文 // 朱 梁 昆山市環(huán)境保護(hù)局

探索新常態(tài)下的生態(tài)文明機(jī)制創(chuàng)新

文 // 朱 梁 昆山市環(huán)境保護(hù)局

1 昆山市生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制創(chuàng)新

隨著“新常態(tài)”這個(gè)新名詞在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生活等各個(gè)領(lǐng)域的不斷延伸，其內(nèi)涵已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于習(xí)總書(shū)記當(dāng)初所描繪的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展愿景，而是反映出我國(guó)目前所處的特殊時(shí)期和特殊階段。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)提高到“五位一體”的戰(zhàn)略布局高度，從理念層面強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明的重要性，而十八屆三中全會(huì)則進(jìn)一步在加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的具體措施和落地政策方面有了重大突破，主要體現(xiàn)在生態(tài)文明制度體系的建立和相關(guān)體制的改革。為此，探索新常態(tài)下的生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新成為建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。江蘇省昆山市作為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣第一名以及國(guó)家生態(tài)市和全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)城市，在生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新方面作了一系列卓有成效的探索。

1.1 編制自然資源和環(huán)境容量負(fù)債表，實(shí)行有償使用

編制自然資源和環(huán)境容量負(fù)債表有兩大作用：一是能夠進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理；二是參與評(píng)價(jià)為官者的政績(jī)。“編制自然資源和環(huán)境容量負(fù)債表，就是看你原來(lái)有多少資源（容量），現(xiàn)在剩多少，消耗了多少，有沒(méi)有超出極限?！秉h的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)都對(duì)確立明晰的自然資源產(chǎn)權(quán)制度和立法嘗試進(jìn)行了深刻闡述。昆山市在編制自然資源的資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)采取先易后難，先從林業(yè)、土地、礦產(chǎn)等單個(gè)領(lǐng)域入手，然后擴(kuò)展到水資源、濕地、生物多樣性等方面。編制環(huán)境容量負(fù)債表則從區(qū)域水污染物環(huán)境容量入手，然后擴(kuò)展到區(qū)域大氣污染物環(huán)境容量、土壤和地下水等方面。通過(guò)編制自然資源和環(huán)境容量負(fù)債表，摸清家底，從而有利于建立完善科學(xué)合理的國(guó)土空間布局和生產(chǎn)生活方式，為進(jìn)行綠色（生態(tài)）GDP核算、進(jìn)行生態(tài)審計(jì)和生態(tài)補(bǔ)償、進(jìn)行環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究奠定基礎(chǔ)。

1.2 實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)資源為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主對(duì)生態(tài)資源成本以及影響發(fā)展機(jī)會(huì)成本給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫?。目前，從?guó)家到地方、流域到區(qū)域都分別制定了各級(jí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如省級(jí)層面有《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作方案（試行）》，太湖流域?qū)嵭械摹督K省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償方案》。昆山市政府2013年開(kāi)始實(shí)施《昆山市吳淞江流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償方案（試行）》，對(duì)流域內(nèi)的各區(qū)鎮(zhèn)進(jìn)行上下游區(qū)域補(bǔ)償，交界斷面水質(zhì)好轉(zhuǎn)的則下游補(bǔ)償上游區(qū)鎮(zhèn)，交界斷面水質(zhì)惡化的則上游補(bǔ)償下游區(qū)鎮(zhèn)。通過(guò)環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償，把流域內(nèi)的行政區(qū)域串連起來(lái)，各個(gè)行政區(qū)域很難再各自為政，都要在流域環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮作用，形成責(zé)任共擔(dān)、利益共享、團(tuán)結(jié)治污的局面。

