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基于經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作研究報告

魏乾梅（梧州學(xué)院，廣西梧州543002）

[摘要]通過綜述國內(nèi)外府際合作研究及其發(fā)展趨勢，分析珠江—西江經(jīng)濟帶經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的府際合作現(xiàn)狀及存在的問題，探討基于經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作共贏的路徑，認(rèn)為必須通過政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、路徑創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等方式，先行先試，才能破解經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作中的公共地悲劇與“囚徒困境”，實現(xiàn)合作共贏。文章以粵桂合作特別試驗區(qū)為例，實證研究跨省流域經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的府際合作創(chuàng)新體系與實踐機制，為省際合作、東西部合作和流域合作提供決策參考和理論依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]府際合作；經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展；粵桂合作特別試驗區(qū)；研究報告

一、國內(nèi)外府際合作研究及發(fā)展趨勢綜述

20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化使西方國家的府際合作成為各國地方政府間培植戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的重要內(nèi)容。全球經(jīng)濟一體化和世界經(jīng)濟聯(lián)盟體已成為經(jīng)濟發(fā)展新潮流。當(dāng)今世界合作領(lǐng)域最廣泛、合作程度最高、合作成效最顯著的三大著名區(qū)域集團(tuán)——歐洲聯(lián)盟、亞太經(jīng)合組織和北美自由貿(mào)易區(qū)，已引領(lǐng)并成為跨區(qū)域府際合作的典范。歐美一些府際合作如府際服務(wù)契約、區(qū)域政府聯(lián)盟等美國式府際合作模式風(fēng)靡全球。在國內(nèi)，京津冀、長三角、珠三角、北部灣經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域府際合作正在發(fā)展與完善。在應(yīng)對自然資源逐趨枯竭和生態(tài)環(huán)境日趨惡化的新的挑戰(zhàn)背景下，涌現(xiàn)出更加突出經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的跨區(qū)域府際合作新型模式，如我國在國際上首創(chuàng)“中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會”模式，以及2013年提出的共建“海上絲綢之路經(jīng)濟帶”與“21世紀(jì)海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）重大戰(zhàn)略構(gòu)想，是國際經(jīng)濟與環(huán)境跨國府際合作和區(qū)域經(jīng)濟一體化建設(shè)的重大創(chuàng)新。

西方國家府際合作理論研究成熟較早，研究成果豐碩，如：現(xiàn)代管理學(xué)之父Peter F. Drucker在《全球性轉(zhuǎn)變：重塑21世紀(jì)的全球經(jīng)濟地圖》中建議構(gòu)建全球經(jīng)濟地圖，把全球各區(qū)際緊聯(lián)起來，以促進(jìn)人類經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；菲利普·庫珀在《二十一世紀(jì)的公共行政：挑戰(zhàn)與改革》中研究府際關(guān)系問題時認(rèn)為：地方政府是政府間合作中最具活力的因素；2008年度諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主美國經(jīng)濟學(xué)家克魯格曼著名的新經(jīng)濟地理學(xué)在構(gòu)建經(jīng)濟活動和經(jīng)濟增長“空間集聚”與“區(qū)域集聚”的“空間經(jīng)濟”理論體系時，提出重視“研究中心與外圍關(guān)系，以及地理上中心地區(qū)的形成機理”，他強調(diào)“空間經(jīng)濟”的“中心與外圍關(guān)系”實際上就是本區(qū)域與外區(qū)域之間的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。聯(lián)合國近3年的《世界經(jīng)濟形勢分析與展望報告》強調(diào)各國政府在制定政策時應(yīng)加強區(qū)域合作。我國的府際合作研究成果頗豐。我們以“府際合作”和“地方政府合作”為主題搜索CNKI數(shù)據(jù)庫，僅2010- 2013年文獻(xiàn)數(shù)量達(dá)537篇，專家學(xué)者從府際合作的動因與困境和府際合作的模式、機制、對策等不同視角進(jìn)行探索，如：蔣英等提出區(qū)域合作應(yīng)從目標(biāo)機制、動力機制、市場機制、協(xié)調(diào)機制和利益機制等方面建設(shè)；陳強試圖以博弈論視角破解府際合作的“囚徒困境”；石佑啟等建議以完善核心價值體系和公權(quán)力配置等制度變革來實現(xiàn)區(qū)域府際合作治理與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時，不少學(xué)者從社會學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等不同視角對經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的區(qū)域府際合作進(jìn)行研究，如：羅能生中標(biāo)國家社科基金重大項目《對推進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟、政治、社會、文化及生態(tài)協(xié)同發(fā)展研究》就是對我國區(qū)域五位一體化建設(shè)進(jìn)行深入研究。

