王叢虎 祁凡驊

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探索治理現(xiàn)代化的評(píng)估維度

王叢虎 祁凡驊

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化即治理現(xiàn)代化，如何評(píng)估治理現(xiàn)代化是一個(gè)重要課題。治理的根本目的在于善治，評(píng)估治理現(xiàn)代化不僅要有善治的標(biāo)準(zhǔn)，還要有具體目標(biāo)。基于時(shí)間、過程、結(jié)果三個(gè)維度對(duì)治理現(xiàn)代化進(jìn)行評(píng)估具有合理性、可行性、引領(lǐng)性。這三個(gè)維度不僅有其各自相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)容，而且它們之間又是相互緊密聯(lián)系的。

治理現(xiàn)代化；評(píng)估；維度；目標(biāo)

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化可以簡(jiǎn)稱治理現(xiàn)代化。國家治理體系現(xiàn)代化就是治理制度現(xiàn)代化，而治理制度的現(xiàn)代化是根本性、全局性和長遠(yuǎn)性的，即要實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化；治理能力現(xiàn)代化則是指制度執(zhí)行力、治理能力適應(yīng)要求、實(shí)現(xiàn)制度的目標(biāo)。[1]

在具體的治理實(shí)踐中，應(yīng)該如何評(píng)估治理現(xiàn)代化(體系和能力兩方面的現(xiàn)代化)？以什么樣的維度或角度來理解治理現(xiàn)代化？本文通過對(duì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、目標(biāo)的分析，探索構(gòu)建評(píng)估治理現(xiàn)代化的維度和框架。

一、文獻(xiàn)梳理及問題的提出

對(duì)于治理或者治理理論，政治學(xué)、公共管理學(xué)以及社會(huì)學(xué)界等已經(jīng)有了很多的研究，特別是關(guān)于參與治理的主體、治理對(duì)象、治理的方式方法、治理的工具等方面都有了豐碩的研究成果。而對(duì)于治理與現(xiàn)代化相結(jié)合的內(nèi)容及其評(píng)估維度還需要深入探討。

盡管當(dāng)下“現(xiàn)代化”這個(gè)術(shù)語被廣泛地應(yīng)用于許多領(lǐng)域，但是，對(duì)其概念的界定并沒有達(dá)成共識(shí)，更多的還停留在對(duì)于現(xiàn)代化的一般性描述上。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代化源于英國工業(yè)革命和法國政治大革命，是一種社會(huì)變遷模式，并存在于一些領(lǐng)先發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和政治進(jìn)步之中，也存在于后者追趕前者的轉(zhuǎn)變進(jìn)程中。[2]也有人認(rèn)為，現(xiàn)代化是以近代工業(yè)和科技進(jìn)步為推動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)的轉(zhuǎn)變過程，這一過程表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化思想和社會(huì)制度等領(lǐng)域和層面，并引起社會(huì)結(jié)構(gòu)和歷史主體的深刻變化。[3]羅榮渠在歸納了世界各國學(xué)者關(guān)于現(xiàn)代化的解釋后認(rèn)為：“從歷史的角度來透視，廣義而言，現(xiàn)代化作為一個(gè)世界性的歷史過程，是指人類社會(huì)從工業(yè)革命以來所經(jīng)歷的一場(chǎng)急劇變革，這一變革以工業(yè)化為推動(dòng)力，導(dǎo)致傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的全球性的大轉(zhuǎn)變過程，她使工業(yè)主義滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、思想各個(gè)領(lǐng)域，引起深刻的相應(yīng)變化?！盵4](P17-18)更多的學(xué)者傾向于認(rèn)為：現(xiàn)代化是一個(gè)綜合的概念，是一個(gè)在層次上遞進(jìn)的實(shí)踐和認(rèn)識(shí)過程。作為客觀進(jìn)程與主觀作用的統(tǒng)一，現(xiàn)代化要求人們用新的眼光和新的探索精神，把握歷史發(fā)展的趨勢(shì)，站在時(shí)代潮流的前列，做出無愧于時(shí)代的貢獻(xiàn)。盡管對(duì)于“現(xiàn)代化”概念的界定尚未能達(dá)成共識(shí)，但是其中所包含的“普遍的歷史進(jìn)程”和“朝著共同理想前進(jìn)的社會(huì)改革行動(dòng)和方案”則已成為人們所共同接受的內(nèi)容。

