鄭瑞強(qiáng)1，王 英2，徐元?jiǎng)?

(1．江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西南昌330045;2．江西廣播電視大學(xué)人事處，江西南昌330003; 3．貴州省水庫和生態(tài)移民局，貴州貴陽550004)

同步小康視野下扶貧移民政策與惠農(nóng)政策銜接問題探討

鄭瑞強(qiáng)1，王 英2，徐元?jiǎng)?

(1．江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西南昌330045;2．江西廣播電視大學(xué)人事處，江西南昌330003; 3．貴州省水庫和生態(tài)移民局，貴州貴陽550004)

扶貧移民是全面建設(shè)小康社會(huì)的短板，推動(dòng)扶貧移民實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展同步小康是移民發(fā)展扶持的重要目標(biāo)。立足江西扶貧移民同步小康實(shí)踐，基于扶貧移民發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)與政策扶持分析，明確扶貧移民政策與惠農(nóng)政策的“縱向銜接缺位，橫向協(xié)調(diào)模糊”銜接問題，并在此基礎(chǔ)上圍繞扶貧移民政策與財(cái)政惠農(nóng)政策、農(nóng)村低保制度、新農(nóng)保－職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、法治、稅收等政策間銜接進(jìn)行了探討，以推進(jìn)扶貧移民同步小康工作。

扶貧移民;惠農(nóng)政策;政策銜接

一、扶貧移民同步小康的發(fā)展契機(jī)

1.小康社會(huì)建設(shè)的系統(tǒng)考量

黨的十八大科學(xué)判斷世界與中國發(fā)展大勢，全面把握人民訴求，提出了2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，關(guān)鍵是全體國民素質(zhì)的提高，重要標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)共同富裕。然而全面小康社會(huì)建成并非易事，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2010年中國全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到80．1%，比2000年提高20．5個(gè)百分點(diǎn)，我國東部、中部、西部、東北地區(qū)的全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)程度分別為88．0%、77．7%、71．4%和82．3%。受中西部地區(qū)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距明顯、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)塌陷等關(guān)鍵因素影響，全面建設(shè)小康社會(huì)任重道遠(yuǎn)［1］。

江西省作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，2011年全省全面小康社會(huì)總體實(shí)現(xiàn)程度為79．3%，比全國低了3．9個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)程度最低的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的指標(biāo)，只達(dá)到62．1%，比全國低了17．3個(gè)百分點(diǎn)［2］?！靶】挡恍】?，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，目前，江西目前仍有38個(gè)特困片區(qū)縣和原中央蘇區(qū)縣、3400個(gè)貧困村、385萬貧困人口，特別是還有100多萬貧困地區(qū)群眾居住在生存發(fā)展條件較為惡劣的偏遠(yuǎn)山區(qū)、庫區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)［3］，因此，江西省實(shí)現(xiàn)全面小康難點(diǎn)在農(nóng)村，關(guān)鍵是農(nóng)民增收，核心在對(duì)弱勢邊緣群體的發(fā)展扶持，作為主要貧困群體的扶貧移民則是其中的重要組成。