通過文獻(xiàn)資料分析表明，國內(nèi)外府際合作研究取得很大成果。但跨省流域府際合作研究文獻(xiàn)仍稀少且并不系統(tǒng)，府際合作的實踐與理論研究仍需運用不同的方法與視角來創(chuàng)新府際合作的理論和觀點，以解決跨區(qū)域府際合作中日趨復(fù)雜的現(xiàn)實問題，尤其是經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的府際合作的困境。為此，本研究試圖從經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、地理學(xué)、環(huán)境學(xué)、管理學(xué)等文理學(xué)科視角，對此進(jìn)行探討，意旨有所突破。

二、基于經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的動因分析

經(jīng)濟合作發(fā)展組織（OECD）歸納了全球范圍內(nèi)府際合作趨勢的根本原因，主要是環(huán)境保護(hù)、失業(yè)、貧窮等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的社會矛盾與問題，需要地方政府間通過資源和行動的整合共同面對與解決。經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化，使府際合作趨勢與動因發(fā)生了變化，但萬變不離“優(yōu)勢互補”“利益增值”“可持續(xù)發(fā)展”其宗?；诮?jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的動因可概括為5個方面。

（一）西江流域巨大潛力和區(qū)位優(yōu)勢，是珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作強大的吸引力

素有“黃金水道”之稱的西江流域處于“一帶一路”南走廊，起源于云貴兩省，橫跨兩廣，匯合于港澳，貫穿4個省會城市、40多個地級市、200多個縣，區(qū)域面積16.5萬平方公里，2013年末有5228萬人。“一江春水，連云貴湘粵；半掛云帆，達(dá)港澳東盟”高度概括了西江黃金水道在國家內(nèi)河運輸中的區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?。西江流域是西南地區(qū)出海水運的主通道和“海上絲綢之路經(jīng)濟帶”與“21世紀(jì)海上絲綢之路”的南通道，也是構(gòu)筑泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟體系與建設(shè)中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的重要出海通道和溝通發(fā)達(dá)地區(qū)粵港澳的重要紐帶，是我國僅次于長江的水運大動脈，涉及GDP一萬多億元。西江流域這種巨大潛力和區(qū)位優(yōu)勢，使得珠江—西江經(jīng)濟帶地方政府希望通過府際合作，實現(xiàn)挖掘潛力、取長補短、發(fā)揮優(yōu)勢、資源共享、發(fā)展共贏。

（二）現(xiàn)有的良好基礎(chǔ)，是珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的驅(qū)動力

兩廣一家親，兩廣的歷史、人文、文化源遠(yuǎn)流長，攜手合作由來已久。2004年以來，泛珠三角區(qū)域9個省區(qū)和香港、澳門2個特別行政區(qū)簽訂《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》和《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》，兩廣政府簽署了《“十二五”粵桂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》《關(guān)于共建粵桂合作特別試驗區(qū)框架協(xié)議》《關(guān)于建設(shè)粵桂合作特別試驗區(qū)的指導(dǎo)意見》和《兩廣經(jīng)濟一體化發(fā)展工作備忘錄》，深入探索推動跨區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略合作創(chuàng)新模式。泛珠三角區(qū)域的合作基礎(chǔ)及其產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移趨勢，是推動珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作進(jìn)一步深化的內(nèi)在動力，奠定了珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的堅實基礎(chǔ)。

（三）流域生態(tài)環(huán)境的變化，是珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的原動力

隨著東部三大區(qū)域產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的加快，以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)為加速經(jīng)濟發(fā)展所帶來的“金山一來，青山不再”等生態(tài)環(huán)境惡化問題迅速增多，比如廣東“9·21信宜紫金礦難”、廣西龍江河鎘污染，尤其是賀江鎘鉈超標(biāo)污染事件等桂粵跨省流域重大生態(tài)事件，再次拉響了泛珠流域經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下危及生態(tài)和人類生存的警報器，促使西江流域尤其是流域中下游的兩廣政府高度重視，試圖通過跨流域府際合作，采取多種形式與措施，共同保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，應(yīng)對及治理經(jīng)濟發(fā)展中跨區(qū)流域生態(tài)問題。

