摘要：西方行為主義政治學研究退潮之后，“回歸國家”成為西方政治學研究的一個重要取向，并出現了一些研究國家理論的新角度，近年來出現的脆弱國家理論便是其中之一。通過探析脆弱國家的定義、脆弱國家的建設和平行動、g7+框架的形成與發(fā)展以及中國在該問題領域實踐的機遇與挑戰(zhàn)，有助于實現更為有效的國際機制，不斷加強不同行為體之間的合作，更好的從根源上解決脆弱國家面臨的政治經濟問題。

關鍵詞：脆弱國家；建設和平；g7+；對外援助

中圖分類號：D813.1 文獻標識碼：A文章編號：0257-5833（2015） 06-0003-14

作者簡介：劉鐵娃，北京外國語大學國際關系學院副教授，澳大利亞昆士蘭大學亞太保護責任研究中心訪問學者 （北京100089）

西方行為主義政治學研究退潮之后，“回歸國家”成為西方政治學研究的一個重要取向，近年來出現的脆弱國家理論便是其中之一。隨著中國國家綜合實力的不斷增強，中國參與聯合國維護和平與建設和平任務不斷增加，無論是在聯合國框架下的政府間國際組織，還是廣泛存在于戰(zhàn)亂、沖突困擾的一些欠發(fā)達國家的非政府組織，對于加強中國在該領域的作用都有著越來越強烈的需求。因此，加強對該領域問題的了解，并提出相應的對策就顯得愈發(fā)重要。

一、脆弱國家的定義

“強國之間的力量均衡在國際安全的討論中曾長期占據著主導地位，但是如今，我們認為，脆弱國家其實會給整個世界帶來更大的威脅。脆弱的基礎設施建設、內部沖突、經濟發(fā)展水平低下都成為走私、海盜、恐怖主義、核武器擴散、疾病傳播、地區(qū)性危機甚至大屠殺產生的溫床?！雹俅嗳鯂议T戶網②上的這段話或許可以很好地體現現代西方國家對于脆弱國家的看法。自9.11事件之后，脆弱國家從美國安全問題的邊緣開始走向中心。美國國際開發(fā)署稱，“脆弱國

收稿日期：2015-03-25+ 作者要特別感謝北京大學國際關系學院俞鳳博士在本文的資料整理及框架梳理方面所做的細致工作與貢獻，感謝美國 公誼服務委員會（American Friends Service Committee）為該研究所提供的資助，并要特別感謝奎克聯合國辦公室主任 Andrew Tomlinson與美國公誼服務委員會東亞地區(qū)代表Jason Tower對作者在聯合國及其相關研究機構的走訪所提供的 便利與幫助。此外，Andrew Tomlinson為該論文初稿提供了諸多有益的修改建議。文中錯漏之處由作者負責。

①"The Fragile States Gateway”，http：//pulitzercenter.org/fragile-states.

②脆弱國家門戶網（The Fragile States Gateway）是由普利策危機報道中心和國際報道局共同創(chuàng)辦的網站，由斯坦利基金會和紐約卡內基基金會提供資金支持。

家……如今被認為是我們國家最緊迫的安全威脅來源之一”①。而從發(fā)展的角度來看，脆弱國家不僅僅帶來安全上的威脅，還被認為是對可持續(xù)發(fā)展和減少貧困的巨大挑戰(zhàn)。這些脆弱國家同時也往往是最為貧困的國家，因此有些捐贈并不完全出自于安全原因的考慮，而是為了促進當地國家的經濟發(fā)展水平②。據統計，2005年世界上只有約20%的貧困人口居住在脆弱國家，而到了2014年之后，全球將有一半以上的貧困人口聚集在脆弱國家（見圖1）③。《2011年世界發(fā)展報告》指出，“還沒有低收人的脆弱國家或者受沖突影響的國家實現過一項聯合同千年發(fā)展目標”④。此外，“與其他發(fā)展中國家相比，在脆弱和受沖突影響的國家中人民營養(yǎng)不良的可能性高兩倍，無法送孩子入學的可能性高三倍，看到自己的孩子在5歲之前死去的可能性高兩倍，缺少潔凈水的可能性也高兩倍。平均來看，在1981年-2005年間經歷過大規(guī)模暴力事件的國家貧困率比沒經歷過暴力的國家高21個百分點”⑤。因此，出于對全球安全與發(fā)展的考慮，越來越多的國家與國際組織開始重視對脆弱國家的援助，想方設法使其走向穩(wěn)定。

圖1 SHARE OF THE WORLD'S POOR LIVIAG IN FRAGILE COUNTRLES

（一）不同的定義標準

國際上對“脆弱國家”尚未有統一的定義，經合組織（OECD）認為脆弱國家“沒有能力或意愿來執(zhí)行國家的關鍵性職能，包括為其大部分人民提供安全、經濟保障、基本的公共服務和關鍵的基礎設施等職能”⑥；聯合國開發(fā)計劃署認為，在很多情況下，脆弱國家是“理想狀態(tài)下國家的反面”⑦，由于脆弱意味著公共權威無法有效地服務國民與管理國家，使國家失去了與社會建立和平關系的能力，因此，“脆弱不止意味著對于國家權威與能力的腐蝕，也代表著國家與社會之間關系的惡化”⑧；美國國際開發(fā)署認為，脆弱國家是面臨國家合法性和公共服務有效性兩大常見挑戰(zhàn)的國家⑨；日本政府對脆弱國家的定義則為，“擁有有限能力應對不穩(wěn)定危機的國家”⑩。國家的脆弱程度會根據它們提供公共物品的相對能力而發(fā)生變化。雖然僅憑事實或數據，尚不能對以上概念做出明確界定并據此判斷一個國家是否可劃人“脆弱國家”之列，不過還是

①Seth Kaplan，“Fixing Fragile States，Policy Review"，December，2008，http：//www.hoover.org/publications/policy-review/article/58 16.

②From the Feedback of Andrew Tomlinson.

③Chandy and Gertz，"Poverty in Numbers： The Changing State of Global Poverty from 2005 t0 2015”，http：//www.hrookings.edu/～/media/research/files/papers/2011/1/global% 20poveny% 20chandy/O1_globaLpoverly_chandy.pdf.p.10.

④⑤世界銀行：《2011年世界發(fā)展報告：沖突、安全與發(fā)展》，清華大學出版社2012年版，概述，第5頁。

⑥⑩ Finn Stepputat and Lars Engberg-Pedersen，“Fragile States： Definitions，Measurements and Processes"，Fragile Situations Background Papers（DHS report 2008：Ⅱ）.p.22.

⑦⑧UNDP，“Government for Peace： Securing the Social Contract"，December，2011，http：//www.undp.org/contenUdam/unclp/library/crisis% 20prevention/governance-for-peace_201-12-15_web.pdf.pdf.pp.16-17.