對(duì)于治理現(xiàn)代化，學(xué)界也有不同的界定和理解。房寧認(rèn)為：“所謂國家治理現(xiàn)代化，對(duì)于中國而言就是細(xì)化?！薄爸袊蟮姆结樎肪€，大的方向都有了，中國特色社會(huì)主義已經(jīng)形成，道路已經(jīng)形成，但是有很多問題沒有細(xì)化?！盵5]江必新把國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵解讀為：更新國家治理的基本理念、豐富國家治理的價(jià)值目標(biāo)、把握國家治理的戰(zhàn)略要點(diǎn)、解決國家治理的協(xié)調(diào)匹配、創(chuàng)新國家治理方式方法。[6]包心鑒認(rèn)為，國家治理的現(xiàn)代化首先是制度現(xiàn)代化，制度現(xiàn)代化集中體現(xiàn)為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而推動(dòng)制度現(xiàn)代化的根本動(dòng)力就是全面深化改革；推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要突出政黨治理現(xiàn)代化、政府治理現(xiàn)代化、社會(huì)治理現(xiàn)代化三個(gè)方面的歷史任務(wù)。[7]薄貴利就國家治理現(xiàn)代化中的政府治理現(xiàn)代化進(jìn)一步探究，認(rèn)為：政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分；推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化就必須適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的基本趨勢(shì)和基本要求，實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政、民主行政、依法行政的制度化、規(guī)范化、程序化。[8]

唐凰鳳指出，治理現(xiàn)代化的特征集中體現(xiàn)在六個(gè)方面，即：(1)治理主體的多層化和多元化，各種各樣的治理主體都能夠發(fā)揮他們整體的效用，多元的治理主體能夠參與國家治理活動(dòng)；(2)治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化；(3)治理制度的理性化；(4)治理方式的民主化與法治化；(5)治理手段的文明化；(6)治理技術(shù)的現(xiàn)代化。[9]而美國學(xué)者在對(duì)亞洲各國進(jìn)行比較研究后，在一定程度上印證了以上觀點(diǎn)，即亞洲在通向現(xiàn)代化和善治的道路上，其共有的價(jià)值觀就是民主與法治。[10]這些內(nèi)容主要是從治理的靜態(tài)層面進(jìn)行分析，而對(duì)于動(dòng)態(tài)化、可持續(xù)性則缺乏思考。

以上觀點(diǎn)給我們很好的啟示，但其更多的是在研究和強(qiáng)調(diào)治理現(xiàn)代化的某一個(gè)側(cè)面或具體內(nèi)涵。實(shí)際上，治理現(xiàn)代化不僅僅是指公共部門治理的制度、方法和工具的轉(zhuǎn)型，更是一個(gè)治理的政治導(dǎo)向和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)公共治理的一整套理論體系。[11]很多學(xué)者往往對(duì)治理的內(nèi)涵和治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵不做區(qū)分，甚至混合使用，在強(qiáng)調(diào)治理內(nèi)涵的同時(shí)，卻忽略了現(xiàn)代化所應(yīng)有的內(nèi)容。至于如何評(píng)估或者衡量國家治理現(xiàn)代化、如何建立治理現(xiàn)代化的分析或者評(píng)估框架尚沒有涉及。在現(xiàn)實(shí)中，確立一套治理評(píng)估體系是正確而客觀地認(rèn)識(shí)國家治理狀況所必需的。只有通過對(duì)治理的評(píng)估，才可以發(fā)現(xiàn)治理的現(xiàn)狀與理想狀態(tài)的差距，明確治理改革的方向。[12]