2.扶貧移民發(fā)展績效顯著

我國移民扶貧始于1983年的寧夏三西移民，至2013年，我國近20個(gè)省共開展移民扶貧約850萬人，有效改善了這些群眾的居住、交通、用電等生活條件。在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，將扶貧搬遷與中心城(鎮(zhèn))、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、防災(zāi)避災(zāi)等項(xiàng)目相結(jié)合，在促進(jìn)貧困農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的同時(shí)，改善了這些群眾獲得公共服務(wù)的條件。江西省自2003年以來大力實(shí)施移民扶貧整體搬遷，依據(jù)《關(guān)于印發(fā)在我省庫區(qū)深山區(qū)開展移民扶貧試點(diǎn)工作會(huì)議紀(jì)要的通知》(贛府廳字［2003］6號(hào))文件，首先選擇興國縣、泰和縣、修水縣三縣為移民搬遷試點(diǎn)縣，1年搬遷1萬人; 2004－2007年，將扶貧移民搬遷范圍擴(kuò)展為江西省21個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，4年間共搬遷安置19．23萬人;2008－2012年，將扶貧移民搬遷范圍再次擴(kuò)展為江西省41個(gè)西部大開發(fā)有關(guān)政策縣，5年間共搬遷安置25萬人;2013年，江西省搬遷安置扶貧移民約7萬人;2014年計(jì)劃搬遷安置扶貧移民10萬人。10年來，江西省共實(shí)施扶貧移民搬遷安置約60萬人，投資20多億元，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，維持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)移民同步小康具有重要意義，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)扶貧攻堅(jiān)促進(jìn)小康提速的意見》(贛辦發(fā)［2013］23號(hào))文件，未來江西省還將對(duì)地處邊遠(yuǎn)、條件惡劣地區(qū)的貧困群眾加大搬遷移民扶貧力度，2014年起在上年搬遷安置6萬人的基礎(chǔ)上每年遞增2萬人。

二、適應(yīng)期扶貧移民發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)與政策扶持

1.適應(yīng)期扶貧移民發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

扶貧移民是基于減貧而進(jìn)行的貧困人口從生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)向自然條件較好地區(qū)的遷移以及與此聯(lián)系的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建活動(dòng)，扶貧移民是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是“一扶即富”，由于移民搬遷安置對(duì)于原有發(fā)展模式產(chǎn)生沖擊，致使在扶貧過程中出現(xiàn)移民利益毀損、扶貧資源傳遞異化、安置區(qū)社會(huì)適應(yīng)成本較高等不良現(xiàn)象，一般認(rèn)為需要經(jīng)過3～5年的時(shí)間才能有效恢復(fù)與提高。扶貧移民的發(fā)展適應(yīng)從內(nèi)容上涵蓋自然環(huán)境適應(yīng)、經(jīng)濟(jì)適應(yīng)、文化適應(yīng)、社會(huì)心理適應(yīng)等，主要表現(xiàn)為發(fā)展意識(shí)高漲，發(fā)展目標(biāo)不清;競爭意識(shí)凸顯，組織協(xié)作不夠;社交意識(shí)明確，心理受挫能力不高;獨(dú)立意識(shí)強(qiáng)烈，可行能力不足等四個(gè)方面特征。

鑒于Michael M．Cernea的貧困風(fēng)險(xiǎn)理論(即IRR模型，impoverishment risks and reconstruction model for resettling displaced populations)［4］，綜合考慮適應(yīng)期扶貧移民生計(jì)發(fā)展特征，適應(yīng)期扶貧移民可能遇到生計(jì)資產(chǎn)損失，引發(fā)致貧風(fēng)險(xiǎn):(1)喪失土地、生產(chǎn)技能與就業(yè)機(jī)會(huì)、房屋等原有生產(chǎn)生活資源;(2)失去公共財(cái)產(chǎn)與服務(wù);(3)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)受損;(4)移民健康水平下降;(5)社會(huì)邊緣化，使得移民收入減少，社會(huì)地位下降，社會(huì)剝奪感增強(qiáng)，導(dǎo)致移民社會(huì)和心理的邊緣化，影響扶貧移民的安穩(wěn)致富。

2.扶貧移民政策扶持

扶貧移民搬遷工作政策性強(qiáng)，工作量大，涉及面廣，關(guān)系到移民與安置區(qū)群眾的切身利益，關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。為了更好地推進(jìn)扶貧移民搬遷，綜合考慮政府、區(qū)域發(fā)展資源，針對(duì)適應(yīng)期扶貧移民生計(jì)特征與可能風(fēng)險(xiǎn)，江西省扶貧移民管理部門出臺(tái)了《江西省庫區(qū)深山區(qū)移民扶貧若干政策規(guī)定》(贛府發(fā)［2004］9號(hào)文)、《關(guān)于在全省開展地質(zhì)災(zāi)害避災(zāi)移民搬遷工作的通知》(贛府廳字〔2011〕92號(hào))、《江西省以工代賑易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程管理辦法》(江西省發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)處，2009)、《關(guān)于完善庫區(qū)深山區(qū)移民搬遷扶貧有關(guān)政策意見的通知》(贛府廳發(fā)［2010］32號(hào))等一系列發(fā)展扶持政策，主要內(nèi)容梳理如表1［5］。