⑨劉天旭：《脆弱國家研究的興起：現狀、原因及局限》，《國外社會科學》2012年第6期。

可以將那些未能有效提供公共物品的國家劃分出三種類型，即脆弱國家、失敗國家和瀕臨解體的國家①；另外也有學者認為脆弱國家就是“未來可能導致失敗的國家”②。

不難看出，以上幾種定義似乎都強調國家執(zhí)行基本職能的能力及執(zhí)行效力的問題。然而，g7+集團對脆弱性的定義較為寬泛，并且強調建設和平和國家建設行動對脆弱性的緩解作用，指出“脆弱的狀態(tài)可以理解為在一段時間內，國家社會經濟的可持續(xù)發(fā)展要求對建設和平和國家建設的行動進行補充，例如建立包容性的政治解決方案、安全方案、司法方案、就業(yè)方案，對資源的良好管理以及更加負責任、公平地提供服務”③。g7+集團認為“脆弱國家是從發(fā)達國家而非發(fā)展中國家的視角進行分類并加以描述的”④，強調必須根據不同的國家背景找到走向各國可持續(xù)發(fā)展的獨特道路。在接受國際準則的情況下，g7+集團也要求捐贈方必須認識到他們的情況和需求，給予他們加強能力與體系建設的過渡階段，并拒絕捐贈方強加復雜、緩慢的程序性要求和條件⑤。

（二）不同的衡量指標

值得注意的是，關于脆弱國家的定義話語權更多的掌握于西方國家之中，中國政府并未正式承認貼在這些國家身上的“標簽”。但國際社會（至少是對這些國家進行援助的援助國集團）似乎已默認存在脆弱國家的概念，并就脆弱國家的衡量標準提出不同的指標。

世界銀行通過國家的經濟管理、結構政策、社會包容性措施和公共部門管理和制度這四個領域內的16個衡量指標，得出國別政策與制度評估指標體系（CPIA），并將CPIA得分等于或低于3分的國家劃為脆弱國家⑥。布魯金斯基金會通過評估國家在經濟、政治、安全和社會福利四個領域內20個指標的表現能力，給出了虛弱國家指數（Weak States Index）⑦。卡內基國際和平基金會和美國《外交政策》雜志通過使用國家政治、經濟和社會因素的12個衡量指標（每個指標10分），設計了失敗國家指數（Failed States Index），對世界上177個國家進行了穩(wěn)定性分析⑧。

雖然不同的行為主體對脆弱國家的具體定義和衡量標準有著不同的觀點，國際社會還是對國家脆弱性的廣義特點達成了一些共識。首先，人們認為脆弱性并非常態(tài)，而是一種連續(xù)的狀態(tài)。雖然國家的某些機制與地區(qū)表現穩(wěn)定，但面臨惡化風險時，就很可能發(fā)展成完全崩潰的情況。其次，脆弱的局面是受到人為或其他危機威脅或影響的結果，并且只有在獲取大量援助的情況下才可以得到預防和恢復。這些危機通常情況下是與快速的政治變革、大量的失業(yè)、腐敗問題、有組織的跨國犯罪和氣候變化等帶來的國內外壓力相關。最后，脆弱局面中的公共權威失去使暴力合

①[阿爾巴尼亞]阿伯特·拉基皮：《構成安全威脅的脆弱國家——經濟學和外部干預層面的反思》，孔源譯，《國際政治研究》2010年第4期。阿伯特·拉基皮教授在文章中指出了造成巴爾干國家脆弱的三方面原因：缺少國家傳統；與其自由經濟發(fā)展進程的滯后和緩慢有關；過去10年間，發(fā)生在巴爾干半島的戰(zhàn)爭也是造成該地區(qū)國家脆弱的原因。

②Finn Stepputat and Lars Engberg-Pedersen，“Fragile States： Definitions.Measurements and Processes”，Fragile Situations Background Papers（DHS report 2008：，，）.p.22.

③g7+，“Note on the Fragility Spectrum”，2013，http：//static.squarespace.com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/L/538e3 f65e4b01 aec8314ebe5/1401 831269040/g7+ %20English%20FS% 20Note% 20Design.pdf.p.1.

④⑤g7+，“Statement of the g7+”，April 10，2010，https：//static.squarespace.com/static/5212dafbe4h0348bfd22a511/

5212dbf7e4b0031894785dc5/5212dbf7e4b0031894785dd3/1362105501913/20120831% 20g7% 20Statement% 20English.pdf.p.3.

⑥這些衡量指標包括貨幣和匯率政策、財政政策、債務政策與管理、貿易政策、金融部門政策、業(yè)務監(jiān)管環(huán)境政策、兩性平等、公共資源的平等使用、人力資源建設、社會與勞工保護、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展政策與機制、財產權和基丁.原則的管理、預算與財務管理質量、增稅政策的效率、公共管理的質量、公共部門的透明度、責任與腐敗問題等。

⑦這些指標包括人均國民收入、CDP增長水平、收入差距、通貨膨脹、監(jiān)管質量、管理效率、法治程度、發(fā)言權與問責制、腐敗控制、自由程度、沖突強度、人權破壞情況、受沖突影響的國土范圍、政變發(fā)生率、政治穩(wěn)定性與暴力的使用程度、兒童死亡率、潔凈水源與衛(wèi)生設施、營養(yǎng)不良問題、小學教育的普及、平均壽命等。

⑧衡量指標包括社會指標（人口壓力、難民和逃亡人數、種族仇殺、長期內戰(zhàn)）、經濟指標（國內經濟發(fā)展不平衡、嚴重經濟衰退）和政治指標（犯罪率上升、公眾服務的退化、縱容霸王條款的制定和違反人權、不同民族的“國中國”、內部分裂、接入其他國家或內部的政治事務），排行榜最前面的國家是世界上最脆弱的國家。

法化的唯一權力，也失去了提供服務和征稅的能力①。

此外，為了更好地理解脆弱國家的概念，還應該注意到脆弱國家與失敗國家的區(qū)別。首先，二者的側重點不同，失敗國家概念強調的是國家失敗的結果，關注的是已然問題，而脆弱國家是國家失敗的可能性，關注的是或然問題；第二，視角不同，失敗國家主要為國際關系學者采用，而脆弱國家主要是在發(fā)展援助領域被采用；第三，關注的核心問題不同，失敗國家核心問題是國家無法壟斷暴力權和國家內部的沖突，而脆弱國家核心特征是國家能力的欠缺，關注的是國家能力問題②。

二、脆弱國家建設和平的行動

冷戰(zhàn)之后，聯合國的維和行動從關注國家間戰(zhàn)爭的單維維和開始逐漸轉向關注人的安全的多維維和，其具體表現為從維持和平行動（Peacekeeping）逐漸轉移到建設和平行動（Peacebuilding）。相應地，其關注的安全理念也從國家的安全轉向人的安全。對于人的安全，國際社會和學界尚存很大的爭議③。隨著對人的安全保護的重視，“建設和平”成了近年來國際行動中使用頻率較高的詞匯。建設和平最初是由挪威社會學家、現代和平研究的發(fā)起人之一約翰·伽爾唐（Johan Gultung）在20世紀70年代提出的，他呼吁建立建設和平的框架來促進可持續(xù)和平，通過關注引起暴力沖突的根源和提高當地和平管理與解決沖突的能力④。1992年，聯合國秘書長布特羅斯·布特羅斯·加利（Boutros Boutros-Ghali）在聯合國秘書長報告《和平綱領》中將建設和平定義為穩(wěn)定和平，防止沖突復發(fā)的行動⑤，致使該概念開始為人所熟識。聯合國和平行動問題小組2000年報告中，用建設和平指代在遠離沖突的地區(qū)進行重建和平基礎的行動，并為其提供工具，以實現比消除戰(zhàn)爭更為遠大的目標⑥。2007年，聯合國秘書長政策委員會同意關于建設和平的幾點基本概念，并以此指導聯合國的行動，“建設和平包含一系列措施，通過加強國家在各個層面應對沖突的能力，為可持續(xù)和平與發(fā)展奠定基礎，旨在減少國家或地區(qū)重陷戰(zhàn)禍或沖突之危險。建設和平戰(zhàn)略必須與相關國的特定需求相一致，以相關國家的所有權為基礎，并應包括一系列精心制定、主次分明、相對精簡的行動以達到上述目的”⑦。