（四）地方政府利益體系是珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的強大引擎力

跨區(qū)域府際合作基于利益多元性、發(fā)展共贏性和合作長效性的設(shè)想?！袄妗笔菂^(qū)域府際合作的核心要素，是凝結(jié)在區(qū)域政府的經(jīng)濟、政治、生態(tài)、文化、人文、社會發(fā)展等各種訴求中的利益因素。珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作中所追求的同樣也是利益體系的最大化，合作雙方對利益共贏的追求為府際合作掃平了障礙，期待通過跨區(qū)域府際合作，實現(xiàn)經(jīng)濟增值、政治晉升、生態(tài)保值的利益體系目標(biāo)。

（五）珠江—西江經(jīng)濟帶上升為國家戰(zhàn)略，是珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的推動力

2014年7月國家批準(zhǔn)實施《珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》，首次以流域為基礎(chǔ)，打造東西互動、發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)互聯(lián)互動的戰(zhàn)略規(guī)劃，為全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體提升構(gòu)筑新的戰(zhàn)略支點?！鞍l(fā)揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨特優(yōu)勢，加快北部灣經(jīng)濟區(qū)和珠江—西江經(jīng)濟帶開放發(fā)展，構(gòu)建面向東盟的國際大通道，打造西南、中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點，形成21世紀(jì)海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟帶有機銜接的重要門戶”，這是習(xí)近平總書記2015年3月在兩會中參加廣西代表團(tuán)審議時對廣西發(fā)展作出的明確定位。國家對區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略調(diào)整及其定位，促進(jìn)了廣西區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，為推動珠江—西江經(jīng)濟帶開展多種形式與規(guī)模的府際合作提供了重要的客觀性和制度性基礎(chǔ)。

三、基于經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的現(xiàn)狀及其存在的問題

綜觀中外區(qū)域府際合作的成功與失敗，影響區(qū)域府際合作的因素很多，包括政治、經(jīng)濟、管理、法律、財政、文化、社會理念、價值目標(biāo)等等，而地方政府間復(fù)雜且深刻的利益沖突和利益博弈是區(qū)域府際合作的主要障礙和困境。目前，珠江—西江經(jīng)濟帶跨區(qū)域府際合作基本已達(dá)成共識，尤其是兩廣政府已進(jìn)入合作規(guī)劃以及試驗階段（如粵桂合作特別試驗區(qū)）。由于體制機制等種種原因，制約和影響珠江—西江經(jīng)濟帶跨區(qū)域府際合作的因素和問題仍然較多。

（一）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異，合作雙方目標(biāo)價值觀念反差

我們通過調(diào)研及從相關(guān)部門公布的相關(guān)數(shù)據(jù)中獲取了2014年度的幾組數(shù)據(jù)，見表1。

表1

從兩廣的主要經(jīng)濟指標(biāo)來看，兩省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平存在明顯的差異性及梯度性。由此可見，珠江—西江經(jīng)濟帶是我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)與西部落后地區(qū)共存的一個典型區(qū)域，既為珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作創(chuàng)造了廣闊的拓展空間，也造成了較大的障礙。以兩廣合作為例，合作規(guī)劃及戰(zhàn)略主線涉及到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系、近期與長遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系，錯綜復(fù)雜，廣西把經(jīng)濟發(fā)展重點放在轉(zhuǎn)型升級與速度上，試圖通過與東部發(fā)達(dá)地區(qū)合作，承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以資源換發(fā)展，實現(xiàn)脫貧致富。在追求近期利益最大化的合作思維下，加快追趕的粗放型經(jīng)濟增長方式可能會導(dǎo)致環(huán)境污染和資源浪費。廣東試圖通過與西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)合作，突破資源瓶頸，緩解環(huán)境承載力，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移和整體競爭力戰(zhàn)略。兩廣政府因區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異和本位主義而實施的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與目標(biāo)途徑存在的差距，必將給試圖通過跨區(qū)域府際合作來實現(xiàn)資源和生產(chǎn)要素?zé)o障礙跨區(qū)域流動帶來障礙。

