李國活，唐永輝，林逢春，何敬寧

成年流浪乞討人員就業(yè)技能培訓(xùn)模式初探
——以廣州市為例

李國活，唐永輝，林逢春，何敬寧

廣州市流浪乞討人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，存在人數(shù)逐年增多、回流現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，本研究以流浪乞討人員為服務(wù)對象，以技能培訓(xùn)為核心，以心理輔導(dǎo)為輔助，結(jié)合流浪乞討人員信息回訪系統(tǒng)進(jìn)行跟蹤回訪，從而實現(xiàn)流浪乞討人員就業(yè)和心理健康雙重救助的目的。同時，借助于政府實時監(jiān)督，提高社會公共資源的利用率，幫助流浪乞討人員重塑對生活的信心，走上正常的社會生活，完善社會救助體系。

流浪乞討人員；就業(yè)技能；培訓(xùn)

城市流浪乞討現(xiàn)象是社會長期聚焦的熱點，特別是2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》頒布實施后，學(xué)者們對流浪乞討人員的研究更加廣泛、深入，分別從法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等不同學(xué)科對這一現(xiàn)象進(jìn)行剖析并提出解決這一問題的相關(guān)措施。林時獻(xiàn)、胡良道等學(xué)者認(rèn)為從“收容遣送”到“救助管理”，這樣的轉(zhuǎn)換折射出了人權(quán)保障的光芒，體現(xiàn)了法治進(jìn)程中的人性關(guān)懷，這顯然是個巨大的進(jìn)步；針對流浪乞討人員分類救助管理辦法，梁艷認(rèn)為應(yīng)在全面科學(xué)普查的基礎(chǔ)上對有關(guān)乞討者進(jìn)行甄別，細(xì)化乞討類型，對不同的群體，分別采取不同的措施；Rongxiang Chen和Chenghui Li認(rèn)為城市流浪乞討人員應(yīng)該區(qū)別對待，分型管理，遵循以人為本的人性化的救助原則。在流浪救助管理實踐中，“鄭州模式”有效地實現(xiàn)了少年兒童的救助保護(hù)；北京市建立了流浪兒童救助保護(hù)中心，與專業(yè)院校合作，探索流浪兒童并發(fā)展救助服務(wù)，這一系列的研究給流浪救助提供了理論與實踐的借鑒。然而，關(guān)于廣州市流浪乞討人員救助管理的研究大多以未成年流浪乞討人員為對象，忽視了對成年流浪乞討人員的關(guān)注。加之救助管理措施受人力、物力等因素的限制，實施效果不佳，因此，擁有一個高效解決廣州市成年流浪乞討人員就業(yè)救助管理的模式顯得非常重要。

一、廣州市流浪乞討人員生存現(xiàn)狀

（一）流浪救助人數(shù)逐年遞增

自2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》實施以來，據(jù)統(tǒng)計，廣州市流浪乞討人員的數(shù)目并沒有發(fā)生預(yù)期性地減少，反而呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，其中成年流浪乞討人員占主體。2003年8月至2014年6月，廣州市救助站救助了流浪乞討人員共157191人次（成年人137291人次、未成年人19900人次），約占全省救助量33%。其中從2003年8月,廣州市共救助流浪乞討人員6063人次,2004年為23029人次,2005年上升到30557人次,2006年為30314人次,2007年高達(dá)35399人次。流浪乞討人數(shù)的逐年增加給廣州市流浪救助工作帶來了諸多困難，人數(shù)眾多的流浪乞討人員每年耗費大量的社會公共資源，并伴隨著一系列社會公共管理問題，增大了社會治理的難度。

（二）廣州市流浪乞討人員的構(gòu)成

近年來，隨著廣州市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對外開放程度的增加，廣州市流動人口呈復(fù)雜化態(tài)勢，外來人口的增多給廣州市的公共管理帶來了更多的壓力?；趯Ρ緢F(tuán)隊開展的廣州市流浪乞討人員生活現(xiàn)狀采取問卷、訪談等方法調(diào)研的數(shù)據(jù)分析，筆者認(rèn)為目前廣州市流浪乞討人員主要存在三種類型：一是原生態(tài)乞討型①車海波.轉(zhuǎn)型期中國城市乞丐群體研究[D].武漢：武漢大學(xué)，2004.，根據(jù)乞討時間的長短則劃分為臨時乞討型與長期乞討型。原生態(tài)乞討型乞討者由于失業(yè)、自然災(zāi)害、家庭變故、個人身體殘缺或疾病等原因?qū)е律钕萑肜Ь潮黄葴S落街頭，通過街頭乞討解決生活困境。二是職業(yè)化乞討型，此類乞討者以乞討為生，或利用身體的殘缺博取他人的同情，或通過在街邊才藝表演進(jìn)行乞討，或?qū)β啡怂览p爛打，強(qiáng)取乞討。三是操控乞討型，此類流浪乞討者因遭受犯罪團(tuán)伙的非法控制，失去個人的人身自由，被迫通過利用身體的殘疾來博得路人的同情。