對脆弱國家而言，通過建設和平行動保證人的安全，促進發(fā)展，正是他們所需要的。國際社會也意識到這點，并在許多受到沖突影響的國家都開展了建設和平行動，其主體包括在沖突期間駐扎于該國的人道主義和發(fā)展機構、維和行動小組、聯合國政治事務部門特別政治行動及建設和

①UNDP，“Government for Peace： Securing the Social Contract”，December，2011，http：//www.undp.org/conten/dam/undp/ibrary/crisis% 20prevention/governance-for-peace_2011-12-15_web.pdf.pdf.p.16.

②筆者與北京外國語大學國際關系學院碩士研究生陳歡的討論。

③關于人的安全，國際組織、各國政府以及學界都有不同的解釋。聯合國開發(fā)計劃署認為人的安全包括經濟安全、糧食 安全、健康安全、環(huán)境安全、人身安全、共同體安全和政治安全等7個要素，而日本政府認為人的安全既包括使人免 受恐懼的自由，又包括使人免受匱乏的自由。學者中，巴特達勒·派茲（Buttedahl Paz）提出人的安全應當包含五個 要素，分別是個人和身體安全、經濟安全、社會安全、政治安全，以及民族和文化安全。另外，筆者同意聯合國難民 事務高級專員緒方貞子（Sadako Ogata）的看法，認為“人的安全”應是一種引導出實際行動的概念工具，我們不應 只從理論及定義上探究人類安全，而應當檢視有何實際步驟與措施來維護或重建人的安全。詳見UNDP，“Human Development Report 1994： New Dimension of Human Security”；Ministry of Foreign Affairs of Japan，Diplomatic Bluebook 1999： Japan，'s Diplomacy with Leadership towards the lVew Century，Tokyo： Urban Connections Inc.；Paz Buttedahl，"Viewpoint： True Measures of Human Security"，IRDC Reports，International Development Research Centre，Canada，Vol.22，No.3，1994， http：//www.idrc.ca/books/reports/V223/view.html； Sadako Ogata，“Enabling People to Live in Security"，Keynote Speechn￡ th，e International Symposium on Human Security，Tokyo，July 28，2000，http//www.unhcr.org/3ae68fcac.html。

④Johan Galtung，"Three Approaches to Peace： Peacekeeping，Peacemaking and Peacebuilding"，in Johan Galtung，ed.，Peace，War and Defense-Essays in Peace Researh，uol.2，Copenhagen： Christian Ejlers，1976.pp.282-304.

⑤Boutros Boutros-Chali，“An Agenda for Peace，Preventive Diplomacy，Peacemaking and Peacekeeping"，http：//unrol，org/files/ A_47_277.pdf.

⑥United Nations，"Comprehensive Review of the Whole Question of Peacekeeping Operations in All Their Aspects"，A/55/305-S/

2000/809，August，2000.

⑦United Nations Peacebuilding Support Office，"Peacebuilding&the United Nations"，http：//www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pbun.shtml.

平部隊等。此外，聯合國還創(chuàng)立了建設和平基金，為沖突后國家的建設和平行動提供援助。

迄今為止，聯合國建設和平委員會（Peacebuilding Commission）針對單個的焦點國家成立了專門的國別機構（Country-specific Configurations），通過一系列正式或非正式的會議將紐約總部和所有相關的機構、人員聯系在一起。

聯合國建設和平基金會的宗旨與目標在于防止國家重陷暴力沖突，現今在22個國家為222個項目提供快速、靈活的資金。聯合國建設和平基金會于2006年10月建立，是一個全球性的基金會。至2011年9月，聯合國建設和平基金會已經為22個國家的193個項目提供4億美元的援助①。

此外，世界銀行的國際發(fā)展組織持續(xù)為東帝汶設立東帝汶信托基金（Trust Fund for East Timor，簡稱TFET），為當地的重建和地方政府管理提供援助。經合組織（OECD）的發(fā)展合作理事會（Development Co-operation Directorate，簡稱DCD-DAC）建立對抗沖突與脆弱的國際網絡（International Network on Conflict and Fragility.簡稱INCF），用于監(jiān)督國際社會對全球40多個脆弱國家和受沖突影響的國家的援助活動，幫助加強國際援助的有效性。另外，1999年9月，世界銀行和國際貨幣基金組織采取了一項“減貧戰(zhàn)略文件”行動，想要獲得這兩個機構援助的國家必須要出示本國的減貧戰(zhàn)略文件。值得注意的是，在利比里亞、布隆迪、科特迪瓦等國的減貧文件中，建設和平已日益成為一個受到重視的目標。

國際社會在脆弱國家展開了各項建設和平的行動，并取得了一定的成績。例如，2011年聯合國建設和平委員會利比里亞小組幫助在利比里亞的建設和平項目按照利比里亞政府在《共同承諾聲明》中的目標進行，并為利比里亞政府在建設過程中遇到的問題與挑戰(zhàn)提供建議②。201 1年，聯合國建設和平基金會啟動“建設和平基金會促進兩性平等倡議”，針對加強婦女在建設和平過程中的參與和促進兩性平等建立新項目，籌集5百萬美元的資金。此后，聯合國建設和平支持辦公室（UN Peacebuilding Support Office）收到了來自16個國家的24個捐款承諾，總數達到2億多美元。2011年9月，聯合國建設和平基金會有條件地同意了在危地馬拉、幾內亞、幾內亞比紹、尼泊爾、塞拉利昂、南蘇丹和蘇丹的7個項目③。

盡管如此，國際上的建設和平行動仍然存在一些問題。賽斯·卡普蘭（Seth Kaplan）認為，國際援助和發(fā)展機構“令人欽佩地應對人道主義危機，卻無法找出不良管理的根源。西方社會普遍認可的‘拯救脆弱國家的處方——選舉、經濟改革、管理培訓、外國援助——未能充分地重視當地的條件和能力”④。他以索馬里和索馬里蘭兩種不同的發(fā)展模式為例，指出西方社會在脆弱國家進行的自上而下、統一模式的援助似乎并不如索馬里蘭那種靠當地人民自己領導、自下而上的民主進程更為有效⑤。而脆弱國家自身對于國際社會的援助，也存在一定的意見。東帝汶的財政部長艾米利亞·皮雷斯（Emilia Pires）在《g7+領路：穿越艱難險阻，建設和平國家》中提到，“我深信大部分西方人都認為捐贈是給予受贈國隨意使用的。但事實卻是，脆弱國家的政府并未看到捐款。這些錢并未被我們收于囊中，也未經過國家系統來增強國家能力或用于我們的項目和服務中，這些錢也沒有算在我們的預算里。這些錢是給捐贈方進行工程、項目和技術援助（通常是用于來自捐贈方所在國家的項目）。試想一下，某個技術支持項目使用的是30種不同的語言，而沒有一種是當地語言。項目工作人員無法與當地人員交流，他們的想法完全不同。

①詳見 United Nations Peacebuilding Fund，http：//www.unpbf.org/。

②③ United Nations，" Peace Building Review 2011 "，Nov.，2011，http：//www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pdf/PB%20Review%202011.pdf.pp.5-7，pp.8-9.