國家治理現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，需要對(duì)其評(píng)估，以不斷地矯正前行的方向；同時(shí)，治理現(xiàn)代化也是一個(gè)整體概念，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化一脈相承。僅僅停留在對(duì)于治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的理解或如何推進(jìn)上是不全面的。為此，研究治理現(xiàn)代化的評(píng)估、建立對(duì)治理現(xiàn)代化的明晰的分析維度或評(píng)估框架顯得尤為重要。

二、評(píng)估治理現(xiàn)代化的目標(biāo)

目標(biāo)明確才有評(píng)估的動(dòng)力。評(píng)估是為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，尤其是公共治理的評(píng)估更要強(qiáng)調(diào)如何通過合法有效的過程來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。治理理論的應(yīng)用或者任何一項(xiàng)治理政策目的都在于達(dá)到善治，而治理現(xiàn)代化所達(dá)成的目標(biāo)則是各種具體善治的總和，也是一個(gè)國家所要完成的使命和愿景。那么，什么樣的治理才算“善治”呢？即如何評(píng)估治理現(xiàn)代化的目標(biāo)？

法國政治學(xué)家瑪麗-克勞德·斯莫茨(Marie-Claude Smouts)認(rèn)為善治應(yīng)該具備四個(gè)方面的條件：第一，公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過司法獨(dú)立亦即法治來實(shí)現(xiàn)；第二，公共機(jī)構(gòu)正確而公正地管理公共開支，亦即進(jìn)行有效的行政管理；第三，政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其行為向人民負(fù)責(zé)，亦即實(shí)行責(zé)任制；第四，信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。[13](P268)

俞可平認(rèn)為，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，也是合作管理和新穎關(guān)系的最佳狀態(tài)。善治的基本要素有十個(gè)：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與性、穩(wěn)定、廉潔和公正。[14]

可以看出，學(xué)者們關(guān)注善治更多地希望概括出不同國家治理的共同內(nèi)容。然而，一種理論或制度的“善”與“不善”，用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)判斷并不能說明問題。如果將這種理論置放在不同類型的國家，用不同的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化環(huán)境下使用效果來檢驗(yàn)則是比較合理的方法。如果能對(duì)這種理論或制度在具體國家運(yùn)用的結(jié)果基于不同發(fā)展階段進(jìn)行比較，則會(huì)顯得更加客觀。

法國政治學(xué)家辛西婭·休伊特·德·阿爾坎塔拉(Cyntia Hewitt de Alcntara)在《“治理”概念的運(yùn)用與濫用》一文中，基于拉美國家“治理”與“善治”應(yīng)用情況的考察總結(jié)如下：拉美國家在西方“善治”理論和標(biāo)準(zhǔn)的指引下所實(shí)施的改革被證明是失敗的，因?yàn)椤吧浦巍辈粌H阻礙了拉美大多數(shù)國家的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，而且引起社會(huì)管理的危機(jī)。解決拉美國家的危機(jī)絕不能尋求放之四海而皆準(zhǔn)的“善治”標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該在特定的社會(huì)環(huán)境下發(fā)揮人民的創(chuàng)造力和首創(chuàng)精神。[15]

國家治理現(xiàn)代化所關(guān)注的不僅僅是國家層面，還應(yīng)該把具體制度、具體領(lǐng)域、具體執(zhí)行能力納入評(píng)估的范圍，這也是治理現(xiàn)代化、善治所追求的目標(biāo)。評(píng)估治理現(xiàn)代化當(dāng)然應(yīng)該以“善治”為指針，即要以實(shí)現(xiàn)民主治理、科學(xué)治理和依法治理為方向，最終要促使現(xiàn)代化的治理達(dá)成“善治”。所以，從這個(gè)意義上看，我國治理現(xiàn)代化本身也包含了“善治”，但“善治”只是治理現(xiàn)代化的一部分，也是評(píng)估治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。