（二）行政區(qū)域條塊管理，行政“壁壘”高筑

受行政區(qū)域條塊管理影響，府際合作仍缺少融合的文化與制度環(huán)境，地域主義和集權(quán)主義根深蒂固，政府的有限理性“經(jīng)濟人”和無限權(quán)術(shù)“政治人”的特質(zhì)，尤其是行政區(qū)劃的體制羈絆和唯“GDP”度量官員政績標(biāo)準(zhǔn)觀，使地方政府往往從本位和自利的角度，以維護(hù)所轄區(qū)利益最大化為出發(fā)點和落腳點，一旦在合作中無法實現(xiàn)合作動機，極有可能無法實現(xiàn)更大區(qū)域范疇內(nèi)規(guī)模經(jīng)濟和集聚效應(yīng)與發(fā)展共贏的合作目標(biāo)值，從而導(dǎo)致深度合作終止甚至合作失敗。

（三）府際合作法制及制度保障的缺失

從宏觀來看，我國現(xiàn)階段區(qū)域內(nèi)府際合作主要是依靠政策，甚至出于自發(fā)式的，區(qū)域府際合作法律法規(guī)依據(jù)幾乎空白。從微觀來看，珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作存在決策機制、實施機制的法制化程度不高，協(xié)調(diào)機制不健全，保障機制缺乏，評價機制缺失等制度缺陷，以“合作備忘錄”“合作框架協(xié)議”等契約式文件而非法律文本，沒法確保合作程序化、規(guī)范化和深入化，一旦出現(xiàn)合作利益博弈的“囚徒困境”，尤其是公共治理“失靈”的困局，就會很難平衡合作各方利益和化解合作過程中的矛盾與沖突。

（四）府際合作的交易成本，成為珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的一道鴻溝

西江流域跨越6個省區(qū)2個特別行政區(qū)，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)、戰(zhàn)略目標(biāo)、體制機制尤其是“一國兩制”的差異，各地政府習(xí)慣于將自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯和利益最大化作為出發(fā)點，行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的摩擦與沖突，尤其是行政區(qū)劃分造成的資源分割和市場壁壘，在與其他地方政府合作過程中往往設(shè)置行政藩籬，采取地區(qū)封鎖，在政策、資源、市場等方面展開競爭博弈，導(dǎo)致交易風(fēng)險與交易成本增大，從而導(dǎo)致目前珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作出現(xiàn)合作意向廣、合作協(xié)議多、協(xié)商協(xié)調(diào)多、落實行動少的問題。

（五）府際合作利益協(xié)調(diào)機制的糾結(jié)，成為珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作快速推進(jìn)的絆腳石

府際關(guān)系實際上是政府之間的權(quán)力配置和利益分配關(guān)系[1]。府際合作的真正動因在于區(qū)域利益增值，即獲得新的區(qū)域利益，這種投機主義的功利行為，導(dǎo)致府際間利益博弈自然而然地成為合作雙方糾結(jié)不清的難題，尤其是跨區(qū)域環(huán)境治理的行政分割。

四、基于經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的路徑選擇

隨著我國對外開放合作和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略——“一帶一路”的建設(shè)，海上絲綢之路南走廊珠江—西江經(jīng)濟帶在外接?xùn)|盟國家、內(nèi)聯(lián)西南中南腹地中發(fā)揮的樞紐和橋頭堡作用越來越重要，發(fā)展“空間經(jīng)濟”“飛地經(jīng)濟”正當(dāng)時，資源和生產(chǎn)要素的流動愈加頻繁，跨區(qū)域公共事務(wù)愈加頻增，進(jìn)一步提升了珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的重要性和緊迫性。針對現(xiàn)行珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的現(xiàn)狀，應(yīng)著重從政治、經(jīng)濟、管理、法制、生態(tài)等層面上全方位進(jìn)行改革創(chuàng)新，破解公共地悲劇和合作博弈的“囚徒困境”，實現(xiàn)合作共贏。

（一）建構(gòu)統(tǒng)一的珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作協(xié)調(diào)管理機構(gòu)