④ Seth Kaplan，"Fixing Fragile States，Challenges and Opportunities for Multipolar Cooperation，Common Coods in a DividedWorld"，June，2011，http：//sethkaplan.org/doc/SID-NL，%20Challenges% 20and% 200pportunities% 20for% 20MuIlipolar%20Cooperation，%201.10.pdf.

⑤ Seth Kaplan，"The Remarkable Story of Somalil and Democratization in Africa： Progress and Retreat"，February，2010，http：//sethkaplan.org/doc/JOD，% 20Democratizationo/0 20ino/0 20Africa% 20chapter% 203.10.pdf. p.249.

這只會讓能力建設的努力分散化，并使政府的結構與系統更加脆弱”①。不難看出，國際社會對脆弱國家的建設和平行動確實還存在未能與當地政府通力合作、契合當地政府綱領，未能真正意義上幫助當地政府進行能力建設等問題。正因如此，脆弱國家決定聯合起來，成立屬于自己的集團，分享建設和平的經驗，在國際舞臺上發(fā)出共同的聲音。這也造就了g7+框架的誕生。

三、g7+框架下協調安全與發(fā)展

（一）g7+框架的形成

筆者所指的g7+框架是指g7+集團參與各種協調脆弱國家安全與發(fā)展的國際機制與框架，協商對脆弱國家的建設和平行動，協調脆弱國家的安全與發(fā)展問題。其中最主要的當屬g7+集團與其發(fā)展伙伴共同參與下的建設和平和國家建設的國際對話機制（International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding）。建設和平和國家建設的國際對話機制源自于2008年阿克拉第三屆援助效果高層論壇（3rd High-level Forum on Aid Effectiveness）。當時，許多脆弱國家要求建立一個能夠使之在進行建設和平和國家建設過程中與其發(fā)展伙伴有同等發(fā)言權的對話機制。于是，建設和平和國家建設的國際對話機制在同年成立，旨在為國際社會對脆弱國家的有效介入設立目標和制定行動方案。該論壇由兩位主席共同主持，分別代表脆弱國家和發(fā)展伙伴，領導國際對話，指明戰(zhàn)略方向。目前，該組織的主席由塞拉利昂的金融與經濟發(fā)展部長卡依法拉·馬拉（H.E.Kaifala Marah）擔任。

（二）g7+框架下協調安全與發(fā)展行動的成就

事實上在g7+框架正式建立之前，國際上已經有不少針對脆弱國家的建設和平援助行動，其原則包括2005年《巴黎宣言》和2007年DAC提出的《參與脆弱國家建設的準則》（Principles for Good International Engagement in Fragile States，簡稱脆弱國家準則）?！栋屠栊浴访鞔_指出，為了促進援助的有效性，必須符合以下五個原則： （1）自主性原則（Ownership），即由受援國自己設定消除貧困、改進機構和應對腐敗的策略；（2）一致性原則（Alignment），即捐贈方的行動應與受援國的戰(zhàn)略目標相一致，并利用當地系統進行援助； （3）協調性原則（Harmonisation），即捐贈方應該與受援國合作，簡化程序并共享信息，避免重復和資源浪費；（4）結果性原則（Results），即受援國和捐贈方都應該重視對結果的衡量與管理；（5）相互問責制原則（Mutual Accountability），即捐贈方與受援國都應對國民、政府負責，對于發(fā)展結果共同承擔責任。除此之外，巴黎宣言還要求建立一個監(jiān)控體系（Monitoring Survey）以評估具體援助行動所取得的進步②。

《脆弱國家準則》中則提出了10個關于在脆弱國家進行援助的準則，包括：（1）將受援國的具體國情作為援助的出發(fā)點；（2）不傷害原則，即不傷害受贈國的改革；（3）以國家建設為核心目標；（4）以預防為優(yōu)先原則；（5）重視政治、安全與發(fā)展等目標間的聯系；（6）以非歧視原則為基礎，建立穩(wěn)定包容的社會；（7）根據受援國的具體情況，在不同的情況下應采用不同的方式進行援助；（8）國際行為體之間建立實際的協調機制；（9）及時行動，保持足夠的援助周期，讓成功有可能實現；（10）避免對某些國家的排斥，使之成為“援助孤兒”③。2009年，通過各利益相關者的對話機制，DAC在脆弱國家針對這些援助原則的有效性展開了第一次評估調查，并在201 1年以報告的形式公布評估結果（見表1）。其中，在執(zhí)行上取得較大進展的只有第6條準則；第7條準則得到了捐贈方與受贈方的承諾，卻只得到了部分執(zhí)行；第1、3、4、5

① Emilia Pires，"Building Peaceful States against All Odds： The g7 + Leads the Way"，June，2012，http：//blog.usaid.gov/2012/06/building-peaceful-states-against-all-odds-the-g7-leads-the-way/.

② OECD，"Paris Declaration and Accra Agenda for Action"，http：//www.oecd.org/dac/effectiveness/parisdeclarationandaccraa-genda-foraction.htm.

③ OECD，"About the FSPs"，http：//www.oecd.org/development/incaf/aboutthefspsll0.htm.

條準則只獲得了捐贈方與受贈方的承諾，卻沒有得到足夠的執(zhí)行；第2、8、9、10條準則只得到了有限的承諾，極少甚至沒有得到實施①。不難看出，這些政策和具體的實施之間存在著巨大的差距。捐贈方在維持發(fā)展結果和雙方的共同責任方面并未能實現自己的承諾，就《脆弱國家準則》的履行情況而言，10條中有8條是沒有實現的②。

表1 《脆弱國家準則》實施效果

正因如此，國際社會仍在不斷探尋促進建設和平行動更為有效的新機制。在g7+框架形成之后，g7+集團積極參與各種對話機制，讓國際社會了解他們對于國際社會援助的訴求，并取得了一定的成就。2010年4月，g7+集團于帝力參加國際對話論壇，簽署《帝力宣言》，重申《巴黎宣言》中的承諾以及《脆弱國家準則》?！兜哿π浴返哪繕嗽谟诮K止并防止沖突，為建立強大國家做貢獻。該宣言要求強化政府能力，促進發(fā)展并增加政治對話③。g7+集團在發(fā)言中強調脆弱國家對和平建設話語權的掌握，通過對國際機制的利用解決國家背景下的個人境遇。g7+認為，“脆弱國家”是由發(fā)達國家定義的，發(fā)達國家眼中的脆弱國家與發(fā)展中國家所見的并不相同，為了更好地執(zhí)行《脆弱國家準則》，應該根據每個國家的國情來制定其走向可持續(xù)發(fā)展的獨特道路，捐贈者們必須協調這個概念，并減少不必要的程序來更好地實現這些目標④。這一宣言很明確地表達了g7+集團希望能夠把握國際援助的自主性的要求。2011年，g7+框架下協調安全與發(fā)展的行動取得了重大的突破。

1、新政的提出

2011年11月，在建設和平與國家建設的國際對話的支持下，在釜山召開的有關援助有效性的高級論壇上，g7+集團取得了重大突破，提出了《參與脆弱國家建設的新政》（New Deal for Engagement in Fragile States，以下簡稱新政），包括美國、英國、日本、歐盟、經合組織、世界銀行等在內的四十個國家與機構承諾支持新政⑤。新政旨在建立由國家主導的，內向型的設定國家

①OECD，"International Engagement in Fragile States： Can't We Do Better"，http：//www.oecd.org/development/incaf/48697077.pdf.p.10.