評(píng)估治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和依據(jù)是我國的國家治理目標(biāo)。中共十六屆六中全會(huì)將“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”作為新的歷史時(shí)期我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)。習(xí)近平總書記又將治理現(xiàn)代化的目標(biāo)進(jìn)一步明確為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)。評(píng)估治理現(xiàn)代化的目的就是要促進(jìn)中華民族用最少的時(shí)間、最合理的方式和最小的成本來實(shí)現(xiàn)中華民族近代以來最偉大的夢(mèng)想，實(shí)現(xiàn)“到中國共產(chǎn)黨建黨一百年時(shí)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)和到新中國成立一百年時(shí)中華民族偉大復(fù)興的夢(mèng)想”。

三、評(píng)估治理現(xiàn)代化維度的確立

所有的評(píng)估都是基于一定目標(biāo)而進(jìn)行的，所有組織或機(jī)構(gòu)的評(píng)估也同樣是帶有目的性的。20世紀(jì)90年代以后，隨著治理理論和新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，對(duì)治理評(píng)估的理論研究和實(shí)際應(yīng)用也受到了普遍的關(guān)注。在世界范圍內(nèi)，有來自不同機(jī)構(gòu)的140多種關(guān)于治理評(píng)估的方法和分析框架。依據(jù)主體的不同，這些評(píng)估體系可分為四類，即聯(lián)合國、多邊機(jī)構(gòu)、雙邊機(jī)構(gòu)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的評(píng)估體系。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)、經(jīng)合組織(OECD)、世界銀行(WB)及一些發(fā)達(dá)國家都先后開發(fā)了綜合或者專項(xiàng)的治理評(píng)估指標(biāo)體系，但是，這些機(jī)構(gòu)的評(píng)估由于其目的不同，側(cè)重點(diǎn)也就不同，其維度和指標(biāo)也各異。

從這些評(píng)估的維度和指標(biāo)上看，關(guān)于治理的評(píng)估方法和分析框架仍然是碎片化的，而且或多或少地存在著基于目的性的偏見，并都企圖以普適的價(jià)值開發(fā)一套普適性的指標(biāo)體系來評(píng)估不同的國家和民族的治理[16]，然而往往事與愿違。同時(shí)，西方學(xué)者在對(duì)透明國際(Transparency International)、自由之家(Freedom House)等國際組織的治理指標(biāo)體系分析后認(rèn)為，這些指標(biāo)體系不僅層級(jí)之間缺乏理論基礎(chǔ)和解釋力，而且對(duì)于同一指標(biāo)還存在不同的解釋。[17]由于各個(gè)國家和民族在歷史文化、政治制度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在巨大差異，加之所能夠獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)既不全面也不準(zhǔn)確，其評(píng)估的結(jié)果往往令人難以置信，甚至還產(chǎn)生了民族矛盾和國家沖突。[18]為此，在世界范圍內(nèi)，不同國家基于各自的實(shí)際情況，并結(jié)合全球發(fā)展業(yè)已達(dá)成的共識(shí)，在各自主權(quán)范圍內(nèi)開展各自國家的治理評(píng)估是適當(dāng)?shù)?。?dāng)然，即使在同一國家內(nèi)部的不同地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政和城市的發(fā)展水平不同，評(píng)價(jià)其治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)別。[19]

在國際社會(huì)中，認(rèn)可度較高的是世界銀行研究院(World Bank Institute)的綜合治理指標(biāo)體系(也被稱為KKZ指標(biāo))。該指標(biāo)設(shè)計(jì)的領(lǐng)銜者、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾·考夫曼(Daniel Kaufmann)及其合作者不僅承認(rèn)其指標(biāo)存在著測(cè)量誤差，而且還明確警告不要將他們的指標(biāo)用于排名。[20]“無疑，完美的治理指標(biāo)根本不存在。然而，編制和使用更加透明的治理指標(biāo)，可以更好地滿足外部用戶和發(fā)展中國家在改善治理質(zhì)量方面的要求。治理指標(biāo)領(lǐng)域的嶄新發(fā)展只是剛剛起步。”[21](P8)為此，考慮到我國的治理現(xiàn)代化剛剛提出，理論研究也剛剛起步，對(duì)于治理現(xiàn)代化的評(píng)估也應(yīng)該循序漸進(jìn)，不可能一蹴而就。加之世界范圍內(nèi)雖有不少治理評(píng)估的維度和指標(biāo)，但尚未見到治理現(xiàn)代化的評(píng)估指標(biāo)。筆者嘗試提出評(píng)估治理現(xiàn)代化的維度和觀測(cè)點(diǎn)，以期望推動(dòng)對(duì)治理現(xiàn)代化評(píng)估的理論和實(shí)踐的探索。