1.3 推行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，操作更加靈活

與生態(tài)補(bǔ)償政策相比，以獎(jiǎng)代補(bǔ)更加靈活和可具操作性。昆山市政府在實(shí)施吳淞江流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上跟進(jìn)實(shí)施《昆山市吳淞江流域水環(huán)境綜合整治考核及專項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ)辦法（試行）》，對(duì)昆山境內(nèi)吳淞江流域的昆山開(kāi)發(fā)區(qū)、昆山高新區(qū)、花橋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、張浦鎮(zhèn)、陸家鎮(zhèn)、千燈鎮(zhèn)6個(gè)區(qū)鎮(zhèn)的相關(guān)河流斷面水質(zhì)進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)。在上述6區(qū)鎮(zhèn)境內(nèi)匯入?yún)卿两闪鞯闹攸c(diǎn)支流上各設(shè)1個(gè)考核斷面，將考核支流整治列入年度市長(zhǎng)環(huán)保目標(biāo)及生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任書(shū)，并根據(jù)年度考核斷面水質(zhì)級(jí)別好轉(zhuǎn)情況給予不同額度的獎(jiǎng)補(bǔ)，當(dāng)考核斷面水質(zhì)年度間連續(xù)提升多個(gè)水質(zhì)類別的，實(shí)行累加獎(jiǎng)補(bǔ)；當(dāng)考核斷面水質(zhì)年度間出現(xiàn)倒退、降低水質(zhì)類別的，按照下降類別由市財(cái)政收回已撥付的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。獎(jiǎng)補(bǔ)資金?？顚Ｓ茫坑糜谒h(huán)境綜合整治項(xiàng)目建設(shè)。

1.4 推廣按質(zhì)論價(jià)，試行階梯式補(bǔ)貼

為了提升污水廠排放達(dá)標(biāo)率，保證昆山各污水處理廠更好地運(yùn)行，昆山市政府將向居民征收的污水處理費(fèi)（每噸1.15元），按月支付給每座城鎮(zhèn)污水處理廠作為運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，支付的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用比例與污水廠達(dá)標(biāo)率掛鉤。2012年2月21日，昆山正式實(shí)施由市財(cái)政局、住建局、環(huán)保局聯(lián)合推出的《污水集中處理企業(yè)排放水質(zhì)超標(biāo)結(jié)算辦法》，《辦法》規(guī)定，各城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)營(yíng)單位的污水處理費(fèi)用，以“按質(zhì)論價(jià)”的原則進(jìn)行結(jié)算，根據(jù)化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、懸浮物、酸堿度5個(gè)污染因子的達(dá)標(biāo)情況按比例結(jié)算。污水廠“按質(zhì)論價(jià)”結(jié)算方法出臺(tái)后，大多數(shù)污水廠隨即出臺(tái)了員工薪資與達(dá)標(biāo)率掛鉤方案，即：當(dāng)月污水廠達(dá)標(biāo)率為50%，則全體人員的當(dāng)月薪資也僅為50%。《辦法》一經(jīng)實(shí)施，全市生活污水處理廠的達(dá)標(biāo)率大幅提升。可見(jiàn)，污水廠的“按質(zhì)論價(jià)”制度極大地提高了污水廠及員工們的責(zé)任感和積極性，達(dá)到了利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)環(huán)境管理從而實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境這一終極目標(biāo)。

基于污水處理“按質(zhì)論價(jià)”的成功經(jīng)驗(yàn)，昆山積極探索實(shí)施生活污水廠的污泥處置“按質(zhì)論價(jià)”，以進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水水處理污泥集中焚燒管理，保障城鎮(zhèn)污水水處理污泥集中焚燒設(shè)施正常運(yùn)行。

1.5 區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共防共建共保

霧霾的遷徙和擴(kuò)散，使人們?cè)絹?lái)越清楚地認(rèn)清環(huán)境污染具有泛區(qū)域性和流動(dòng)性的特點(diǎn)。在公共環(huán)境污染問(wèn)題面前，各地絕不可能置身事外而獨(dú)善其身，必須攜起手來(lái)聯(lián)防共治。