表1 江西省扶貧移民系列發(fā)展扶持政策

三、扶貧移民政策與惠農(nóng)政策的銜接問題

諸多政策的提出對(duì)于降低扶貧移民適應(yīng)期生計(jì)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，保障其合法權(quán)益具有重要作用，但同時(shí)也要考慮到扶貧移民的農(nóng)民身份，國家在全面小康建設(shè)過程中對(duì)于三農(nóng)支持力度也很大，涉及危房改造、交通補(bǔ)助、創(chuàng)業(yè)優(yōu)化等惠農(nóng)支農(nóng)政策近40項(xiàng)，涉及財(cái)政、民政、移民、農(nóng)業(yè)、交通、教育等部門約25家。如果不能將扶貧移民政策與惠農(nóng)政策進(jìn)行有效整合，將在一定程度上影響政策效用發(fā)揮。依據(jù)政策層次劃分，目前惠農(nóng)政策與扶貧移民政策銜接主要表現(xiàn)為縱向承接與橫向協(xié)調(diào)兩個(gè)方面。

1.縱向承接缺位

當(dāng)前很多對(duì)策“著重從推進(jìn)扶貧移民發(fā)展需要怎樣的政策這個(gè)視角來研究的，而忽略了對(duì)現(xiàn)行區(qū)域政策與移民發(fā)展訴求政策不同層級(jí)之間的對(duì)接研究”［6］，致使政策缺乏宣傳、系統(tǒng)梳理與有效整合，政策交叉與摩擦頻繁，有效整合政策的承接主體和平臺(tái)缺位，政策功效下降，發(fā)展資源浪費(fèi)，區(qū)域發(fā)展扶持政策與扶貧移民發(fā)展訴求之間出現(xiàn)政策對(duì)接落差現(xiàn)象，尤其表現(xiàn)在關(guān)乎扶貧移民發(fā)展的規(guī)劃制定、財(cái)稅政策、土地、環(huán)境保護(hù)等方面，導(dǎo)致扶貧移民在發(fā)展過程中可利用的政策及發(fā)展資源受到限制。

2.橫向協(xié)調(diào)模糊

改革與發(fā)展的推進(jìn)，要以制度來承接［7］。扶貧移民作為扶貧開發(fā)與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的一種綜合開發(fā)方式［8］，涉及戶籍、農(nóng)村保險(xiǎn)、就業(yè)、計(jì)生、土地、稅費(fèi)、金融等社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的多個(gè)領(lǐng)域。也出現(xiàn)了各項(xiàng)惠農(nóng)支農(nóng)政策之間有效銜接問題:由于各項(xiàng)惠農(nóng)支農(nóng)政策在目的、工作對(duì)象、工作手段和性質(zhì)、資金來源、項(xiàng)目管理等領(lǐng)域存在差異，加之政策執(zhí)行主體對(duì)于政策宣傳力度與實(shí)施能力影響，致使移民在享受相關(guān)政策時(shí)可能不是很清楚各項(xiàng)政策規(guī)定與要求，組織水平不高，不能及時(shí)、有效協(xié)調(diào)政策之間的沖突，導(dǎo)致惠農(nóng)支農(nóng)政策相互獨(dú)立、規(guī)模效應(yīng)不強(qiáng)。

四、惠農(nóng)政策與扶貧政策銜接機(jī)制完善

我國目前區(qū)域政策主要包括:①四大板塊政策，即西部大開發(fā)政策、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地政策、促進(jìn)中部地區(qū)崛起政策和鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展政策。②支持革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展的政策。③貧困地區(qū)的扶持政策。④各類自然保護(hù)區(qū)的政策［9］。