基于以上文獻(xiàn)梳理與評(píng)述，結(jié)合我國治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和評(píng)估所要達(dá)成的愿景，我們認(rèn)為，我國的評(píng)估現(xiàn)代化應(yīng)該從三個(gè)維度*維度借鑒了法學(xué)的基本理論，即法的效力是從法的時(shí)間效力、空間效力、對(duì)人的效力等方面界定。治理評(píng)估屬于管理學(xué)范疇，必然包含過程和結(jié)果兩方面內(nèi)容。為此，筆者在吸取法學(xué)和公共管理學(xué)觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，建立了治理現(xiàn)代化評(píng)估的三個(gè)分析維度，相當(dāng)于評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)。觀測(cè)點(diǎn)則借鑒了評(píng)估實(shí)踐中通用的做法，側(cè)重于評(píng)估治理現(xiàn)代化的原則和價(jià)值導(dǎo)向，即相當(dāng)于評(píng)估的二級(jí)指標(biāo)。至于具體的指標(biāo)體系則是基于觀測(cè)點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化的內(nèi)容，由于篇幅所限暫未列出，也有待繼續(xù)研究。展開：

第一，時(shí)間維度。時(shí)間維度，即“普遍的歷史進(jìn)程”所包含的內(nèi)容，是展示與時(shí)代進(jìn)步的結(jié)合、現(xiàn)代化理論和現(xiàn)代性內(nèi)容的維度。因此，考察或者分析是否達(dá)到了治理現(xiàn)代化的第一要素也應(yīng)該是這個(gè)維度。茨阿波夫在分析現(xiàn)代化理論時(shí)認(rèn)為，現(xiàn)代化首先就與時(shí)間相關(guān)聯(lián)，表現(xiàn)為三個(gè)進(jìn)程，即工業(yè)革命以來各種小的團(tuán)體發(fā)展成為今天的現(xiàn)代社會(huì)；落后者的各種各樣的追趕過程；現(xiàn)代社會(huì)通過創(chuàng)新和改革來戰(zhàn)勝新挑戰(zhàn)的努力過程。[22]實(shí)際上，他所講的就是“普遍的歷史進(jìn)程”所包含的內(nèi)容。唐凰鳳提出，衡量國家治理現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)，第一項(xiàng)就是國家治理的基本制度符合時(shí)代潮流。[23]具體說來，時(shí)間維度在治理體系現(xiàn)代化層面關(guān)注的是制度設(shè)計(jì)中體現(xiàn)的戰(zhàn)略思維、制度變遷的與時(shí)俱進(jìn)、治理價(jià)值可持續(xù)性與引領(lǐng)作用；而在治理能力現(xiàn)代化層面則關(guān)注治理者思維觀念的更新、學(xué)習(xí)能力的強(qiáng)弱以及技術(shù)手段和方法應(yīng)用的與時(shí)俱進(jìn)。

