李芳琴

改革開放以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了很大的進展。每年新建、改建以及擴建的工程項目都頗具規(guī)模。以高速公路為例，我國的高速公路在2001年底，通車總里程達到1.9萬公里，位居世界第二，十年后的2011年底，通車總里程達到8.5萬公里，躍居世界第一。以地鐵為例，截至2014年年底，全國已有22個城市建成地鐵95條，運營里程達到2900公里。就機場而言，2012—2013中國機場的建設(shè)高潮期間就有26座機場獲批并實施建設(shè)。同樣的現(xiàn)象，也發(fā)生在鐵路、城市道路與橋梁、水電煤、電信、倉儲等基礎(chǔ)設(shè)施上。不能否認，基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投資建設(shè)給我們的生活帶來了極大的便利，一定程度上有力地推動了經(jīng)濟的快速發(fā)展。然而，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中廣泛存在的“重建設(shè)輕規(guī)劃，重投入輕管理”致使大量“半截子工程”、重復(fù)建設(shè)項目不勝枚舉，造成了極其嚴重的資源浪費。那么我國當前是否存在基礎(chǔ)設(shè)施的過度超前建設(shè)現(xiàn)象？基礎(chǔ)設(shè)施投資到底多少才能達到有效促進經(jīng)濟發(fā)展的目的？基于上述問題，本文通過對改革開放以來我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的基本狀況進行分析，對當前中國基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模進行評價，提出防范過度超前建設(shè)的建議。

一、改革開放以來我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的基本狀況

根據(jù)世界銀行《世界發(fā)展報告——為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》（World Bank，1994）的定義①，基礎(chǔ)設(shè)施分為經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施和社會基礎(chǔ)設(shè)施兩大類。經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施是指長期使用的工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施及其為經(jīng)濟生產(chǎn)和家庭所提供的服務(wù)，具體包括公共設(shè)施（如電力、通信、管道煤氣、自來水、排污、固體垃圾收集與處理）、公共工程（如大壩、水利工程、道路）以及其他交通部門（如鐵路、城市交通、港口、河道和機場）等三種子類。社會基礎(chǔ)設(shè)施則主要包含教育和衛(wèi)生保健。

本文研究的對象是生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施?；跉v史原因，我國長期面臨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展需求的狀態(tài)，改革開放以來，為改善基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，我國提出基礎(chǔ)設(shè)施適度超前發(fā)展策略，不斷加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。

根據(jù)表1顯示的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，1981—2014年間我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的總量規(guī)模不斷增加，在2014年，基礎(chǔ)設(shè)施投資總量已達到11，2175億元，名義增長量是1981年的近千倍。在2001—2014年這14年間，基礎(chǔ)設(shè)施年平均增長率高達25.5%。由表1還可以看出，總體上基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP的比重呈上升趨勢，20世紀80年代基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP的比重較低，即使到了90年代中期這一比值大約為6%，當時人均GDP水平相對較低，無法拿出更多資源來進行基礎(chǔ)設(shè)施投資，由此也造成了當時基礎(chǔ)設(shè)施投資普遍不足的現(xiàn)象。進入新世紀以來，特別是2003年之后，基礎(chǔ)設(shè)施投資總額占GDP的比重持續(xù)上升，2013以及2014年，這一比重約為18%，幾乎是20世紀90年代中期的3倍。由于在這個過程中，我國的GDP絕對值也發(fā)生了巨大變化，因此，基礎(chǔ)設(shè)施投資占比的大幅提高是否在經(jīng)濟上持續(xù)有效率，就需要進一步的分析研究。

一方面考慮到改革開放以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)計口徑的變化：2003—2013年，基礎(chǔ)設(shè)施包括“電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)”、“交通運輸、倉儲和郵政業(yè)”、“信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)”以及“水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)”。1993—2002年，基礎(chǔ)設(shè)施包括基本建設(shè)、更新改造和城鎮(zhèn)集體投資下的“水利管理專業(yè)”，“電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)”，“交通運輸、倉儲及郵電通信業(yè)”和“公共設(shè)施服務(wù)業(yè)”。

再一方面考慮到上述表1的數(shù)據(jù)均是基于基礎(chǔ)設(shè)施投資、全社會固定資產(chǎn)投資以及GDP的名義值，而非實際值。

現(xiàn)根據(jù)上述統(tǒng)計口徑計算我國2003—2013期間基礎(chǔ)設(shè)施投資的名義值，再按照固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)（近似地）折算成2005年價格，計算出來的數(shù)據(jù)見表2。

與表2相對應(yīng)的2003—2013期間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額（2005年不變價）以及基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)增長率見圖1。

由表2及圖1均可以看出，總體上，2003—2013期間我國的基礎(chǔ)設(shè)施投資基本是逐年遞增，不斷增長的基礎(chǔ)設(shè)施投資為我國經(jīng)濟的高速增長起到了支撐作用。但是，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長率表現(xiàn)出較大的波動性，尤其是2008年為抵抗全球金融危機啟動的“四萬億”經(jīng)濟刺激政策，致使2009年投資增長率亦高達45%，這也表明4萬億投資的去向中基礎(chǔ)設(shè)施占了很大的比例。