曾經(jīng)有位同學(xué)想要解讀莎士比亞，為此，他不僅閱讀介紹莎士比亞生平的書籍，而且還深入閱讀莎士比亞的作品，甚至能背誦莎士比亞作品中的很多臺(tái)詞。此外，他還觀看了多部根據(jù)莎翁著作改編的影視作品。在此基礎(chǔ)上，他篩選資料，整理講稿，制作PPT，為大家奉獻(xiàn)了一場出色的演講。而在這樣的準(zhǔn)備過程中，也深化了他對(duì)書籍內(nèi)容的感悟和理解。學(xué)生們?cè)谂_(tái)上出色的表現(xiàn)，也影響著每一位聽講的同齡伙伴，他們?cè)谛蕾p、贊嘆演講者的同時(shí)，自己的閱讀興趣、閱讀習(xí)慣也在悄然地受著影響，發(fā)生著改變。有更多的孩子愿意參加到活動(dòng)中來，到臺(tái)上展示自己的風(fēng)采。學(xué)生講壇極大地激發(fā)了全校學(xué)生的閱讀熱情。

江西地處國家中部地區(qū)，具有21個(gè)國家貧困工作重點(diǎn)縣(貧困人口328萬)，贛州、吉安等地區(qū)為我國著名革命老區(qū)，已建立各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)200個(gè)(其中國家級(jí)11個(gè)、省級(jí)35個(gè)、市級(jí)1個(gè)、縣級(jí)153個(gè))，同時(shí)江西省扶貧移民工作涉及41個(gè)西部開發(fā)政策比照縣，故考慮扶貧移民活動(dòng)的行政主導(dǎo)屬性和扶貧移民的發(fā)展滯后性，有效解決扶貧移民發(fā)展與增收的核心問題，其一應(yīng)關(guān)注涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)與惠農(nóng)政策的銜接;其二關(guān)注農(nóng)村低保制度與移民扶貧開發(fā)政策銜接;其三應(yīng)關(guān)注新農(nóng)保－職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策與扶貧移民政策銜接問題;其四應(yīng)關(guān)注扶貧移民政策與法治政策銜接;其五應(yīng)關(guān)注區(qū)域稅收政策局部調(diào)整與扶貧移民發(fā)展政策銜接。

1.財(cái)政惠農(nóng)政策與扶貧移民政策銜接

隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增加，國家對(duì)于三農(nóng)的支持力度也在逐年加大。2008－2013年，中央財(cái)政支農(nóng)資金累計(jì)投入近6萬億元，年均增長21%。江西、四川等地方財(cái)政支農(nóng)收入也有大幅提升，上下聯(lián)動(dòng)的財(cái)政支農(nóng)體系已經(jīng)形成，江西省2001－2010年十年間累計(jì)投入財(cái)政扶貧資金近50億元，整合專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧投入超過160億元。當(dāng)前的財(cái)政支農(nóng)政策主要指向農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、糧豬等重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)村社會(huì)保障和公共事業(yè)等。其中2002－2012年國家財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金2000億元，包括支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金、新增財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金和扶貧專項(xiàng)貸款。在支持方式上，中央主要以綜合運(yùn)用稅收減免、直補(bǔ)、貼息、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等手段為主，地方則主要以設(shè)立發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助金、重大發(fā)展專項(xiàng)等方式惠農(nóng)支農(nóng)。

提高扶貧移民對(duì)于財(cái)政惠農(nóng)支農(nóng)政策及資源的承接能力，有助于降低適應(yīng)期扶貧移民生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樯婕安煌瑢蛹?jí)、不同條塊的財(cái)政惠農(nóng)政策及資源分配，扶貧移民應(yīng)統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展要求，以項(xiàng)目為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，推動(dòng)移民增收致富工作，徹底解決移民增收難問題，即“以重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目為統(tǒng)領(lǐng)，提高扶貧移民組織與資源經(jīng)營水平，形成不同層級(jí)惠農(nóng)政策及資源整合的平臺(tái)，更好地承接政策與資源”。