第二，過程維度。過程維度，即“朝著共同理想前進(jìn)的社會(huì)改革行動(dòng)和方案”所包含的內(nèi)容。治理現(xiàn)代化的過程維度是指“全社會(huì)范圍，一系列現(xiàn)代要素以及組合方式連續(xù)發(fā)生的由低級(jí)到高級(jí)的突破性的變化或變革的過程”[24](P190)。之所以強(qiáng)調(diào)過程維度，是因?yàn)閲抑卫聿煌谄髽I(yè)治理的根本點(diǎn)就在于：國家治理特別強(qiáng)調(diào)治理過程的合法性與正當(dāng)性，或者說沒有過程也就無所謂結(jié)果。過程維度關(guān)注治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略、路徑、步驟、方式、方法等寬泛層面的程序問題?！皣抑卫憩F(xiàn)代化的過程也就是國家治理法治化過程，法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路?！盵25]顯然，法治既是治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，也是治理現(xiàn)代化的路徑。胡鞍鋼認(rèn)為：“中國國家治理現(xiàn)代化的顯著特質(zhì)是包含了黨的治理、國家治理、社會(huì)治理三個(gè)層次，其中黨的治理現(xiàn)代化起了決定性作用?！盵26]這是在強(qiáng)調(diào)治理現(xiàn)代化的層次和步驟問題，也包含在過程維度中。為此，評(píng)估治理現(xiàn)代化在治理體系現(xiàn)代化上著重觀測(cè)決策科學(xué)、協(xié)商民主、公開透明、程序規(guī)范、內(nèi)容合法等問題；而在治理能力現(xiàn)代化方面著重觀測(cè)民主參與能力、依法治理能力、和諧共治能力、文明善治能力等。

第三，結(jié)果維度。結(jié)果維度，即治理現(xiàn)代化所展示出來的目標(biāo)達(dá)成和效果的實(shí)現(xiàn)情況。治理現(xiàn)代化的結(jié)果維度主要關(guān)注治理的有效性問題，即以結(jié)果為導(dǎo)向的治理現(xiàn)代化是否達(dá)成了制度體系的目的以及為了實(shí)現(xiàn)制度體系目的所具有的能力。國家治理的有效性不僅要關(guān)注一個(gè)國家內(nèi)在的政治、行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，還應(yīng)該關(guān)注這個(gè)國家對(duì)國際社會(huì)合理性運(yùn)動(dòng)的回應(yīng)性。[27]應(yīng)該從理論與實(shí)踐交融的角度，揭示馬克思主義政治觀與治理理論之間的融通、關(guān)聯(lián)，或者說揭示這個(gè)國家的治理制度和制度的執(zhí)行[28]，并以此來觀察一項(xiàng)治理從制度體系到執(zhí)行的全過程，以及最后所達(dá)到的治理效果。實(shí)際上，就結(jié)果而言，評(píng)估治理現(xiàn)代化和評(píng)估治理是一脈相承的，其結(jié)果指標(biāo)包括兩大類，即規(guī)則性指標(biāo)和效果性指標(biāo)。規(guī)則性指標(biāo)關(guān)注的是法律、政策等制度環(huán)境本身，以及特定機(jī)構(gòu)的存在或缺失；而效果性指標(biāo)則關(guān)注這些規(guī)則的實(shí)際運(yùn)用狀況及其導(dǎo)致的治理效果。[29]從結(jié)果維度上看，這兩類指標(biāo)都是現(xiàn)代化的范疇，且能夠及時(shí)解決特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史階段所面臨的諸種難題；除此之外，還要求治理成本低而效能高。所以，治理體系現(xiàn)代化要著重觀測(cè)制度穩(wěn)定性、操作性、透明度、符合民主集中制程度、科學(xué)性、法治化程度等問題；而治理能力現(xiàn)代化則要著重觀測(cè)政治和社會(huì)穩(wěn)定、國家動(dòng)員力、政策執(zhí)行力、目標(biāo)切合度、人民滿意度等問題。

需要強(qiáng)調(diào)的是，治理評(píng)估與治理現(xiàn)代化的評(píng)估不完全等同，但有交叉。應(yīng)該說，治理評(píng)估更側(cè)重治理內(nèi)容性、效果性的評(píng)估，而治理現(xiàn)代化除了關(guān)注治理評(píng)估的內(nèi)容之外，還要關(guān)注時(shí)間性、時(shí)代性和可持續(xù)性等內(nèi)容。

關(guān)于各個(gè)維度所關(guān)注的內(nèi)容(即觀測(cè)點(diǎn))，如表1所示：

表1 評(píng)估治理現(xiàn)代化維度和觀測(cè)點(diǎn)

