文 // 王毅

編者按：

3月23日是世界氣象日。中國氣象局局長鄭國光發(fā)表了題為《科學(xué)認(rèn)知?dú)夂?，關(guān)注氣候安全》的文章。文章指出，“上世紀(jì)中葉以來，我國氣候發(fā)生了顯著變化，氣溫平均每十年升高０．２３攝氏度，變暖幅度幾乎是全球的兩倍，高溫、干旱、暴雨、臺風(fēng)等極端天氣氣候事件趨多增強(qiáng)。本世紀(jì)以來，氣象災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的１％，是同期全球平均水平的８倍。”情況遠(yuǎn)不止此，“溫室氣體持續(xù)大量排放將導(dǎo)致全球氣候進(jìn)一步變暖，我國面臨的氣候變化和氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步加劇?！睉?yīng)對氣候變化、控制溫室氣體排放已經(jīng)是火燒眉毛的事。今年的兩會，應(yīng)對氣候變化、控制溫室氣體排放是熱點(diǎn)之一。全國人大代表、中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長王毅提交了題為《關(guān)于科學(xué)制定和實(shí)施國家“十三五”碳排放總量控制目標(biāo)的建議》的提案。此提案對我國如何制定、實(shí)施“十三五”碳排放總量目標(biāo)具有重要的引導(dǎo)、借鑒作用。為此，予以編發(fā)（略有刪節(jié)）。

科學(xué)制定和實(shí)施國家“十三五”碳排放總量控制目標(biāo)

文 // 王毅

《中美氣候變化聯(lián)合聲明》宣布我國計(jì)劃在2030年左右實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放峰值，明確了應(yīng)對氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略方向，也給節(jié)能減排提出新的挑戰(zhàn)。本建議認(rèn)為，應(yīng)該把短期目標(biāo)與長期達(dá)峰任務(wù)相結(jié)合，在“十三五”規(guī)劃中把碳排放總量控制作為約束性指標(biāo)，并為今后15年的節(jié)能減排行動(dòng)制定更有針對性的低碳發(fā)展時(shí)間表和路線圖。鑒于碳峰值或碳資產(chǎn)管理是一個(gè)新的嘗試，所以有必要通過理論分析和試點(diǎn)實(shí)踐的結(jié)合，科學(xué)地制定碳排放總量控制目標(biāo)，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，引導(dǎo)各領(lǐng)域節(jié)能減排行動(dòng)，倒逼綠色低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，協(xié)同解決危害嚴(yán)重的霧霾污染，盡早實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰。

一、制定和實(shí)施國家“十三五”碳排放總量控制目標(biāo)的重要性和必要性

（一）碳排放總量控制目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“2030年左右達(dá)到碳排放峰值且努力早日達(dá)峰”的必然要求。雖然我國只承諾了峰值年份目標(biāo)，但并未明確峰值總量。無論如何，根據(jù)我國的可持續(xù)發(fā)展要求和全球綠色低碳發(fā)展趨勢，未來向低碳能源轉(zhuǎn)型和溫室氣體減排已是大勢所趨。為盡快實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)變革和綠色低碳轉(zhuǎn)型，需要盡早制定碳排放總量控制時(shí)間表和路線圖，并在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中不斷調(diào)整完善。

（二）設(shè)定碳排放總量控制目標(biāo)有利于協(xié)調(diào)已有的能源、環(huán)境等約束性指標(biāo)。碳總量是涵蓋社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展全過程的綜合性指標(biāo)，并與目前節(jié)能、環(huán)保、能源清潔化緊密相連，特別是影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和能源結(jié)構(gòu)的綜合性轉(zhuǎn)型；總量目標(biāo)能夠和資源承載力、環(huán)境質(zhì)量等可持續(xù)發(fā)展的外部約束條件直接掛鉤并相互補(bǔ)充；碳總量約束還能避免單純使用能源總量約束帶來的潛在經(jīng)濟(jì)發(fā)展限制，為發(fā)展清潔能源留出創(chuàng)新空間。