2013年5月，昆山市環(huán)保局與上海市青浦區(qū)環(huán)保局為妥善解決省市邊界污染糾紛問(wèn)題，初步確立了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，在該制度框架下，雙方順利開(kāi)展了多次協(xié)查協(xié)辦工作，成功解決了一些跨區(qū)域環(huán)保問(wèn)題。但該制度尚處探索階段，在運(yùn)行過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，為使聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)揮更大的作用，將從建立聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)動(dòng)監(jiān)察應(yīng)急制度、聯(lián)合監(jiān)測(cè)制度和信息交流溝通制度等方面繼續(xù)探索和完善。另外，昆山在重污染天氣應(yīng)急等方面也對(duì)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制進(jìn)行了試驗(yàn)與運(yùn)用。

1.6 嘗試區(qū)域限批，改善環(huán)境質(zhì)量

區(qū)域限批可以說(shuō)是目前環(huán)保部門針對(duì)地方或企業(yè)可采取的最嚴(yán)厲也是最行之有效的環(huán)保處罰措施之一。

為了有效改善全市地面（地下）水、大氣和土壤等生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，昆山嘗試 區(qū)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的“區(qū)域限批”。

1.6.1 區(qū)域限批的對(duì)象

①行政區(qū)域范圍內(nèi)地表水（地下水）、大氣和土壤等生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到功能區(qū)要求或年度減排目標(biāo)任務(wù)不能按時(shí)完成的。②行政區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境問(wèn)題矛盾突出、信訪量居高不下尤其是越級(jí)上訪嚴(yán)重的。③未能及時(shí)完成上級(jí)部門掛牌督辦的區(qū)域。④地方政府承諾未能及時(shí)兌現(xiàn)的區(qū)域。

1.6.2 區(qū)域限批期間的環(huán)境管理

①加大環(huán)境整治改善力度。對(duì)污染物排放量大的企業(yè)進(jìn)行限期整治；對(duì)技術(shù)水平低、環(huán)境污染嚴(yán)重、安全隱患大、群眾反映強(qiáng)烈又治理無(wú)望的企業(yè)依法予以關(guān)閉；對(duì)達(dá)不到功能要求的水體、土壤進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。②提升技術(shù)水平。對(duì)技術(shù)含量低的污染企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，引導(dǎo)和鼓勵(lì)其產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)品換代，提高企業(yè)的技術(shù)裝配水平。③規(guī)范化整治。對(duì)現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)按要求規(guī)范化整治，企業(yè)必須做到“分質(zhì)分流、達(dá)標(biāo)排放”，提高工業(yè)企業(yè)污水接管率；危險(xiǎn)廢物全部安全處置；以及按照《昆山市工業(yè)企業(yè)污染治理規(guī)范》的要求做好其他治理工作。

1.6.3區(qū)域限批解除的條件

在區(qū)域限期治理、掛牌督辦等整治任務(wù)完成，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量明顯改善，解決環(huán)境突出問(wèn)題、兌現(xiàn)政府承諾、環(huán)境信訪明顯下降后，限批區(qū)域所在地政府可向市環(huán)保局提出解除“區(qū)域限批”的申請(qǐng)，在由市環(huán)保局組織驗(yàn)收合格后，可同意解除“區(qū)域限批”。