四、評(píng)估治理現(xiàn)代化維度的內(nèi)涵及邏輯

實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)是評(píng)估治理現(xiàn)代化的指針與方向，也是評(píng)估治理現(xiàn)代化三個(gè)維度得以確立的基礎(chǔ)。時(shí)間、過程、結(jié)果三個(gè)維度不僅有其各自相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)容，而且它們之間是相互緊密聯(lián)系的。時(shí)間維度及其觀測(cè)點(diǎn)引領(lǐng)和貫穿著過程維度和結(jié)果維度，同時(shí)也是現(xiàn)代化所要展示的內(nèi)涵。過程維度和結(jié)果維度及其觀測(cè)點(diǎn)則體現(xiàn)著時(shí)間維度的內(nèi)涵，又具體表現(xiàn)為治理不同層次的內(nèi)容；過程維度的觀測(cè)點(diǎn)服務(wù)于結(jié)果維度的內(nèi)容，但又有獨(dú)立價(jià)值；結(jié)果維度的觀測(cè)點(diǎn)表現(xiàn)為過程維度所要達(dá)成的目標(biāo)，但又不僅僅限于回應(yīng)過程維度的內(nèi)容。

就時(shí)間維度而言，應(yīng)該更多地強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀念的觀測(cè)點(diǎn)，即治理體系層面更多關(guān)注思想觀念注入之后的變化，包括價(jià)值引領(lǐng)、戰(zhàn)略思維、制度的及時(shí)變遷等，但同時(shí)又要觀測(cè)制度變遷與長效機(jī)制、可持續(xù)性的關(guān)系；治理能力同樣要觀測(cè)思維觀念的更新、適應(yīng)環(huán)境的學(xué)習(xí)能力以及行動(dòng)力。這是因?yàn)?，價(jià)值觀念決定著好的制度和強(qiáng)的執(zhí)行能力。楊光斌在對(duì)中國和印度兩國經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)行分析后指出：“中國和印度的經(jīng)濟(jì)改革向人們展示了這樣一個(gè)道理：制度安排的變化能夠?qū)е陆?jīng)濟(jì)績(jī)效的不同，但是兩國制度安排的創(chuàng)新并不主要是制度結(jié)構(gòu)變化的結(jié)果，而是思想觀念創(chuàng)新的結(jié)果?！薄拔覀儚?qiáng)調(diào)制度變遷離不開觀念的引導(dǎo)，但是觀念的實(shí)現(xiàn)更需要制度性相關(guān)要素的支持?！盵30]所以，不管是制度體系的觀測(cè)點(diǎn)，還是治理能力的觀測(cè)點(diǎn)，思想觀念的更新、價(jià)值引領(lǐng)至關(guān)重要。中國的治理觀念來自于“中華文明基體”*所謂文明基體，是指生活在固定疆域的族群，在幾千年的歷史長河中，以恒定的文明信念和生活方式傳承而來的基因所構(gòu)成的文明共同體。。換句話說，引領(lǐng)治理現(xiàn)代化的價(jià)值觀念只能基于中國自己的基體，“中國的自由、平等不可避免地具有其獨(dú)特的形式”[31](P111)。

就過程維度而言，重點(diǎn)觀測(cè)是否有既符合時(shí)代潮流又符合本國國情的治理體系的構(gòu)建過程，還要觀測(cè)在此過程中所選擇的途徑、方式方法等內(nèi)容。具體而言，在制度體系及其完善制度的過程中，治理現(xiàn)代化既要觀測(cè)如何體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)和時(shí)代的價(jià)值引領(lǐng)下進(jìn)行制度的及時(shí)變遷，也要觀測(cè)如何進(jìn)行民主協(xié)商、共同參與，并通過民主集中制、使用法治手段進(jìn)行科學(xué)立法和決策；而在治理能力層面則應(yīng)該觀測(cè)完善制度過程中所展示的能力，即在選擇治理戰(zhàn)略、途徑和方式方法時(shí)所表現(xiàn)出來的民主參與能力、依法治理能力、和諧共治的能力以及文明善治的能力，等等。當(dāng)然，過程維度下的現(xiàn)代化治理體系和治理能力相互交融、相得益彰，也難以截然分開。