財(cái)政惠農(nóng)政策與扶貧移民政策銜接過程中應(yīng)對(duì)以下項(xiàng)目輔以關(guān)注:一是涵蓋農(nóng)村水利、菜籃子、米袋子、農(nóng)村物流、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)等領(lǐng)域的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，二是涉及交通、水電、文教衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)通訊等內(nèi)容的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目;三是主要針對(duì)“一地一特”的農(nóng)林特色產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化、深加工項(xiàng)目;四是中央及地方財(cái)政支持糧食生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)的資金補(bǔ)貼項(xiàng)目，比如新農(nóng)村建設(shè)、新農(nóng)合、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民搬遷扶貧等。

考慮惠農(nóng)支農(nóng)政策落實(shí)過程中利益相關(guān)者群體較多的現(xiàn)實(shí)，扶貧移民在發(fā)展的過程中應(yīng)關(guān)注建立良好的“利益共贏”機(jī)制，依托財(cái)政政策聯(lián)結(jié)效應(yīng)，與政府、社會(huì)組織、企業(yè)、各類市場等主體互助互益，協(xié)同發(fā)展。鑒于移民自身能力限制，除提升個(gè)體生計(jì)資本與政策資源承接能力外，應(yīng)關(guān)注組織創(chuàng)新，優(yōu)化整合資源。產(chǎn)業(yè)化專業(yè)合作組織的構(gòu)造目的是要建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，承接和整合不同領(lǐng)域、不同層次的發(fā)展資源，為增收創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)組織條件。建議按照“生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化、經(jīng)營主體職業(yè)化、發(fā)展方式集約化、經(jīng)營模式多樣化”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織理念和要求，針對(duì)當(dāng)前的移民專業(yè)合作組織合作水平偏低、扶持力度不夠、發(fā)展資金不足、市場風(fēng)險(xiǎn)較大、缺乏管理和技術(shù)型人才、管理不規(guī)范等問題，建議移民專業(yè)合作組織在發(fā)展過程中堅(jiān)持本質(zhì)屬性，落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)專業(yè)合作組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)股份化與實(shí)體經(jīng)濟(jì)化，推動(dòng)專業(yè)合作組織健康穩(wěn)步發(fā)展。

農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)對(duì)于保障農(nóng)村貧困人口生活水平、改善生活質(zhì)量發(fā)揮了重要作用，雖然二者在目的、對(duì)象、扶持方式、實(shí)施主體與工作機(jī)制等方面存在差別，但從反貧困功能和“具有勞動(dòng)能力的可扶貧困人口”來講具有互補(bǔ)作用。為了將農(nóng)村反貧困的兩個(gè)重要制度農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)進(jìn)行銜接，國家專門頒布了《關(guān)于開展農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的通知》(國開辦發(fā)［2009］1號(hào))、《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作意見的通知》(國辦發(fā)［2010］31號(hào))等文件進(jìn)行指導(dǎo)和推進(jìn)，現(xiàn)實(shí)中“宣傳發(fā)動(dòng)不夠深入、識(shí)別指標(biāo)不完善、部門銜接不夠、可用資金小足、工作規(guī)范不夠等方面的問題制約了兩項(xiàng)政策的有效銜接。銜接成本過高、扶貧開發(fā)部門難以持續(xù)承擔(dān)農(nóng)村困難群體的能力發(fā)展任務(wù)、在扶貧開發(fā)中存在部分貧困農(nóng)民利益受損現(xiàn)象是兩項(xiàng)政策存在的銜接問題”［10］。扶貧移民生計(jì)可持續(xù)發(fā)展扶持與農(nóng)村低保政策的銜接亦是如此。