②Vanessa Wyeth，“Knights in Fragile Armor： The Rise of the' g7+"，Global Governance，Vol.18，2012.p.Il.

③Foreign Policy，“Timor-Leste Now”，http：//www.foreignpolicy.com/timor/content/g7 +/goodbye_conflict_welcome_development.php.

④g7+，“Statement of g7+”，April，2010，http：//www.g7plus.org/news-feed/2010/4/10/statement-hy-the-g7.html.

⑤中國政府并沒有支持新政，只是OECD捐贈國的一員。在g7+的官方網站上并沒有將中國列為支持新政的國家之一。

發(fā)展目標與計劃的框架，以期實現國家與捐獻方的良好溝通，并實現更和諧的關系。新政指出，與國際社會的投入相比，其成果與效益似乎略微遜色。脆弱國家的轉型是一個長期的過程，需要強調國家的領導和自主性。g7+稱新政是“歷史上第一個為受沖突影響的國家建立的援助架構”①，其內容包括相互聯系的三大支柱：PSGs，FOCUS和TRUST。PSGs是建設和平與國家建設的五項目標，以此作為在脆弱國家開展安全與發(fā)展工作的指導方針，從而促使脆弱國家逐步實現千年發(fā)展目標；FOCUS則是對新的國際參與方式的要求，旨在保證公眾與民間社會進行監(jiān)管決策時的可靠性；TRUST是捐贈方與受贈方為保證結果而共同作出的承諾。三大支柱的具體內容如表2所示②：

表2 《參與脆弱國家建設的新政》主要指標

2、新政的執(zhí)行

目前為止，g7+集團中有7個國家將在2012-2015年期間作為新政的試點國家，并利用同行機制（Peer-to-peer Mechanism）予以監(jiān)管。他們分別是：阿富汗、中非共和國、剛果民主共和國、利比里亞、塞拉利昂、南蘇丹和東帝汶。利比里亞、塞拉利昂、南蘇丹和東帝汶都已經得出了針對自身的脆弱性評估，其中阿富汗與丹麥、荷蘭及英國建立合作關系，中非則與歐盟理事會建立合作關系，利比里亞同瑞典和美國建立合作關系，南蘇丹與丹麥、荷蘭、英國建立合作關系，東帝汶則與澳大利亞建立合作關系③。新政也影響著其他非試點國：布隆迪正努力將新政的原則應用于該國的國際合作中；乍得已經成立了委員會來檢驗援助的有效性，并正在重新修訂之

① g7+，" g7+Questions and Answers "， https：//static. squarespace. com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/5212dbf7e4b0031894785dc5/5212dhf7e4b0031894785dcf/1367906974687/20130507% 20QA% 20Flyer% 20English% 20A4. Pdf.

②表格整 "g7 + Questions and Answers"以及“A New Deal for Engagement in Fragile States"，參見 http：//www，g7plus.org/new-deal-documenU 。

③g7 +，" New Deal Pilots"，http：//www.newdea14peace.org/new-deal-pilots/.

前的消除貧困策略方案，盡可能使之與新政的方針相符；剛果民主共和國正在開發(fā)一套新的指標來衡量千年發(fā)展目標在當地的實現情況，并與英國、聯合國發(fā)展署及加拿大共同針對PSG起草戰(zhàn)略行動計劃①。此外，國際社會對新政也予以了支持：世界銀行表示將繼續(xù)支持g7+推動新政的發(fā)展②；丹麥將其參與脆弱國家建設中的決策指導方針融入PSG指標制定中，并在新政的框架下幫助實現“2014年之后聯合國在阿富汗的角色議程” （The UN's Role in Afghanistan Post-2014）；日本已經在國內展開如何將新政中的承諾轉化為實際行動的討論。

3、加強交流，擴大新政的影響

為了能夠更好地在g7+框架下協調國際社會對脆弱國家安全與發(fā)展項目的參與，g7+集團積極開展、參加各種國際會議，拓寬交流渠道，維持現有的合作關系，并努力擴大新政的影響。

首先，g7+集團內部通過定期召開部長級會議（Ministerial Retreat）來增強集團內部的凝聚力，并召開相應的g7+技術會議（Technical Meeting），討論具體的政策執(zhí)行事宜。2011年10月18至19日，g7+第一屆部長級會議在南蘇丹舉行。會上，g7+各國堅定其對釜山會議提出的新政的立場，并為2012年的計劃進行準備③。2012年1月25日至27日期間，g7+集團召開技術會議，重點討論如何鞏固PSGs，并在國家層面制定執(zhí)行PSGs的相關指標與戰(zhàn)略④。2012年1 1月14日，g7+第二屆部長級會議在海地的太子港舉行，討論科摩羅加入g7+集團的事宜，發(fā)表了《海地宣言》，重申其在新政中的立場，最重要是g7+集團將形成一致堅定的立場影響聯合國2015年之后的發(fā)展議程。

其次，g7+集團還積極參與建設和平和國家建設的國際對話機制下的各級會議與論壇，包括國際對話機制的各屆全球峰會（Global Meeting of International Dialogue），國際對話機制指導小組會議（Steering Group Meeting of the International Dialogue）與國際對話機制PSG指標工作小組會議（International Dialogue Working Group Meeting on PSG Indicators）等。2013年4月19日，g7+與各國際組織領導人、公民社會代表和私有企業(yè)代表共同參加在華盛頓召開的第三屆建設和平與國家建設國際對話的全球峰會。在這次會議上，g7+的部長們談到了新政的具體實施成果，并強調新政應該作為聯合國2015年之后發(fā)展議程（UN Post-2015 Development Agenda）的重要組成部分。會議結果《華盛頓公報》要求聯合國在2015年之后發(fā)展議程中注重應對沖突與脆弱性，“認為聯合國應在2015年之后發(fā)展綱領中承認建設和平和國家建設的普世重要性，并反映新政的成果與啟示，這是十分重要的”⑤。通過國際對話機制下的各種會議與論壇，g7+集團能夠與國際捐贈方在同一個平臺上進行互動，表達自身的意愿并了解捐贈方的利益需求，從而更好地進行合作。

此外，g7+集團通過參與聯合國及國際社會其他多邊組織相關會議來增強自己的國際影響力，拓寬交流渠道，促進新政的執(zhí)行。2012年，在聯合國大會召開期間，g7+集團召開了g7+高層會話（High-level Side Event），并于10月在東京參加了世界銀行和國際貨幣基金組織年度會議。在此次會議中，世界銀行行長承諾繼續(xù)參與g7+年度會議，增加g7+與聯合國及國際貨幣

① g7 +，" New Deal in Action"，http：//www.newdea14peace.org/new-deal-in-action/.