負(fù)責(zé)制定珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的章程與規(guī)則，制定珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃，批準(zhǔn)珠江—西江經(jīng)濟帶的議事制度與決策機制，包括批準(zhǔn)有關(guān)協(xié)調(diào)會工作計劃，批準(zhǔn)設(shè)立有關(guān)專題工作議程，批準(zhǔn)有關(guān)經(jīng)費預(yù)決算，批準(zhǔn)有關(guān)職務(wù)任免，批準(zhǔn)并推進(jìn)合作項目實施，協(xié)調(diào)解決合作沖突中的實際問題，評價合作績效等。2014年10月，兩廣政府簽署的《粵桂合作特別試驗區(qū)建設(shè)實施方案》中明確了成立兩廣推進(jìn)珠江—西江經(jīng)濟帶實施聯(lián)席會議，作為試驗區(qū)開發(fā)建設(shè)的最高決策協(xié)調(diào)機構(gòu)。從目前機構(gòu)的運行情況來看，該機構(gòu)仍局限于粵桂合作特別試驗區(qū)建設(shè)，尚未上升到珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的戰(zhàn)略層面，組織形式仍較為松散，有待今后不斷拓展完善與提升職能。

（二）突破行政藩籬，建立健全珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作體制體系

首先，建立健全地方政府間合作的法律制度，為我國區(qū)域府際合作提供法制保障，彰顯中央政府在府際合作中的調(diào)控作用；其次，通過新《立法法》研究制定符合本區(qū)域合作的具有約束力的專門政策與制度規(guī)范，創(chuàng)建“省府直管、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”的珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作體制，明確地方政府之間開展橫向溝通與合作的權(quán)力與責(zé)任，為珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作沖突的調(diào)解與裁決、區(qū)域協(xié)調(diào)和管理機構(gòu)法律地位的確定，解決“有權(quán)必爭，有責(zé)必諉”[2]的局面，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人流、物流、資金流、信息流無障礙高效流通，形成雙（多）邊資源、資本、貨物、服務(wù)、勞動、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素良性互動的統(tǒng)一市場，為珠江—西江經(jīng)濟帶全方位、寬口徑、多領(lǐng)域的府際合作提供更大機遇與助力。

（三）建立健全珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作生態(tài)補償機制

艾格蘭研究總結(jié)出最常用的地方政府間合作與管理的途徑，包括由上而下的管理與協(xié)調(diào)、地方政府能力、財政管理體制、補助制度、計劃管理、政策管理、管理過程的修正、議價與協(xié)調(diào)、問題解決、合作管理[3]。而對于跨多省區(qū)流域、東西部經(jīng)濟發(fā)展懸殊以及上中與下游生態(tài)環(huán)境失衡的珠江—西江經(jīng)濟帶，比長三角和環(huán)渤海灣等經(jīng)濟區(qū)域能耗更大、流域水資源短缺和環(huán)保壓力更大，尤其是西江下游流域的生態(tài)承載力負(fù)重。實踐證明：生態(tài)價值外部性與溢出效應(yīng)及跨域事務(wù)公共性，使生態(tài)補償機制缺失成為當(dāng)前府際合作陷入“囚徒困境”及“經(jīng)濟人”缺陷的根本癥結(jié)，大膽創(chuàng)新生態(tài)補償機制尤為重要與迫切。因此必須加快生態(tài)補償立法的步伐，為發(fā)揮中央政府在協(xié)調(diào)區(qū)域利益的職責(zé)作用提供法律依據(jù)。浙皖億元對賭水質(zhì)[4]的壯舉及其實踐經(jīng)驗[5]為跨省流域生態(tài)補償機制建設(shè)提供了新思路和可借鑒的樣本。珠江—西江經(jīng)濟帶省府可以借鑒其模式創(chuàng)建西江流域生態(tài)補償機制；粵港澳地區(qū)可通過產(chǎn)業(yè)和項目補償以及對口援助等方式，實現(xiàn)對上游的生態(tài)補償，促進(jìn)西江流域生態(tài)保護(hù)及環(huán)境治理成本和收益分配的均衡。

（四）創(chuàng)新珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作機制

除了流域生態(tài)補償機制外，整合權(quán)力機制，創(chuàng)建協(xié)商機制、運行機制、管理機制、利益分配機制、激勵與約束機制、監(jiān)督機制，在尋求區(qū)域共同利益最大化與地方利益最大化的最佳平衡點中，不斷豐富合作內(nèi)容，拓展合作領(lǐng)域，加強在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng)新、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、人文交流、旅游開發(fā)、打擊犯罪、維護(hù)安穩(wěn)、提供公共服務(wù)等方面形成府際合作的新常態(tài)，推動珠江—西江經(jīng)濟帶經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展，使自然與人類和諧共處。

