtKVtKQt

將年總成本Ct乘以KVt作為下游地區(qū)對(duì)上游生態(tài)建設(shè)和保護(hù)成本按水量進(jìn)行的分?jǐn)?，確定下游因利用上游水量而需承擔(dān)上游生態(tài)建設(shè)和保護(hù)成本Ct的分擔(dān)量為CtKVt，再引入水質(zhì)修正系數(shù)KQt對(duì)下游分?jǐn)偟某杀綜tKQt進(jìn)行修正。

由于每年生態(tài)保護(hù)與建設(shè)是動(dòng)態(tài)變化的，各受益方受益的份額、分擔(dān)的補(bǔ)償也是動(dòng)態(tài)變化的。因此不應(yīng)僅設(shè)置一個(gè)簡單、固定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，盡可能建立一種長效機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

六、生態(tài)補(bǔ)償措施

1.加強(qiáng)多部門聯(lián)合調(diào)研，制定切合調(diào)水區(qū)實(shí)際的發(fā)展規(guī)劃及配套政策

揚(yáng)州市南水北調(diào)東線源頭區(qū)要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需要多部門的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任原則，確定水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、要素及標(biāo)準(zhǔn)。按照“南北雙贏、南北兩利”的原則，借鑒國內(nèi)外對(duì)生態(tài)服務(wù)功能研究的思路，制定出切合水源區(qū)實(shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及配套政策；組織受水城市在項(xiàng)目、資金、技術(shù)等方面對(duì)水源區(qū)進(jìn)行對(duì)口支援。

2.盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和水權(quán)、水價(jià)、水市場(chǎng)的相關(guān)政策法規(guī)

要落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，以“三條紅線”控制為突破口，以立法的形式規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償行為，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?duì)象、方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施確立下來。實(shí)行綠色國民經(jīng)濟(jì)核算體系，把生態(tài)環(huán)境污染和破壞造成的損失作為成本計(jì)入經(jīng)濟(jì)增長的統(tǒng)計(jì)中去。

3.建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金和補(bǔ)償主體多元化機(jī)制

采取國家投入和受水區(qū)籌資相結(jié)合的辦法，建立穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)長效投入機(jī)制。通過市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水源地保護(hù)者與生態(tài)受益者之間的“對(duì)接”，各利益主體通過市場(chǎng)機(jī)制享受其權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求。

4.強(qiáng)化和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愂照{(diào)節(jié)機(jī)制

要增加受水地區(qū)水資源和生態(tài)增效補(bǔ)償金，用于揚(yáng)州市南水北調(diào)東線源頭區(qū)的水生態(tài)資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，來緩解我國北方地區(qū)日益突出的缺水問題，提高供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

5.加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)研究和試點(diǎn)示范工作

借鑒國內(nèi)外同類生態(tài)功能區(qū)有益的經(jīng)驗(yàn)，爭取國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目和國家級(jí)、省級(jí)研究性課題等資金和技術(shù)支持，研究構(gòu)建揚(yáng)州生態(tài)圈工程，研究建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法體系，組織協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)共建共享。積極開展試點(diǎn)研究和學(xué)術(shù)交流，提出試點(diǎn)地區(qū)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)的目標(biāo)要求，明確生態(tài)補(bǔ)償范圍類型，在不同范圍內(nèi)建立和落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策框架，逐步增強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償功能。

七、結(jié)語

揚(yáng)州市作為南水北調(diào)東線源頭區(qū)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要按照標(biāo)本兼治的原則，積極爭取國家和江蘇省的政策支持，以功能定位為基礎(chǔ)，以生態(tài)文明建設(shè)倒逼水體達(dá)標(biāo)，以發(fā)展的辦法解決農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，以生態(tài)紅利催生生態(tài)自覺。實(shí)施調(diào)水區(qū)和輸水通道生態(tài)修復(fù)、污水導(dǎo)截流及水源涵養(yǎng)隔離帶工程建設(shè)，爭取在政策和資金兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破，在全國率先探索出一條以生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)區(qū)域發(fā)展之路。

本文主要對(duì)揚(yáng)州市水生態(tài)文明建設(shè)中生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償對(duì)象，補(bǔ)償損益關(guān)系、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償測(cè)算進(jìn)行了初步的探索，是在定性的層面上研究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，今后還要加強(qiáng)對(duì)該區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償損益的定量計(jì)算，進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的模型，提出詳細(xì)的適合揚(yáng)州市實(shí)際情況的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案

（作者單位：江蘇省揚(yáng)州市水利局225001）