文/張世秋

《美國超級(jí)基金法研究》書評：借助他山之石，破解中國累積性環(huán)境污染困局

The Superfund Law: how the United States cleans up its historical hazardous waste sites

文/張世秋

改革開放以來，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)長足發(fā)展，2010年中國的經(jīng)濟(jì)總量躍居全球第二，但與此同時(shí)，中國資源利用效率低下、環(huán)境污染問題突出、能源安全以及不斷增加的溫室氣體排放等問題引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注。盡管過去三十多年，中國政府和社會(huì)各界在環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行了巨大的努力，但因?yàn)榄h(huán)境污染的累積性特征，以及中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存量環(huán)境問題沒有解決，增量環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，使得在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，環(huán)境形勢依然會(huì)相當(dāng)嚴(yán)峻，環(huán)境污染的損害突顯、突發(fā)性環(huán)境事件頻發(fā)，并進(jìn)而體現(xiàn)為利益沖突。這種沖突已經(jīng)廣泛地存在于我們的日常生活中，并且，隨著中國社會(huì)各階層的分化，具有愈演愈烈的趨勢。特別是伴隨公民環(huán)境意識(shí)的提高、維權(quán)意識(shí)加強(qiáng)、對公共問題的關(guān)注，政府在提供良好環(huán)境質(zhì)量、控制污染損害、防范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)以及保障公民基本環(huán)境權(quán)益等方面的作為和行政有效性，受到越來越多的壓力和質(zhì)疑。

眾所周知，作為當(dāng)今社會(huì)的基本公共服務(wù)，良好環(huán)境質(zhì)量的達(dá)成不僅要求政府解決今日之排放的不利影響，而且需要下大力氣著手解決歷史遺留污染問題。相較之下，后者難度更大，原因在于污染物在環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)中的遷移轉(zhuǎn)化和長期積累，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展污染企業(yè)興衰更替頻繁，歷史污染的責(zé)任辨識(shí)、追究和賠償難以落實(shí)，事實(shí)認(rèn)定、損害評估、責(zé)任追究、損害賠償?shù)戎T多方面的法律、技術(shù)和管理缺位等。

出版發(fā)行：中國環(huán)境出版社版次：2015年1月第一次版定價(jià)：80.00元訂購熱線：（010）84665107電子郵箱：wem@ceec.cn聯(lián)系人：楊曉慧

然而，公共管理部門不能以諸多困境為緣由使得無辜者和社會(huì)持續(xù)承擔(dān)污染加害者的行為后果，這不僅是如何消除環(huán)境污染的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和健康影響的技術(shù)問題，更是公民權(quán)益有效保障的社會(huì)問題和政治問題，拷問我們的社會(huì)公正和環(huán)境正義。對累積性、歷史遺留環(huán)境問題的正視和相應(yīng)的管理制度、法律體系建設(shè)，不僅有助于解決當(dāng)今的存量環(huán)境污染問題，比如污染場地問題，更有助于規(guī)避和防范未來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，向污染者釋放有效的信號(hào)，使其改善環(huán)境行為。

在這方面，以美國為首的西方國家已經(jīng)走過了一條可資借鑒的路，尤其是1980年出臺(tái)的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（簡稱超級(jí)基金法）比較系統(tǒng)地對這一問題做出了規(guī)范。當(dāng)年催生超級(jí)基金法出臺(tái)的是美國紐約的拉芙運(yùn)河事件，尤其是媒體廣泛報(bào)道后，社會(huì)組織和公眾強(qiáng)烈關(guān)注，形成巨大的輿論壓力，促使卡特政府快速通過法律。可以說，美國國會(huì)和政府是借公眾輿論之勢而達(dá)成環(huán)保之目的。反觀今日之中國，公眾輿論勢態(tài)相較1970s年的美國有過之而無不及，我們?nèi)绾谓鑴荻鵀椋?/p>

在上述背景下，賈峰及其團(tuán)隊(duì)歷經(jīng)多年的考察、訪談、研究乃至不斷與包括政府、學(xué)界和各利益相關(guān)主體的交流和溝通并推進(jìn)政策變革過程的基礎(chǔ)上，而形成的這本《美國超級(jí)基金法研究》恰逢其時(shí)，可以為中國環(huán)境管理特別是累積性環(huán)境問題比如污染場地問題法規(guī)-管理-政策體系構(gòu)建，提供非常難得的經(jīng)驗(yàn)借鑒。尤其是：環(huán)境責(zé)任界定、追責(zé)和擔(dān)責(zé)亦即環(huán)境責(zé)任體系以及相應(yīng)的法律體系的構(gòu)建；管理責(zé)任-權(quán)利-權(quán)力的制度建設(shè)亦即行政授權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)；污染場地的修復(fù)、使用、再開發(fā)以及相應(yīng)的資金管理制度安排等，都可以為破解中國累積性環(huán)境污染困局提供思路、方法、措施、路徑乃至實(shí)施方面的啟發(fā)和針對性的借鑒與參考。

本書不僅具有一般學(xué)術(shù)著作的系統(tǒng)以及跨學(xué)科研究的整合和綜合式特點(diǎn)，比如，從環(huán)境責(zé)任體系、行政授權(quán)機(jī)制、污染場地反應(yīng)機(jī)制、資金管理機(jī)制、棕色地塊再開發(fā)和法律實(shí)施績效分析等六個(gè)方面系統(tǒng)地梳理了美國超級(jí)基金法的整個(gè)立法、執(zhí)法、修訂的發(fā)展歷程以及運(yùn)行機(jī)制；同時(shí)，它也對緣起、管理思想史及制度變遷給予了充分的關(guān)注，有助于研究者和決策者了解制度和政策變遷的動(dòng)因和背后的邏輯。更特別的是，本書引用大量的案例和生動(dòng)的語言，使得它具有很強(qiáng)的可讀性，也會(huì)因此激發(fā)觸類旁通和舉一反三之效。

特別值得一提的是：針對近年來頻繁爆出的毒地殺人事件、血鉛事件、鎘污染事件等，不管是在學(xué)術(shù)界，還是在政府部門（包括直接為政府決策提供支持的官辦研究機(jī)構(gòu)），有一種論調(diào)一直很有市場，那就是，歷史遺留污染問題太嚴(yán)重了，有的是清朝時(shí)期的，沒法追責(zé)，而且治理花費(fèi)需要數(shù)十萬億，我們根本治不起、治不了。本書展示Superfund的國家優(yōu)先治理名錄制度和危險(xiǎn)物質(zhì)信托基金（超級(jí)基金）制度，為我們提供了另一個(gè)視角和可資改良借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

作者單位：北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院