（五）創(chuàng)建珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作平臺

以兩廣府際合作為例，建立中央部委與兩廣府際協(xié)調(diào)平臺、粵桂生態(tài)環(huán)境容量通報平臺、兩廣媒體報道互動平臺、兩廣非官方參與經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展合作平臺，把粵桂合作特別試驗區(qū)打造為珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作典范和兩廣經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護(hù)重點示范區(qū)。

（六）建立健全科學(xué)、生態(tài)的地方政府官員政績考核體系

研究設(shè)計并貫徹實施體現(xiàn)以綠色GDP指標(biāo)為評價核心，把節(jié)能減排、資源消耗、環(huán)境損害、環(huán)境治理、生態(tài)效益、科技創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展進(jìn)步指數(shù)、經(jīng)濟增長與可持續(xù)發(fā)展能力等因素[6]納入地方政府官員政績績效考核體系，糾正與改良地方官員在府際合作中盲目追求局部、短期的政績而采取粗放型經(jīng)濟增長方式和“GDP沖動癥”[7]的政績觀和“要金山棄青山”的急功近利行為，以兩型（資源節(jié)約型、環(huán)境友好型）建設(shè)來支撐珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作長效化。

（七）借鑒吸收，創(chuàng)新珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作管理模式

歐美國家府際合作早已成熟并盛行，形成了多種多樣的政府間合作管理模式，比如通過非正式的協(xié)力合作而進(jìn)行的地區(qū)性發(fā)展與建設(shè)的非正式合作模式和以簽訂契約的方式共同提供合作雙方所需服務(wù)的政府服務(wù)契約模式等美國地方政府合作管理模式。在我國，存在地方區(qū)際協(xié)議、省際協(xié)議、省際契約、市際契約、政府聯(lián)合協(xié)會、大城市政府模式、特別管理區(qū)政府模式、項目管理模式、網(wǎng)狀政府合作模式[8]等府際合作模式。借鑒先進(jìn)模式，創(chuàng)新西江流域府際合作管理模式，把流域的人才、產(chǎn)業(yè)、市場、環(huán)境、資源、資金、生態(tài)、布局、規(guī)劃、項目、技術(shù)與管理等要素納入府際合作中。充分發(fā)揮珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的比較優(yōu)勢，把西江中上游西部地區(qū)的勞動力、能源、資源、市場、土地等優(yōu)勢，與西江下游東部地區(qū)的人才、產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢有效結(jié)合起來，以經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)，以互利互惠為前提，以體系機制創(chuàng)新為動力，以“省際協(xié)議”為平臺，以法律法規(guī)為依據(jù)，以財稅政策為杠桿，以綠色經(jīng)濟核算體系為手段，以卓越績效模式評價為抓手，以府際創(chuàng)新管理為工具，實現(xiàn)信息共享、社會共建、市場共體、產(chǎn)業(yè)同興、環(huán)境共治、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的珠江—西江經(jīng)濟帶區(qū)域合作一體化藍(lán)圖。

（八）構(gòu)建珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作績效評價體系

關(guān)注珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作管理模式及其運行體系機制的績效與科學(xué)可行性。以5E（經(jīng)濟Economy、效率Efficiency、效果Effectivenss、公平Equity、環(huán)境environment）為績效評估內(nèi)容[9]，借助卓越績效評價模式，從領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)略、顧客（居民）與市場、資源、過程管理、測量分析與改進(jìn)、結(jié)果等七維度[10]，從經(jīng)濟、財務(wù)、技術(shù)、環(huán)境和公共產(chǎn)品和服務(wù)的公平性與均衡性等方面，進(jìn)一步增強其推動珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的有效性、長效性和可持續(xù)性。