② The Word Bank Institute，"The g7 + ： A Paradigm Shift for Fragile States"，Dec.，2011，http：//wbi.worldbank.org/whi/stories/

g7-paradigm-shift.

③g7 +，" Pathways to Resilience "，2012，https：//static.squarespace.com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/5212dbf7e4 b0031894785 dc5/5212dbf7e4b0031894785dd2/1367907282697/20130412 % 20 g7 % 20Book% 20 A5.pdf.p.10.

④Tirnore-Leste Ministry of Financ，e，"g7 + Holds a Technical Meeting to Develop an Action and Implementation Plan for the New Deal for Engagemenr in Fragile States"，https：//www.mof.gov.tl/sorumutu-teknikal-g7-kona-ba-planu-de-asaun-no-implementasaun-' new-deal'-iha-2012/？ lang = en.

⑤ g7 +，" The Third International Dialogue Calls for Peacebuilding and Statebuilding as a Critical Inclusion to the Post-2015Agenda"，May，2013，http：//www.g7plus.org/news-feed/2013/5/7/the-third-international-dialogue-calls-for-peacebuilding-and.html.

基金組織的合作①。g7+集團還努力參與聯合國層面的對話，希望在聯合國2015年之后的發(fā)展議程中能夠重視脆弱國家的獨特需求②。

（三）g7+框架的問題與挑戰(zhàn)

g7+框架是與以前的建設和平框架相當不同的一個機制，其中最重要的一點就是它是第一個在捐贈方與脆弱國家之間直接建立聯系的框架。在g7+框架之下，脆弱國家作為一個整體參與多邊框架，討論包括安全、治理、人權、社會公正、發(fā)展等議題，并且明確了在聯合國的千年發(fā)展計劃中，一些目標的解決方案并非是在技術層面，而應該在政治層面得以實現。g7+框架向國際社會道出了脆弱國家的心聲，即脆弱國家的轉型只能從內部進行，外部的援助必須要符合脆弱國家自身的訴求和基本國情。這個框架的所有者應該擁有最大的主動性。而這點也已經逐漸為包括捐贈方、OECD、世界銀行、聯合國建設和平相關部門等不同的行為體所認可。

然而，作為關于脆弱國家建設和平、協調安全與發(fā)展的年輕框架，它所提出的新政還是存在著一定的問題，面臨著一些挑戰(zhàn)。

首先，新政下的各項指標制定的工作存在問題。新政指出，要用PSC③來衡量脆弱國家建設和平和國家建設的成效，并在2012年聯合國大會上提交關于PSG的衡量指標④。為此，在建設和平和國家建設的國際對話機制的支持下，他們設立了指標工作小組。然而，基于各個行為體的行動宗旨、價值取向各不相同，導致其對指標衡量方式的選擇也不盡相同，協商過程并不順利，甚至出現了國際合作方與脆弱國家的雙軌工作機制。2011年9月，在華盛頓舉行的“建設和平和國家建設指標專家研討會”上，40多位專家、來自國際間政府與非政府的國際組織代表和g7+集團共同就一個PSG衡量指標草案進行協商。該草案是由國際專家顧問針對PSG的五個方面設計得出的結果，但g7+并未參與其中。為此，g7+極力反對此草案，認為它是由外部專家得出的指標，并不適用于脆弱國家⑤。在2012年哥本哈根舉行的指標工作小組第一次工作會議上，g7+介紹了他們的“脆弱性評估指標”，而工作小組也建立了既能反映脆弱性評估指標邏輯又可以體現PSG的分析性框架。就這樣，雙軌工作機制繼續(xù)開展。脆弱國家的國際合作伙伴仍繼續(xù)利用國際知名顧問的技術設計指標，g7+則根據本國的具體情況，在國際社會的幫助下進行脆弱性評估指標的設計制定。雙方對于指標衡量方式的不同選擇，必然使得該項工作難以順利進行。而對于捐獻方來說，如果沒有切實可信的指標，是無法進行有效的援助的。

其次，新政保證透明度的承諾，也存在較大的操作難度。新政指出，將保證國際援助的使用更加透明化，通過DAC來監(jiān)控送往脆弱國家的資源動向，追蹤國際援助，防止援助被用于實現一己私利⑥。在實際操作層面上，這就要求國際捐贈方和受贈國家與DAC通力合作，主動公開數據。從捐贈方來說，其資金的捐贈可能是對單一的國家，也可能是多個國家，可以是對政府，也可以是對某個行業(yè)，甚至可能存在特殊的限制和附加條件。因此，捐贈方未必能夠如實公開相關數據。而就受贈方來說，脆弱國家的不穩(wěn)定性和國家系統的落后性導致其數據的獲取存在難度。對于尚未建立統一政府的國家而言，從其他的政府機構獲取相關信息數據是一個問題；而對于財政系統、信息服務系統尚且落后的國家而言，相關信息的獲取需要建立在基礎設施的建設和政府系統能力增強的基礎上。此外，脆弱國家還存在官員腐敗現象，很大程度上也可能妨礙真實數據的獲取。因此，不論

①g7 +，“Pathways to Resilience”，2012， https：//static. squarespace. com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/5212 dhf7 e4 b0031894785 dc5/5212 dbf7 e4b0031894785 dd2/1367907282697/20130412% 20 97% 20Book% 20A5.pdf.p 23.

②g7+，“Introduction of g7 +”，https：//staticsquarespace.com/static/5 212 dafbhe4 b0348bfd22 a51 115212dbf7e4b0031894785dc5/5212dbf7e4b0031894785dce/1367904580043/20130412%2097%20Brochure% 20 English% 202pdf.

③PSGs在2011年6月的第二次IDPS國際會議上就已經確定，并在釜山論壇上正式出現在新政中。

④⑥g7+，“A New Deal for Engagement in Fragile States"，http：//www.g7plus.org/new-deal-document/.

⑤Erin McCandless，“Wicked Problems in Peacebuilding and Statebuilding： Making Progress in Measuring Progress through the NewDeal"，Gtobal Govern.ance，Vol.19，2013.p.237-238.

從哪個方面來說，保證國際援助捐贈及使用的透明度具有很大的操作難度，需要靠國際社會與脆弱圍家的進一步協商，成立新的機制，在很長的一段時間內才可能實現。

此外，捐贈方利益與脆弱國家訴求的矛盾也可能造成新政的難以實施。g7+框架下的新政與以往其他框架的最大區(qū)別就在于明確表達了脆弱國家想要掌握該框架自主權的訴求。新政的目標是美好的，希望捐贈方和脆弱國家能夠有一個共同的視角、共同的方案。然而，從現實來說，捐贈方的捐贈很大程度上出于自身的利益需求，而脆弱國家則希望建設和平的行動能夠按照其國家發(fā)展方案來進行。若兩者之間的需求存在很大程度上的重疊，則新政的實施就比較容易實現，雙方可以得到互利；若捐贈方的利益與脆弱國家的訴求不符，那么資源很可能仍然會按照捐贈方的意愿流向其重視的領域（例如安全領域），捐贈方仍然很可能為了達到自己想要的結果而做出與新政要求相悖的行為①。在與丹麥駐聯合國大使的訪談中，Ib Petersen大使曾提出概念所有權的問題，他認為“概念的所有權（Ownership）非常重要，在維持和平與建設和平的實踐過程中，當地的所有權非常重要，尊重當地的文化、傳統，在與建設和平行動發(fā)生沖突的時候，要積極給出建議，并遵循非歧視、人權等基本原則。雖然制度不是丹麥的，但只要是民主的，就能夠達成最終的協調。促成聯合國的價值觀與當地需求的融合非常重要，但是民選的當地政府也很重要，這樣才能與合作伙伴分享經驗②。因此，如何才能夠真正使得捐贈方與脆弱國家擁有同一個視角，按照脆弱國家的發(fā)展方案進行援助是個值得考慮的問題。