要做好扶貧移民生計(jì)可持續(xù)發(fā)展扶持與農(nóng)村低保政策的銜接，首先應(yīng)進(jìn)行準(zhǔn)確的對(duì)象識(shí)別，準(zhǔn)確界定農(nóng)村低保和移民扶貧開發(fā)的對(duì)象，并建立完善的“進(jìn)入－保留－退出”機(jī)制。其次應(yīng)盡快調(diào)整實(shí)行農(nóng)村低保扶持對(duì)象的扶貧移民開發(fā)措施，認(rèn)識(shí)到移民扶貧開發(fā)是涉及經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)資本、自然資源等因素的系統(tǒng)工程，做到“輸血”與“造血”的有效結(jié)合。再次，明確相關(guān)部門職責(zé)與管理制度，進(jìn)行科學(xué)考核辦法與指標(biāo)的設(shè)計(jì)，降低銜接成本，整合發(fā)展扶持政策與資源，促進(jìn)兩個(gè)政策減貧效應(yīng)的協(xié)同發(fā)揮。

3.新農(nóng)保－職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策與扶貧移民政策銜接

為有效應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展過程中人口老齡化現(xiàn)象，保障農(nóng)民工合法養(yǎng)老權(quán)益和解決養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片化問題，國家分別于2009年和2011年提出了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(簡稱“新農(nóng)保”)和《城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》(簡稱“城居?！?，對(duì)于新農(nóng)保和城居保的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)貼、參保范圍、養(yǎng)老金的發(fā)放進(jìn)行了規(guī)定，為新農(nóng)保和城居保養(yǎng)老保險(xiǎn)政策銜接提供了方便。

扶貧移民搬遷安置涉及農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)安置兩種模式，尤其是考慮到現(xiàn)在農(nóng)村扶貧移民搬遷安置區(qū)土地稀缺、四化同步的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，移民進(jìn)城鎮(zhèn)、進(jìn)園區(qū)的非農(nóng)安置將成為主流，隨著扶貧移民身份的改變，新農(nóng)保－城居保的接續(xù)問題便成為核心問題之一。根據(jù)測算，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接在制度壁壘破除以后，真正銜接障礙在于移民銜接繳費(fèi)能力弱［11］。適應(yīng)期移民發(fā)展面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，收入水平的降低、就業(yè)技能的缺失使得移民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)難以支撐其向“城居?！鞭D(zhuǎn)變。因此，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)安置的扶貧移民由新農(nóng)保向城居保轉(zhuǎn)變，除繼續(xù)完善相關(guān)制度與程序、暢通移民參保路徑外，提升移民綜合素質(zhì)，強(qiáng)化技能培訓(xùn)，健全創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)制，營造良好的社會(huì)用工環(huán)境，也可嘗試“采取土地、山林集中流轉(zhuǎn)或入股分紅等方式解決”［12］，促進(jìn)移民增收則是新農(nóng)保－職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策與扶貧移民政策有效銜接的關(guān)鍵。

4.扶貧移民政策與法治政策銜接

扶貧移民是針對(duì)生存與發(fā)展環(huán)境惡劣地區(qū)的貧困人口采取易地搬遷方式進(jìn)行開發(fā)幫扶的扶貧模式創(chuàng)新，由于立法滯后性、法律位階交錯(cuò)、社會(huì)環(huán)境及觀念約束等因素影響，扶貧移民政策在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、土地征收與征用、農(nóng)村教育、化肥立法、外來生物入侵和轉(zhuǎn)基因品種研制與推廣、農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境污染防治和保護(hù)、農(nóng)村金融工作開展等方面存在政策與法治的脫節(jié)或不一致問題，致使在扶貧移民政策推進(jìn)工程中出現(xiàn)法治缺失問題［13］。

上述內(nèi)容與扶貧移民政策聯(lián)系緊密，政策間目標(biāo)、措施、評(píng)價(jià)方式可能互補(bǔ)，也可能沖突。政策間的對(duì)接與調(diào)整相關(guān)法律的完善涉及不同部門、區(qū)域、機(jī)構(gòu)之間的利益關(guān)系變動(dòng)，稍有不慎，將會(huì)引發(fā)諸多管理風(fēng)險(xiǎn)，建議成立一個(gè)專門從事梳理不同層次法律法規(guī)與政策對(duì)接的機(jī)構(gòu)，確保政策法規(guī)體系的完整性與作用發(fā)揮的協(xié)調(diào)性。同時(shí)應(yīng)關(guān)注扶貧移民立法，制定《中國扶貧移民法》，確立扶貧移民權(quán)益保護(hù)制度，推進(jìn)扶貧移民法治化進(jìn)程，逐步推進(jìn)扶貧移民政策與各項(xiàng)法律法規(guī)的銜接。