五、基于經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作評析實例

粵桂合作特別試驗區(qū)（簡稱試驗區(qū)）是以廣東肇慶市和廣西梧州市交界為中軸，由雙方各劃出70平方公里（初步規(guī)劃時兩地各50平方公里）土地，為粵桂兩省直管的經(jīng)濟區(qū)。2014年4月兩廣?。▍^(qū)）批復(fù)同意了《粵桂合作特別試驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》；7月國務(wù)院批復(fù)了《珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》，粵桂合作特別試驗區(qū)作為其中章節(jié)，標(biāo)志著試驗區(qū)上升為國家戰(zhàn)略；10月試驗區(qū)建設(shè)正式啟動，進(jìn)入全面開發(fā)建設(shè)階段?；浌鸷献魈貏e試驗區(qū)建設(shè)的啟動對整個西江經(jīng)濟帶上的政府間合作具有拓荒意義和示范作用[11]。我們通過調(diào)研和總結(jié)分析得出，試驗區(qū)既有與其他府際合作的相同點，還有很多亮點和創(chuàng)新點。

（一）功能定位

從戰(zhàn)略的高度和“國字號”角度，試驗區(qū)定位為珠江—西江經(jīng)濟帶新增長極、西江流域生態(tài)共建區(qū)、省級合作機制創(chuàng)新區(qū)和東西部合作示范區(qū)。試驗區(qū)從功能定位開始，就把經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展緊密相連起來，著力建設(shè)珠江—西江生態(tài)廊道。

（二）組織機構(gòu)

2014年10月兩?。▍^(qū)）簽署《廣東廣西推動<珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃>實施聯(lián)席會議制度》和《粵桂合作特別試驗區(qū)建設(shè)實施方案》建立了兩?。▍^(qū)）層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)試驗區(qū)建設(shè)的最高決策機構(gòu)，以及推進(jìn)珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃實施聯(lián)席會議、肇梧兩市市長聯(lián)席會議、試驗區(qū)聯(lián)合管理委員會（聯(lián)席會議）試驗區(qū)開發(fā)建設(shè)公司的組織架構(gòu)，負(fù)責(zé)試驗區(qū)各項工作的協(xié)調(diào)、組織與推進(jìn)。此外，相繼組建成立試驗區(qū)建設(shè)專家咨詢委員會，構(gòu)建地方高校與優(yōu)質(zhì)企業(yè)對接平臺，籌建廣西首個跨區(qū)域合作法律服務(wù)團(tuán)。

（三）建立健全機制

在成立試驗區(qū)最高決策機構(gòu)的同時，召開第一次聯(lián)席會議，印發(fā)會議紀(jì)要，建立健全粵桂合作體制機制。兩?。▍^(qū)）相關(guān)職能部門牽頭研究編制一系列推動試驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項目布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通運輸、城鎮(zhèn)化建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、區(qū)域協(xié)調(diào)機制等規(guī)劃方案或政策制度。作為試驗區(qū)主體的肇梧戰(zhàn)略合作四次市長聯(lián)席會議，討論通過了《試驗區(qū)首批合作項目實施計劃》和《2014年肇梧戰(zhàn)略合作重點工作計劃》。

（四）運行成效

2014年是試驗區(qū)開啟之年，粵桂兩?。▍^(qū)）和梧州、肇慶兩市搶抓機遇，創(chuàng)新探索，其開局良好，成效顯著。調(diào)研及相關(guān)部門統(tǒng)計顯示：簽約優(yōu)質(zhì)項目45個，總投資850.3億元，招商引資到位資金超過33.2億元；入駐企業(yè)90家，完成投資41億元（其中工業(yè)項目投資15.87億元，基礎(chǔ)設(shè)施投資23.47億元）；實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值119億元，實現(xiàn)工業(yè)增加值42.6億元；全力搭建中國—東盟環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)業(yè)合作交流示范基地、粵桂合作企業(yè)總部基地、生產(chǎn)性服務(wù)示范區(qū)、試驗區(qū)、加工貿(mào)易區(qū)以及創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地等6大產(chǎn)業(yè)集聚的粵桂合作發(fā)展平臺；道路、橋梁、變電站、污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施和一線項目建設(shè)取得階段性實效；16家企業(yè)掛牌試驗區(qū)股權(quán)交易中心，16家金融機構(gòu)簽訂了意向金額達(dá)168.56億元的合作協(xié)議，區(qū)域金融合作與服務(wù)中小企業(yè)融資實現(xiàn)突破。