就結(jié)果維度而言，重點(diǎn)觀測(cè)在符合時(shí)代的價(jià)值引領(lǐng)下、通過規(guī)范過程所能達(dá)成的制度成效和能力狀況，落實(shí)于看得見、摸得著、感受得到的績(jī)效層面?！巴七M(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為全面深化改革總目標(biāo)，事實(shí)上是可以量化的，就是要建設(shè)一個(gè)“有能力的有限政府”[32]。在治理制度體系現(xiàn)代化層面，要著重觀測(cè)制度穩(wěn)定性的高與低、 操作性的強(qiáng)與弱、透明的程度、是否符合民主集中制、是否尊重科學(xué)性以及法治化等；在治理能力現(xiàn)代化層面，則著重觀測(cè)政治和社會(huì)的穩(wěn)定程度、國家動(dòng)員力的強(qiáng)弱、政策執(zhí)行力的強(qiáng)弱、目標(biāo)切合度的高低以及人民主觀滿意度的狀況等。

治理現(xiàn)代化是一個(gè)新問題，而提出評(píng)估治理現(xiàn)代化的維度和觀測(cè)的重點(diǎn)更是一個(gè)新嘗試。任何一種評(píng)估最困難的、也最容易引起爭(zhēng)議的就是構(gòu)建評(píng)估的維度和指標(biāo)體系，治理現(xiàn)代化的評(píng)估也不例外。只有不斷探索、調(diào)整，才能走向完善，也才能使得評(píng)估治理現(xiàn)代化的研究深入下去。

[1] 人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員：《準(zhǔn)確把握國家治理現(xiàn)代化》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2014-02-20。

[2] 丁學(xué)良：《“現(xiàn)代化理論”的淵源和概念架構(gòu)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》，1988(1)。

[3] 俞思念：《現(xiàn)代化理念與中國現(xiàn)代化進(jìn)程》，載《中國特色社會(huì)主義研究》，2002(6)。

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[5] 房寧：《探索國家治理現(xiàn)代化》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2014(3)。

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[7] 包心鑒：《以制度現(xiàn)代化推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2014(1)。

[8] 薄貴利：《推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化》，載《中國行政管理》，2014(5)。

[9][23] 唐凰鳳：《中國國家治理現(xiàn)代化路徑選擇的若干思考》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2014(3)。

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[25] 劉紅臻：《國家治理現(xiàn)代化的法學(xué)解讀與闡釋》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》，2014(5)。

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[30] 楊光斌：《觀念、制度與經(jīng)濟(jì)績(jī)效——中國與印度經(jīng)濟(jì)改革的政治學(xué)理論價(jià)值》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006(3)。

[31] 溝口雄三：《作為方法的中國》，北京，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2011。

[32] 楊光斌：《2014年政治改革清單與走向》，載《人民論壇》，2014(2)。

(責(zé)任編輯 林 間)

Exploring the Dimensions of Evaluating Governance Modernization

WANG Cong-hu，QI Fan-hua

(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872)

Promoting the modernization of national governance system and governance capability, namely promoting governance modernization, is an important project for establishing the dimensions of evaluation of governance modernization. The fundamental purpose of governance is good governance, and therefore there should be standards as well as specific goals for evaluating governance modernization. Based on the three dimensions of time, process and outcome, the evaluation of governance modernization is reasonable, feasible and pioneering. These three dimensions are mutually independent in terms of contents, and yet closely related.

governance modernization; evaluation; dimension; goal

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于政策執(zhí)行評(píng)估的政府采購政策功能實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”(71273266)；中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究項(xiàng)目“構(gòu)建評(píng)估國家治理現(xiàn)代化指標(biāo)體系研究”

王叢虎：法學(xué)博士，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院副教授；祁凡驊：管理學(xué)博士，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授(北京 100872)