（三）碳排放總量控制目標(biāo)是“十三五”建立全國性碳市場的基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會決定提出要發(fā)揮市場的決定性作用、推行碳排放權(quán)交易制度，“十二五”規(guī)劃綱要和國務(wù)院《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也明確要制定我國碳排放交易市場建設(shè)總體方案，而設(shè)定碳排放總量是建立碳排放交易市場以及碳排放配額制度的基礎(chǔ)，只有明確了碳排放總量才可能提供長期穩(wěn)定的價(jià)格信號，有力營造交易環(huán)境和推動(dòng)碳市場良性發(fā)展。同時(shí)，我們還應(yīng)該看到，新興的碳資產(chǎn)及其管理將給未來帶來更大的市場空間和產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會。

二、依據(jù)2030年碳排放達(dá)峰，科學(xué)制定“十三五”碳排放總量控制目標(biāo)

關(guān)于“十三五”期間碳排放總量控制目標(biāo)的量化已經(jīng)有了較為充分的研究基礎(chǔ)。首先，現(xiàn)行的環(huán)境、能源相關(guān)計(jì)劃和政策中規(guī)定的各種環(huán)境能源約束目標(biāo)實(shí)際已經(jīng)形成了一個(gè)“隱形的”碳總量約束。這些目標(biāo)包括：2020年碳排放強(qiáng)度在2005年基礎(chǔ)上下降40%～45%，2020年、2030年非化石能源消費(fèi)占比分別達(dá)到15%和20%；2020年一次能源消費(fèi)總量控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，煤炭消費(fèi)總量控制在42億噸左右等。根據(jù)“十三五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，以及逐步強(qiáng)化的大氣污染防治目標(biāo)，也可以確定今后碳排放總量的大致范圍。另外，2015年年底即將在巴黎召開的聯(lián)合國氣候變化大會有望達(dá)成一個(gè)各國間可比較并有約束力的溫室氣體減排目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)將基于目前氣候變化科學(xué)研究以及政治協(xié)商的結(jié)果，力爭滿足IPCC報(bào)告中建議的2030年全球溫室氣體排放回到2010年水平的要求。

基于上述依據(jù)的諸多研究表明，中國2030年前后能源消費(fèi)產(chǎn)生的碳排放峰值最有可能出現(xiàn)在110億～120億噸CO2的區(qū)間。其中，2020年我國能源消費(fèi)二氧化碳排放量大致在95億～105億噸。盡管這些情景預(yù)測都有一些前提條件和不確定性，但分析顯示，只要我們的行動(dòng)得力和成本適當(dāng)，2020年我國碳排放總量控制在100億噸二氧化碳左右是有可能實(shí)現(xiàn)的。

因此，建議“十三五”能源消費(fèi)的碳排放總量設(shè)定以上述研究為參考。需要注意的是，以上研究均基于以往國家統(tǒng)計(jì)局公布的能源消費(fèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算和模擬，而國家統(tǒng)計(jì)局于2015年2月26日公布的《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中，對能源消費(fèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行了較大調(diào)整，即2014年我國的能源消費(fèi)已經(jīng)達(dá)到了42.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，對應(yīng)的碳排放量約為90億噸二氧化碳。此變化未能體現(xiàn)在上述研究中。因此，“十三五”碳排放總量控制目標(biāo)需要根據(jù)新調(diào)整的系列能源數(shù)據(jù)及能源平衡表重新進(jìn)行測算。

三、實(shí)施碳排放總量控制目標(biāo)及碳峰值管理的政策建議

（一）將碳排放總量控制目標(biāo)作為“十三五”約束性指標(biāo)，并結(jié)合地區(qū)和行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行分解，實(shí)施總量和強(qiáng)度目標(biāo)雙控。根據(jù)“十二五”碳強(qiáng)度目標(biāo)分配實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，可先確定主要行業(yè)、部門碳排放總量控制目標(biāo)，再根據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和發(fā)展階段確定行政區(qū)劃內(nèi)碳排放總量控制目標(biāo)。由于碳強(qiáng)度下降主要與發(fā)展階段相關(guān)，因此在考慮強(qiáng)度下降的潛力和分解時(shí)不應(yīng)鞭打快牛?？偭磕繕?biāo)分解除了考慮發(fā)展階段，更要考慮主體功能區(qū)的特點(diǎn)。針對生態(tài)脆弱和發(fā)展落后的地區(qū)，碳減排控制目標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)控制增量，并與碳匯等目標(biāo)一并考慮，同時(shí)還應(yīng)建立基于碳收支的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和綠色低碳轉(zhuǎn)型資金機(jī)制。