1.7 環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，打擊環(huán)境違法

建立環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，就是把解決環(huán)境問(wèn)題的行政手段和法律手段有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政執(zhí)法與司法的有效銜接，通過(guò)聯(lián)系會(huì)商和聯(lián)合查辦，加大對(duì)環(huán)境違法案件的懲處力度。2013年12月9日，昆山市政府辦公室印發(fā)了《昆山市環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法實(shí)施方案（試行）》，加強(qiáng)法院、檢察院、公安、環(huán)保等部門間的溝通聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)資源信息互通共享。2014年3月20日，昆山市人民法院發(fā)出蘇州地區(qū)首張環(huán)境保護(hù)“禁止令”；同年6月16日，針對(duì)昆山某公司的五套廢氣治理設(shè)施不正常運(yùn)行導(dǎo)致大氣污染的違法行為，昆山市人民法院發(fā)出全國(guó)首張大氣污染領(lǐng)域的“執(zhí)行令”，責(zé)令企業(yè)必須始終保持大氣治理設(shè)施的正常運(yùn)行。此外，2013年11月，昆山市人民法院成立了環(huán)境保護(hù)合議庭，對(duì)資源環(huán)境類的刑事、民事及非訴行政執(zhí)行審查案件統(tǒng)一審理，實(shí)現(xiàn)“三審合一”的審判模式，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境案件審判機(jī)構(gòu)的專門化。2014年9月，昆山市法院環(huán)境保護(hù)合議庭一審審結(jié)了全市首起污染環(huán)境刑事案件，此案件也是蘇州市推行“三審合一”集中管轄以來(lái)首例進(jìn)入刑事審判程序的污染環(huán)境案件。

2 啟示與建議

生態(tài)文明考核作為生態(tài)文明建設(shè)的指揮棒，引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)的方向和路徑選擇，擔(dān)負(fù)著生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)估的歷史重任。因而必須建立起自上而下、系統(tǒng)完整、科學(xué)合理的生態(tài)文明考核制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)文明。

2.1 改革政府職能，輕車簡(jiǎn)行，提高效率

改變過(guò)去政府習(xí)慣性地大包大攬、事無(wú)巨細(xì)、樣樣管、時(shí)時(shí)管，把主要精力耗費(fèi)在具體事務(wù)和業(yè)務(wù)上，承擔(dān)了過(guò)多的壓力，忽視了企業(yè)和個(gè)人作為社會(huì)主體所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，忽略了政府的主要職責(zé)應(yīng)該是制定政策、過(guò)程監(jiān)督和績(jī)效考核。

2.2 完善生態(tài)文明考核制度的頂層設(shè)計(jì)

充分利用現(xiàn)有的成熟機(jī)制，加大對(duì)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、排污總量控制和公眾滿意率等方面的考核力度，分層次推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在體現(xiàn)系統(tǒng)性和邏輯性的基礎(chǔ)上進(jìn)行重點(diǎn)突破，建成包括政策、體制、制度、理念四大層面相對(duì)完備的制度體系。

2.3 創(chuàng)新生態(tài)文明考核機(jī)制

通過(guò)編制自然資源和環(huán)境容量負(fù)債表，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；通過(guò)劃定生態(tài)紅線，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步建立健全生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系；通過(guò)深化污水廠的污水、污泥處理按質(zhì)論價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)資金探索建立多元化的生態(tài)投入保障機(jī)制；通過(guò)推行區(qū)域環(huán)境質(zhì)量排名和綠色GDP考核，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變地方政府唯以GDP論英雄的政績(jī)觀；通過(guò)公開(kāi)企業(yè)環(huán)境信息、提倡綠色信貸、試行排污權(quán)交易，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)市場(chǎng)配置資源環(huán)境作用，在減少環(huán)境管理成本的同時(shí)，促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)和綠色轉(zhuǎn)型，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；通過(guò)強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步提高環(huán)境事故應(yīng)急和環(huán)境違法案件的處置能力。

2.4 探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)和責(zé)任追究制度

將自然資源、環(huán)境質(zhì)量、能源消耗、環(huán)境污染、耕地保護(hù)、生物多樣性等納入生態(tài)審計(jì)范疇，提高能源利用率、畝均產(chǎn)出、污染物排放強(qiáng)度、水環(huán)境和大氣環(huán)境質(zhì)量等指標(biāo)的考核比重；加緊制定環(huán)境損害賠償制度，進(jìn)行環(huán)境損害賠償制度的理論研究和現(xiàn)實(shí)調(diào)研，建立專業(yè)的第三方鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，科學(xué)確定環(huán)境損害賠償原則，明確規(guī)范環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?/p>