（五）特別之處

“特別”是試驗區(qū)規(guī)劃建設(shè)的靈魂，包括以下幾個方面。

1.區(qū)位特別

試驗區(qū)是三界（省際邊界、流域邊界和東西部邊界）交集地，地處“三圈一帶”（大西南經(jīng)濟圈、北部灣經(jīng)濟圈、珠三角經(jīng)濟圈和珠江—西江經(jīng)濟帶）交匯點，是中國目前唯一橫跨東西部的省際流域合作特區(qū)。

2.政策特別

正因為試驗區(qū)區(qū)位特別，既可共享西部大開發(fā)、北部灣經(jīng)濟區(qū)等東西部和兩廣的疊加政策，也可大膽先行先試國家支持試驗區(qū)跨行政區(qū)域改革與社會管理體制，支持試驗區(qū)積極探索城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和征地制度改革等。

3.模式特別

試驗區(qū)橫跨包括粵桂兩?。▍^(qū)），采用“兩?。▍^(qū)）領(lǐng)導(dǎo)、市為主體、統(tǒng)一規(guī)劃、獨立運營、合作共建、先行先試”的合作運行模式，由兩?。▍^(qū)）政府合作管理與建設(shè)。

4.建規(guī)特別

試驗區(qū)按照粵桂生態(tài)共建、環(huán)境友好示范區(qū)的要求，堅持綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，更加突出經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展。規(guī)劃時，兩廣政府優(yōu)先環(huán)境功能區(qū)劃，以河流、森林、濕地三大生態(tài)系統(tǒng)為核心，構(gòu)建點、線、面三維生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，建立珠江—西江經(jīng)濟帶環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)治森林生態(tài)系統(tǒng)和水資源環(huán)保合作機制；出臺“十大禁投”清單，突出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，全面構(gòu)建珠江—西江經(jīng)濟帶生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。

六、小結(jié)

（一）制度創(chuàng)新可破解珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的瓶頸制約，并實現(xiàn)互利共贏

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異、行政區(qū)域條塊管理、法制及制度缺失、交易成本和利益協(xié)調(diào)機制的糾結(jié)是影響和制約珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的主要因素，必須通過政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、路徑創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等方式，著重從設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)、建立健全府際合作體制體系、建立府際合作生態(tài)補償機制、創(chuàng)新府際合作機制、創(chuàng)建府際合作平臺、建立健全官員政績考核體系、創(chuàng)新府際合作管理模式、構(gòu)建府際合作績效評價體系等方面進(jìn)行先行先試，才能破解珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的公共地悲劇與“囚徒困境”，實現(xiàn)合作共贏。

（二）粵桂合作特別試驗區(qū)是珠江—西江經(jīng)濟帶府際合作的成功模式，仍需全面向前推進(jìn)

粵桂合作特別試驗區(qū)建設(shè)是一項國家級的重大戰(zhàn)略，是加快珠江—西江經(jīng)濟帶建設(shè)的核心平臺和重要載體，正在磨合中走向良性合作，并取得較大成效，為經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的府際合作模式提供了實踐依據(jù)和示范模式?；浌鸷献魅允艿酵恋?、資金、資源等因素制約。為了加快珠江—西江經(jīng)濟帶區(qū)域經(jīng)濟一體化建設(shè)，兩廣政府在實施粵桂合作特別試驗區(qū)建設(shè)的同時，應(yīng)順勢拓展府際合作職能與空間，全面開展法制創(chuàng)新、行政服務(wù)模式創(chuàng)新、金融創(chuàng)新和土地管理制度創(chuàng)新，大膽先行先試，為兩廣更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的省際合作和東西部流域開放發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展創(chuàng)造新篇章。

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（責(zé)任編輯：覃華巧）

[作者簡介]魏乾梅（1963-），女，廣西藤縣人，梧州學(xué)院審計室主任，研究員、正高級會計師，主要研究方向：財經(jīng)金融。

基金項目：廣西人文社會科學(xué)發(fā)展研究中心資助項目（KF2014006）；2015年度廣西高等學(xué)?？茖W(xué)研究項目（KY2015LX458）；廣西高校人文社會科學(xué)重點研究培育基地“粵桂合作特別試驗區(qū)與珠江—西江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心”（桂教科研〔2014〕12號）的階段性研究成果

收稿日期：2015- 02- 18

[文章編號]1673- 8535(2015)02- 0014- 08

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[中圖分類號]D63- 3