（二）基于碳排放總量控制目標(biāo)確定全國碳市場配額總量。碳排放總量控制目標(biāo)是確定全國碳市場配額的基礎(chǔ)，碳排放配額的分配可綜合考慮歷史排放法、行業(yè)基準(zhǔn)法等方法，并從主要碳排放源的行業(yè)入手。碳市場配額總量與碳排放總量控制目標(biāo)相結(jié)合，既有利于建立長期穩(wěn)定的政策信號，促進(jìn)碳市場健康發(fā)展，又有利于精細(xì)化管理與配套政策設(shè)計(jì)，逐步完善碳總量控制和碳資產(chǎn)管理機(jī)制。必須指出的是，全國性碳市場的建立應(yīng)該在完善碳交易和碳資產(chǎn)管理相關(guān)制度的基礎(chǔ)上有序開展。

（三）鼓勵(lì)有條件的地區(qū)2020年率先達(dá)到峰值。通過開展試點(diǎn)和制定相關(guān)激勵(lì)政策，促進(jìn)部分已經(jīng)具備一定條件的地區(qū)在2020年率先實(shí)現(xiàn)碳排放峰值或進(jìn)入排放平臺期。“十二五”期間，我國多個(gè)地區(qū)已將碳排放峰值研究納入低碳發(fā)展工作方案。因此，將區(qū)域碳排放峰值目標(biāo)納入地方“十三五”規(guī)劃，開展率先達(dá)峰試點(diǎn)，對于我國更好地探索低碳發(fā)展路徑，傳播低碳轉(zhuǎn)型的最佳實(shí)踐具有積極作用。

（四）構(gòu)建碳峰值和碳資產(chǎn)管理的制度體系。雖然我國確立了實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰的政策目標(biāo)，但有關(guān)碳排放及其管理還缺乏必要的法律規(guī)范。碳排放總量控制目標(biāo)的提出為制定應(yīng)對氣候變化和促進(jìn)低碳發(fā)展的單行法提供了依據(jù)。應(yīng)對氣候變化法應(yīng)該對減緩和適應(yīng)工作的管理體系、碳減排責(zé)任主體、統(tǒng)計(jì)核算與監(jiān)管、碳排放總量分解、碳排放權(quán)交易、碳資產(chǎn)管理、第三方評估、利益相關(guān)方參與、國際合作等作出明確規(guī)定。此外，還應(yīng)制定低碳轉(zhuǎn)型路線圖、碳稅、碳生態(tài)補(bǔ)償制度、清潔發(fā)展機(jī)制以及各類低碳標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)制度和政策體系，更好地保障“十三五”規(guī)劃及至2030年的碳排放峰值和綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

數(shù)據(jù)鏈接

1.關(guān)于我國2030年左右達(dá)到峰值時(shí)的碳排放總量測算，清華大學(xué)低碳發(fā)展研究院的研究顯示110億噸，勞倫斯伯克利實(shí)驗(yàn)室估計(jì)在100到110億噸，“煤炭消費(fèi)總量控制”研究課題組的研究結(jié)果是113億噸，中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組的政策情景下的碳峰值為120億噸。

2.關(guān)于我國2020年的碳排放總量測算，“煤炭消費(fèi)總量控制”研究課題組研究顯示，節(jié)能情景下2020年碳排放總量為105億噸，煤炭總量控制情景下為100億噸，2度情景下為93億噸；中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組的情景估計(jì)也在95億～105億噸之間。