5.區(qū)域稅收政策局部調(diào)整與扶貧移民發(fā)展政策銜接

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，促進(jìn)扶貧移民發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)扶貧移民同步小康的必然要求。

除關(guān)注“安置區(qū)扶貧移民通過農(nóng)村土地市場的局部制度改革(土地的財(cái)產(chǎn)化、資本化與商品化)驅(qū)動(dòng)其他要素的制度聯(lián)動(dòng)，輔之以有效的土地財(cái)權(quán)賦予、勞動(dòng)力可行能力提升與系統(tǒng)規(guī)制設(shè)計(jì)，最終促使農(nóng)村要素市場體系走向健全與完善，提升要素流動(dòng)與配置效率，實(shí)現(xiàn)扶貧移民增收”外，也不能忽視扶貧移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的稅收政策激發(fā)作用:結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng);強(qiáng)化稅收產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向功能，推進(jìn)移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)升級(jí);完善稅收分配體制，優(yōu)化稅收資源配置效應(yīng)等。

［1］國家統(tǒng)計(jì)局．中國全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程統(tǒng)計(jì)監(jiān)測報(bào)告(2011)［EB/OL］．http://www．stats．gov．cn/ztjc/ztfx/fxbg/201112/ t20111219_16151．html．

［2］彭道賓，方促進(jìn)．江西全面小康建設(shè)的差距、難點(diǎn)與追趕之策［N］．中國信息報(bào)，2013－12－11(07)．

［3］章康華．大力實(shí)施搬遷移民扶貧推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化［J］．老區(qū)建設(shè)，2013(15)．

［4］(羅馬尼亞)邁克爾·M·賽尼．移民與發(fā)展:世界銀行移民政策與經(jīng)驗(yàn)［M］．南京:河海大學(xué)出版社，2002:3．

［5］丁洪海．整體搬遷六聯(lián)動(dòng)住房扶貧四享受［J］．城鄉(xiāng)建設(shè)，2013 (11)．

［6］段七零．主體功能區(qū)的訴求政策及其與現(xiàn)行區(qū)域政策的對(duì)接［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2010(3)．

［7］石偉．用國家制度承接改革創(chuàng)舉［N］．中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014－05－21(11)．

［8］Maskrey A．Revisiting community based disaster risk management［J］．Environmental Hazards，2011(10):42－52．

［9］張軍擴(kuò)，等．協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展——30年區(qū)域政策與發(fā)展回顧［M］．北京:中國發(fā)展出版社，2008:10－25．

［10］江彬，左停．關(guān)于我國農(nóng)村扶貧政策與低保政策銜接問題的研究綜述［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013(6)．

［11］龍騰鑫．新農(nóng)保與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策銜接問題研究［J］．中國人力資源開發(fā)，2014(5)．

［12］調(diào)研組．實(shí)施整體移民搬遷促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展［J］．老區(qū)建設(shè)，2013(13):8－12．

［13］王娟，吳海濤，丁士軍．山區(qū)農(nóng)戶生計(jì)轉(zhuǎn)型及其影響因素研究［J］．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(5)．

［責(zé)任編輯:馬建平］

D 632．4

A

1672－6219(2015)03－0019－04

2015－01－19

國家社科項(xiàng)目“連片特困區(qū)扶貧資源配置效應(yīng)與優(yōu)化機(jī)制研究”(14BJL077);教育部人文社科項(xiàng)目“扶貧移民適應(yīng)期可持續(xù)發(fā)展研究”(13YJCZH272);江西省自科項(xiàng)目“江西扶貧資金配置績效評(píng)價(jià)與制度優(yōu)化研究”(GJJ14300)。

鄭瑞強(qiáng)，男，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理博士。