二、廣州市流浪乞討人員救助管理存在的問題

（一）廣州市流浪乞討人員回流②丁玲.我國城市流浪乞討人員后續(xù)救助管理問題探究[D].吉林：吉林財經(jīng)大學(xué)，2013.現(xiàn)象嚴(yán)重

根據(jù)《救助管理辦法》的規(guī)定，對于符合救助的流浪乞討人員，救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天。從調(diào)查中得知，超過八成的成年流浪乞討人員了解廣州市救助站的情況并曾經(jīng)獲得過救助站的幫助。當(dāng)詢問他們?yōu)楹卧俅瘟骼似蛴憰r，他們均表示救助站提供了暫時性的幫助，無法從根本上解決他們生活的困境。一方面，救助站提供了物質(zhì)上的幫助，短暫地解決了流浪乞討者的困難，但是由于缺乏心理輔導(dǎo)、就業(yè)技能等方面的培訓(xùn)，當(dāng)這些流浪乞討者離開救助站后，因為自身能力上的不足以及思想上的誤區(qū)仍無法適應(yīng)社會的生活和工作。另一方面，由于無謀生的工具或資本，或者從事著付出與收入不匹配的勞動，精神上飽受其他人的歧視，但通過流浪乞討他們可以擺脫過去衣不遮體，食不果腹的困境，所以最終再次選擇了流浪乞討，導(dǎo)致惡性循環(huán)。廣州市流浪乞討者的“回流”無疑會加大對流浪救助管理工作的阻力。

（二）廣州市流浪乞討人員救助力量單一

從救助者多樣化的角度來看，救助力量單一。目前，廣州市成年流浪乞討者的救助力量以政府為主，其他社會力量為輔，形成大政府，小社會的格局，甚至在廣州市社會救助中的某些服務(wù)領(lǐng)域，政府承擔(dān)著全部的責(zé)任。救助力量依靠政府為主，缺乏多方社會力量的注入給政府帶來了沉重的財政壓力，根據(jù)廣州市民政局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，如下圖所示，廣州市政府在流浪乞討救助方面的費用支出呈現(xiàn)出遞增的趨勢。

（廣州市流浪救助支出費用注：數(shù)據(jù)來源于廣州市民政局官網(wǎng)）

流浪救助應(yīng)該是一項社會性的工程，單純以政府的力量去救助顯得力不從心，“大政府”的角色扮演已經(jīng)不可能適應(yīng)社會的發(fā)展，所以政府應(yīng)該發(fā)揮社會大眾力量，鼓勵民間團(tuán)體與社會愛心企業(yè)積極參與。一方面，從救助管理方式的角度來看，廣州市成年流浪乞討者的救助方式主要靠廣州市救助站的救助，缺乏后續(xù)救助管理的措施。另一方面，大多數(shù)流浪救助站的管理援助方式比較簡單，對于接受流浪乞討人員的救助站，其工作程序幾乎總是接收—信息采集—聯(lián)系政府或流浪乞討人員家屬—送其回家，程序化的救助方式只是為了達(dá)到將其遣返家鄉(xiāng)的目的。雖然，針對大齡兒童等非成年流浪救助人員的救助措施方面，廣州市開創(chuàng)流浪兒家庭寄養(yǎng)模式、與兒保中心合作培養(yǎng)流浪兒童技能等項目，但是針對具有一定勞動能力的成年流浪乞討人員的就業(yè)技能培訓(xùn)等方面缺乏研究，在人才輸送方面有很大的改進(jìn)空間。

2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺，強(qiáng)制性的收容制度逐漸向自愿性求助轉(zhuǎn)型，更多的體現(xiàn)了政府對流浪乞討人員的人文關(guān)懷，但是救助管理是臨時性救助，缺乏專業(yè)的心理輔導(dǎo)，沒有幫助流浪乞討人員真正擺脫依賴心理；另外，流浪乞討人員缺乏職業(yè)技能，即使通過救助站遣送返鄉(xiāng)還是無法解決生活的困境，許多流浪乞討人員選擇再次流浪。正因為上述原因給流浪乞討人員的管理帶來了很多困難，同時也表明解決成年流浪乞討人員回流乞討的困境刻不容緩。

三、廣州市流浪乞討人員救助新模式——就業(yè)技能培訓(xùn)