最后，脆弱國家能否維持g7+框架下各種倡議持續(xù)進行也是該框架面臨的一個挑戰(zhàn)。g7+框架下的各項活動，特別是g7+集團與捐贈方共同參與對話協商的各種論壇都是在建設和平和國家建設的國際對話機制支持下進行的，而這一對話機制得以持續(xù)進行得益于經合組織的支持。而經合組織的經費來源，多數源自于西方的發(fā)達國家。也就是說，具體從資金來源而言，g7+框架下的各項活動基本得益于西方國家的支持。2012年，海地的主要捐贈國為美國、加拿大、歐盟機構、法國、德國、挪威等；同年對剛果民主共和國的主要捐贈國包括德國、美國、歐盟機構、英國、比利時、加拿大等；對尼日利亞的主要捐贈國包括美國、英國、歐盟機構、日本、加拿大等。這些捐贈國的捐款主要用于受贈國的社會基礎設施建設、經濟基礎設施建設與人道主義援助等③。結合其他脆弱國家的捐贈來源，不難看出，目前為止主要是西方發(fā)達國家在對脆弱國家進行援助，提供資金上的支持。同時，正如前文已經分析過的，負責脆弱國家建設和平活動的聯合國建設和平基金會主要資金來源也來自西方的發(fā)達國家。鑒于脆弱國家本身經濟與政治能力的不足，依賴國際社會援助來實現和平與國家建設在目前的情況下是必然的，然而，這也是一個潛在的威脅：當g7+集團大力要求根據自身需求進行發(fā)展時，若捐贈國的利益無法與之相重合，一旦捐贈國不再持續(xù)捐贈或減少其捐贈，則很可能使得相關倡議難以得到繼續(xù)發(fā)展；抑或，若捐贈國以捐贈為由，附加相應的政治條件，那么為了使相關倡議能夠得以延續(xù)，g7+集團就不得不有所退讓，其在國際舞臺上就無法完全按照自己的意愿發(fā)出聲音。這或許在某種程度上要求g7+集團尋求更加多元化的捐贈來源并注重自身經濟能力的發(fā)展，逐漸真正地依靠自身力量走出脆弱。

總的說來，g7+框架的建立及其新政的提出對于國際社會建設和平行動而言是個很大的進步。自2010年以來，脆弱國家能夠用一個更大的聲音在國際舞臺上表達自己的訴求，增強了談判的實力。他們明確提出對于當地的所有權，并且也讓國際社會逐步承認，幫助脆弱國家走出脆弱，走向穩(wěn)定與發(fā)展必須從國家內部進行，僅僅依靠外部的援助是不行的。該框架仍處于起步階段，面臨著許多的問題與挑戰(zhàn)，但只要國際社會認識到自己只能夠成為“援助者、技術支持者，

①Seth Kaplan，"Are the g7+and Donors Heading for a Crash，Fragile States"，http：//www.fragilestates.org/2013/06/14/are-t he-g7-and-donors-heading-for-a-clash/.

②整理自作者與lb Petersen大使的訪談內容。

③參見OECD數據庫中對海地、剛果民主共和國、尼日利亞的ODA數據，http：//www.oecd.org/statistics/datalab/oda-recipient-sector.htm。

而不是議程的決定者”①，努力同脆弱國家一起為其發(fā)展方案的執(zhí)行提供良好的環(huán)境、技術支持，幫助其增強國家能力，恢復經濟，相信g7+框架下的協調安全與發(fā)展的行動能夠走得更遠②。

四、對中國的啟示

基于中國的外交政策，中國從來不為某些國家貼上標簽，稱之為“脆弱國家”。然而，對于這些受沖突影響的發(fā)展中國家，中國一向積極地予以雙邊援助。2006年至2011年，“中國政府累計展開緊急援助近200次，主要包括向東南亞國家提供防治禽流感緊急技術援助；為幾內亞比紹蝗災和霍亂，厄瓜多爾登革熱，墨西哥甲型HIN1流感，伊朗、巴基斯坦、海地、智利地震，馬達加斯加颶風，緬甸、古巴熱帶風暴，巴基斯坦洪災等提供物資或現匯緊急援助；向朝鮮、孟加拉國、尼泊爾、阿富汗、布隆迪、萊索托、津巴布韋、莫桑比克等國提供緊急糧食援助”③。此外，中國還派遣了許多青年志愿者，向需要的國家提供在教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的志愿服務。并且，在援助過程中，中國向來注重尊重當事國意愿，不輕易為援助附加條件，與西方的援助方式不盡相同。

中國對這些國家的援助特點主要植根于新中國成立以來一直堅持的對外經濟技術援助的八項原則④。新時代背景下，中國政府的對外援助政策除了堅持不附帶任何政治條件與平等互利原則，還堅持幫助受援國提高自主發(fā)展能力，堅持量力而行與盡力而為，堅持改革創(chuàng)新援助方式與援助機制等⑤。具體而言，近年來中國政府的對外援助側重點也發(fā)生了變化，包括推動援助資金和方式的多樣化，重視受援國的能力建設，擴大援外技術培訓規(guī)模等。此外，在傳統的雙邊渠道商定援助項目之外，中國也積極開通多邊援助通道，積極參與聯合國發(fā)展籌資高級會議、聯合國千年目標發(fā)展高級別會議、上海合作組織等，其中2000年成立的中非合作論壇已經成為中國對非洲國家較為成熟的援助平臺。中國還多次在中非合作論壇及聯合國千年發(fā)展目標高級會議上宣布免除與中國有外交關系的重債窮國和最不發(fā)達國家對華到期無息貸款債務。而在對外援助的內容上，中國政府除了向受援國提供資金援助，還提供各種技術合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊、緊急人道主義援助和援外志愿者等⑥。

在建設和平領域，自2006年聯合國建設和平委員會成立以來，中國作為創(chuàng)始會員國一直發(fā)揮著積極的作用。自2007年開始，中國每年對建設和平委員會給予100萬美元的資金支持，并持續(xù)了8年，近期還在討論上調援助金額的可能性。同時，中國也不斷為聯合國的建設和平工作提出建議，強調當事國的主動性。2010年10月29日，中國常駐聯合國副代表王明在聯大會議上發(fā)言，強調當事國對于建設和平工作的首要責任，要求各方“充分尊重當事國的自主權，重點幫助其增強能力建設，提供資源和支持”⑦。2013年1月21日，中國駐聯合國代表李保東在安理會上發(fā)言再次強調中國的立場，指出為確保維持和平向建設和平的平穩(wěn)過渡，維和特派團應結合當事國的實際情況，在實施建設和平任務時候，要堅持聯合國維和行動的相關原則，特別是當

①Seth Kaplan，“Are the g7+ and Donors Heading for a Crash，Fragile States”，http：//www.fragilestates.org/2013/06/14/are-the-g7-and-donors-heading-for-a-clash/.