根據(jù)亞伯拉罕·馬斯洛的需要層次理論，人的需要可分為生理的需要、安全的需要、社交的需要、自尊與受人尊重的需要以及自我實現(xiàn)的需要五個層次。從這個角度來看，城市成年流浪乞討者生活在社會的邊緣，對基本的溫飽生活追求是他們迫切需要，在這一低層次需要還沒有得到滿足之前，他們對更高層次的需要便也無從談起。目前廣州市對成年流浪乞討人員的救助管理模式可以滿足低層次的需求，但是無法滿足安全、社會等更高層次的需求。因此，為彌補(bǔ)目前救助管理模式中的不足，本文提出通過心理輔助、就業(yè)技能培訓(xùn)、崗位開發(fā)、政府監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合的就業(yè)技能培訓(xùn)模式。

成年流浪乞討人員就業(yè)技能培訓(xùn)模式以技能培訓(xùn)為核心，以心理輔導(dǎo)為輔助，整合廣州市豐富的就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資源，政府鼓勵民間社會機(jī)構(gòu)與愛心企業(yè)為流浪救助者提供崗位。在技能培訓(xùn)期間建立流浪乞討人員救助管理信息表，根據(jù)流浪乞討者的個人情況給與心理輔導(dǎo)，最后利用信息回訪系統(tǒng)對流浪乞討者就業(yè)后進(jìn)行跟蹤，及時處理他們在社會中遇到新的問題，避免流浪乞討人員回流現(xiàn)象的發(fā)生。

①流浪乞討人員的基本信息進(jìn)行采集、記錄入系統(tǒng)，通過初步的心理輔導(dǎo)，勸說成年流浪乞討人員進(jìn)去就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。②培訓(xùn)合格的流浪乞討人員可以面試愛心企業(yè)提供的崗位。③愛心企業(yè)需要對入職的流浪乞討人員進(jìn)行動態(tài)的觀察，及時了解他們的動態(tài)。④定時對流浪乞討人員進(jìn)行跟蹤回訪，確定他們的去向，及時幫助他們解決相關(guān)問題。⑤關(guān)注流浪乞討人員的心理，全流程實行動態(tài)監(jiān)管，必要時進(jìn)行心理干預(yù)。⑥政府部門對就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與愛心企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，了解流浪乞討人員的動態(tài)

四、流浪乞討人員就業(yè)技能培訓(xùn)模式的可行性分析

（一）國家相關(guān)政策的支持

為了充分調(diào)動全社會的力量投身于流浪救助管理工作中，幫助流浪乞討人員走出社會的灰色邊緣，民政部頒布了《關(guān)于促進(jìn)社會力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》中指出，積極動員引導(dǎo)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和愛心企業(yè)為勞動年齡內(nèi)具備勞動能力的流浪乞討人員提供技能培訓(xùn)和就業(yè)幫扶。

為了提供專業(yè)救助服務(wù)，各地民政部門和救助管理機(jī)構(gòu)可通過購買服務(wù)、項目委托等方式，由愛心家庭和福利機(jī)構(gòu)、護(hù)理機(jī)構(gòu)為特殊受助人員提供生活照料服務(wù)?？赏ㄟ^與心理咨詢機(jī)構(gòu)等社會機(jī)構(gòu)開展項目合作的方式為流浪乞討人員提供心理疏導(dǎo)、教育矯治、行為干預(yù)、康復(fù)訓(xùn)練和技能培訓(xùn)等專業(yè)救助服務(wù)。

（二）國內(nèi)流浪救助人員成功的救助實踐

流浪兒童救助保護(hù)“鄭州模式”，就是以救助流浪少年兒童中心為依托，以“全天候街頭救助點”為紐帶，以“類家庭”和“家庭寄養(yǎng)”為途徑，以“技能培訓(xùn)”為手段，已達(dá)到救助一名流浪兒童回歸主流社會的目的。到2012年，鄭州市已建立5個“類家庭”，先后有527名流浪未成年人走進(jìn)“類家庭”，重新回歸家庭。這種模式適合中國的國情，因此“鄭州模式”已經(jīng)成為全國未成年流浪人員救助模式的典范。

廣州市在流浪兒救助工作幾項嘗試走在全國救助工作的前列，通過兒保中心與蘿崗區(qū)人社局達(dá)成合作意向，將大齡流浪兒童輸送到蘿崗區(qū)人社局職業(yè)技能培訓(xùn)中心進(jìn)行物流、水電工程等職業(yè)課程培訓(xùn)，為將來流浪兒走進(jìn)社會提供技術(shù)保障。而且，在輸送培訓(xùn)方面，廣州市流浪兒職業(yè)技能培訓(xùn)已經(jīng)有成功的案例。

成都市成立“民工之家”項目，通過救助站的培訓(xùn)，改變其依賴政府救助食宿的觀念。另外，合作企業(yè)也為救助者提供免費的職業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)后合格者可推薦就業(yè)，以此解決受助者二次回城流浪乞討，避免造成“乞討回流”的惡性循環(huán)。此外，湖北荊州市則創(chuàng)新性地提出共救、義救、商救、社救“四救”網(wǎng)絡(luò)模式，對城市流浪乞討人員實行全方面的人性化服務(wù)管理。政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、相關(guān)部門齊抓共管的行政管理網(wǎng)絡(luò)，并通過整合志愿服務(wù)資源、商業(yè)網(wǎng)點資源、社區(qū)資源，形成了義工、商家廣泛參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以及基層自治組織主動參與的基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

然而，流浪救助工作并非是一項簡單的物質(zhì)救助工作，流浪乞討人員常年生活在社會的灰色邊緣，飽受人們的歧視、遭遇不平等待遇，復(fù)雜的心理變化，扭曲的價值觀……這些都需要專業(yè)的引導(dǎo)。例如，上海成立社會工作服務(wù)站，以社工擁有的專業(yè)知識填補(bǔ)以往僅停留在物資救助層面的空缺。

（三）國外對流浪乞討人員就業(yè)技能培訓(xùn)的成功實踐

美國擁有相對比較完善的民營化救助體系。在成年流浪乞討者的應(yīng)急住所中，根據(jù)求助者的不同情況給與他們提供相應(yīng)的軟服務(wù)，如吸毒治療，就業(yè)技能培訓(xùn)、心理健康教育等，提供“持續(xù)性關(guān)懷”。對于失業(yè)人群提供職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵和幫助他們重新找到工作。

英國在流浪救助上非常注重法律的規(guī)定及約束，是世界上第一通過立法建立社會流浪救助的國家，從1601年，世界上第一部《貧濟(jì)法》的頒布，到接下來的《兒童法》、《勞工介紹法》、《國民保障法》、《國民救助法》、《補(bǔ)充救助法》等一系列法律條文的頒布，逐步形成了以低收入家庭救助、老齡救助、兒童救助、失業(yè)救助及疾病救助為內(nèi)容的比較完善的社會救助制度。救助社會流浪乞討人員在法律上得到了保障。

五、結(jié)語

無論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家都存在流浪乞討現(xiàn)象，它已經(jīng)成為國際性的問題。本文基于實地調(diào)研成果，分析目前廣州市流浪乞討人員的基本情況，提出解決廣州市成年流浪乞討者“回流”乞討的辦法———廣州市成年流浪乞討人員就業(yè)技能培訓(xùn)模式。該模式經(jīng)由開展就業(yè)技能培訓(xùn)，利用信息跟蹤回訪系統(tǒng)及時的解決流浪乞討人員的生活困難和心理問題。從長遠(yuǎn)來看，可以增加勞動力，降低政府和社會的資源浪費，降低廣州市社會治理的壓力。然而，本模式在實際實施過程中也面臨諸多難題，例如：對企業(yè)的就業(yè)崗位落實存在監(jiān)管盲區(qū)、資金來源緊張、專業(yè)心理輔導(dǎo)人員缺乏等，解決這些難題有待進(jìn)一步的理論研究和實踐操作。

[1]張俊英.我國地方政府流浪兒童救助保護(hù)模式研究—以“鄭州模式”為例[D].武漢：華中科技大學(xué)，2012.

[2]王萬民.“鄭州模式”的實踐與思考[J].社會福利：2009，（03）.

[3]Rongxiang Chen,enghui Li.Relief and Control:Analyss of Countermeasures for Urban Vagrnts and Beggars[J].Asian Social Science,2010,6(3).

[4]梁艷.應(yīng)積極探索流浪乞討人員分類救助管理的辦法[J].中國民政，2004，（09）:41.

[5]林時獻(xiàn)等.城市流浪乞討人員管理制度重構(gòu)兼評《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》之得失[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2006，21（3）：69—73.

[6]丁玲.我國城市流浪乞討人員后續(xù)救助管理問題探究[D].吉林：吉林財經(jīng)大學(xué)，201.

[7]劉中蘭等.發(fā)達(dá)國家城市流浪乞討救助政策及其對我國的啟示[J].城市社會：城市發(fā)展研究，2012，19（8）.

李國活，男，廣東茂名人，廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院物流管理本科在讀生，研究方向：物流管理；

唐永輝，男，廣東清遠(yuǎn)人，廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院物流管理本科在讀生，研究方向：物流管理；

林逢春，男，廣東潮州人，廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：國際關(guān)系；

何敬寧，女，吉林四平人，廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院教師，研究方向：社會學(xué)。

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