②上述觀點來自與Andrew Mack教授的電話訪談。

③⑤⑥中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的對外援助》，2011年4月21日，http：//news.xinhuanet.com/2011-04/21/c_121332527.htm。

④“八項原則”是由周恩來總理在訪問加納時正式提出，包括“根據平等互利的原則進行對外援助，認為援助是相互的； 提供對外援助時尊重受援國的主權，絕不附加任何條件，絕不要求任何特權；以無息或低息貸款的方式提供經濟援 助，在需要的時候延長還款期限；幫助受援國逐步走上自力更生、經濟上獨立發(fā)展的道路；幫助受援國建設的項目， 力求投資少、收效快，使受援國能夠增加收入，積累資金；中國政府提供自己能生產的、質量最好的設備和物資，并 且根據國際市場的價格議價；中國政府對外提供任何一種技術援助的時候，保證做到使受援國的人員充分掌握這種技 術；中國政府派到受援國幫助進行建設的專家，同受援國自己的專家享受同樣的物質待遇，不容許有任何特殊要求和 享受”。⑦新華網：《中國代表建議改進聯合國建設和平工作》，http：//news.xinhuanet.com/2010-10/30/c_12718141.htm。

事國同意的原則①。

不難看出，中方對于在脆弱國家進行建設和平工作的立場是與g7+框架下的要求相一致的，同樣致力于強調當事國本身的主導權和能力建設問題。然而，隨著中國對脆弱國家的援助愈加增加，西方國家也愈發(fā)關心中國的參與。國際非政府組織Saferworld在一份報告中指出，中國對脆弱國家的參與活動主要受到其對自然資源的追求、物資補給線的控制、為國內經濟增長尋求市場、國土完整與安全等方面的考慮②。這代表了大部分西方人的觀點，同時西方的某些媒體更熱炒中國對非洲的投資與資源購買是一種新型的侵略，給中國冠上“帝國主義”的帽子。對此，美國約翰·霍普金斯的大學教授黛博拉通過其在非洲的實地調研，在著作《龍的禮物：中國人在非洲的真實故事》中運用大量的資料和案例還原了中國援非的真相。她指出中國對于非洲的援助確實與西方有著本質的不同，當今中國對非的援助確實存在政治上的重要性，但更多的是一種互利的行為③。

誠然，中國對于受沖突、災難影響的發(fā)展中國家的援助方式多以雙邊援助為主，形式多樣，在某些項目上確實追求的是雙方的互利。然而，必須承認的是，中國與西方社會的援助有著本質上的不同。中國的援助更多強調當事國的主權與意愿，是不以政治或體制上的要求為附加條件的。事實上，這種援助模式也為西方社會對脆弱國家的援助提供了另一種可供參考的模式。同時，筆者以為，隨著建設和平行動在國際上的開展與中國對脆弱國家援助的日益增多，針對西方國家對中國對脆弱國家援助的偏見，作為聯合國安理會常任理事國之一的中國可以結合g7+框架，促進國際社會的建設和平行動，在互利的基礎上幫助脆弱國家的轉型，改變西方國家對中國對脆弱國家援助的偏見，雖然“建設和平的捐款本身并不是援助款項，不能代替援助起到直接促進當地經濟發(fā)展的作用，但是基金可以作為催化劑改善當地的環(huán)境從而實現長治久安”⑧，在實踐中，我們應該堅持如下做法：

首先，在立場上，中國依然要堅持尊重當事國的自主權原則，支持g7+框架所倡導的按照當事國的意愿和優(yōu)先資源要求來進行有效的援助。這點與中國在外交上堅持不干涉他國內政的立場和對外援助八項原則是相一致的。隨著g7+框架的建立與發(fā)展，這一原則已經被越來越多的國家社會捐贈方與國際組織所接受，中國可以用自己的行動在國際社會上進一步推進這一理念，促使國際社會在進行維持和平和建設和平的實踐過程中，尊重當地的文化和傳統，作為支持者和幫助者，而非決策者，援助當事國盡快實現穩(wěn)定和發(fā)展。

其次，中國應該繼續(xù)支持對聯合國建設和平工作的支持，擴大聯合國建設和平委員會和基金會在對脆弱國家建設和平工作中的作用，加強各個機構與機制層面的合作，努力在聯合國建設和平框架與g7+框架之下協調脆弱國家的安全與發(fā)展問題。在許多沖突地區(qū)，聯合國會有很多相關部門同時工作，建設和平委員會在其中的直接援助作用是非常微弱的，但它又有著獨特的存在意義。建設和平委員會能夠給捐贈者信心，成為聯系國際各方力量的橋梁。此外，鑒于建設和平基金會對中國和俄羅斯的支持越加重視，中國可以繼續(xù)對建設和平基金會的資金支持，并在條件允許的情況下加大資金支持，從而增強聯合國建設和平基金會在脆弱國建設和平工作的影響力。

另外，在中國對脆弱國家的雙邊援助過程中，應增加對當事國自身發(fā)展能力建設的幫助。幫助脆弱國家真正走出脆弱的最終目標是實現其國家建設與發(fā)展能力的提高。同時，為了實現g7+框架下各項倡議的可持續(xù)發(fā)展，也要求脆弱國家能夠最大程度地提高自身的發(fā)展能力。在這點

①聯合國新聞：《中國代表李保東：妥善處理維持和平和建設和平之間的關系至關重要》，http：//www.un.org/chinese/News/story.asp？ NewsID= 19138.

②Ivan Campbell，Thomas Wheeler，Larry Attree，Dell Marie Butler and Bernardo Mariani，“China and Conflict-affected States：Between Principle and Pragmatism”，January，2012.

③葉一志：《中國與非洲：互利和援助并存》（《龍的禮物》作者黛博拉·布羅迪加姆接受本報專訪），《環(huán)球時報》2012年8月l3日。

④整理自作者與中國駐聯合國代表張長偉的訪談內容。

上，中國應注重在對外援助項目中對當事國人員與專家的培訓和技術的傳授，而不是一味地提供援助.在援助過程中更重要的或許應該是為受援國提供更多的基礎設施建設和技術支撐，從而真正地做到“授人以魚不如授人以漁”：。

最后，中國應逐步增加對脆弱國家捐贈的透明度，并且在認真考量的基礎上，除了通過聯合國建設和平工作平臺對脆弱國家的建設和平工作進行支持，還可以適時地參與其他多邊機制，與國際社會的其他捐贈方進行合作，共同協商對脆弱國家的建設和平行動。這一做法將不僅有利于改變西方社會對中國對外援助的偏見，還可以在某種程度上遏制脆弱國家g7+框架下各種倡議的可持續(xù)性受到威脅的可能。中國加入對脆弱國家提供援助的多邊機制，有助于實現g7+框架援助資金來源的多元化，從而使得西方國家不再是能夠控制g7+框架協議實現的唯一力量。并且，中國政府一向倡導對外援助應當尊重當事國的主權與意愿，不附加任何政治條件。因此，中國可以通過加強與國際捐贈方及受贈方的對話和交流，與他們共同規(guī)范國際建設和平行動，幫助脆弱國家走出脆弱狀態(tài)，逐步實現穩(wěn)定與發(fā)展。