二、我國基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模與投資效率分析

（一）基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模

基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模④可以理解為在一定時期內(nèi)公共部門為全社會提供公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品所投入資金的數(shù)量總和。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏與不健全會制約經(jīng)濟發(fā)展，給人民生活帶來不便；而過度超前的投資建設(shè)則會造成資源的浪費，人民福利的損害。馬克思主義理論告訴我們，任何事物的發(fā)展遵循一定的度，那么，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也應(yīng)該有一個適度的規(guī)模。投資規(guī)模無論過大還是過小，都不利于經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高。換言之，投資規(guī)模應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實際狀況來確定，數(shù)額維持在恰當?shù)姆秶鷥?nèi)。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施投資效率

投資⑤，是一定量的貨幣為了獲得預(yù)期經(jīng)濟收益、通過生產(chǎn)運營活動而不斷轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的活動。在市場經(jīng)濟條件下，存在著兩種性質(zhì)不同的投資活動：企業(yè)投資和政府投資。企業(yè)投資以營利為目標，通過貨幣形態(tài)、生產(chǎn)形態(tài)、商品形態(tài)等，通過周而復(fù)始、不斷循環(huán)的資金運轉(zhuǎn)，達到資本增值。政府投資通常以社會整體和公眾利益為目標，通過資本的循環(huán)，實現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施、生產(chǎn)生活環(huán)境的改善，并進而促進生產(chǎn)效率的提高，引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展。

薩繆爾森對“效率”的闡述為：最有效的使用社會資源以滿足人類的愿望和需要。所以基礎(chǔ)設(shè)施投資效率可以理解為政府最有效的使用社會資源進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以滿足人類的愿望和需要。如果缺乏科學(xué)的投資決策以及公共投資監(jiān)管制度缺陷等原因造成投資效率低下，勢必造成社會資源浪費，導(dǎo)致公共資本濫用的現(xiàn)象，致使基礎(chǔ)設(shè)施投資對經(jīng)濟活動的積極影響難以實現(xiàn)。基礎(chǔ)設(shè)施投資效率低下，相關(guān)公共部門負擔過重會導(dǎo)致政府超負荷運轉(zhuǎn)和經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)后勁不足的危機。

（三）我國基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模持續(xù)擴張導(dǎo)致投資效率不斷下降

在全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資開展的如火如荼的形勢下，不少學(xué)者就基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模及投資效率展開了廣泛的研究。周勤（2003）、王艷和冉成彥（2007）、孫義斌（2008）、范子英（2013）等學(xué)者均認為地方政府之間的經(jīng)濟增長指標競爭導(dǎo)致對公用基礎(chǔ)設(shè)施過度的投資需求。范子英（2013）⑥基于中國1995—2004年間29個省級地區(qū)的數(shù)據(jù)，通過綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、開放度和民營化等因素，揭示了基礎(chǔ)設(shè)施投資與腐敗之間的關(guān)系，其研究結(jié)果表明中國的基礎(chǔ)設(shè)施投資與腐敗有一定的正相關(guān)關(guān)系，更多的基礎(chǔ)設(shè)施投資意味著更多的腐敗機會，（與其他國家一樣，基礎(chǔ)設(shè)施依然是腐敗高發(fā)領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施投資每增加1%，會使得腐敗立案數(shù)增加0.3%）。伍文中（2011）⑦認為基礎(chǔ)設(shè)施存量很難代表各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，一味地以基礎(chǔ)設(shè)施投資來比較各地基礎(chǔ)設(shè)施的差異可能會影響結(jié)論的科學(xué)性，特別是在中國各級政府偏好固定資產(chǎn)投資的背景下，應(yīng)該引入基礎(chǔ)設(shè)施投資效率這一核心概念。黃少卿和施浩（2014）⑧與邵挺（2015）⑨的研究采用投資的社會回報率和資本邊際收益率來衡量基礎(chǔ)設(shè)施投資效率，其研究結(jié)果均表明中國基礎(chǔ)設(shè)施存在一定的投資過剩且投資效率逐年下降。

根據(jù)上述學(xué)者的研究，不難發(fā)現(xiàn)改革開放以來我國基礎(chǔ)設(shè)施中存在的一些問題：許多基礎(chǔ)設(shè)施使用很短的期限便因不能滿足發(fā)展要求而淘汰，基礎(chǔ)設(shè)施修建規(guī)模過大超過了需求而造成資源浪費，政府“面子”工程嚴重。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有建設(shè)周期長、投資需求大且收益不可預(yù)測等特點，大規(guī)模的過度超前建設(shè)會導(dǎo)致地方政府財政危機，破壞經(jīng)濟秩序，加劇行業(yè)競爭和滋生腐敗等現(xiàn)象。邵挺（2015）沿用了黃少卿和施浩（2013）的研究方法，即通過計算基礎(chǔ)設(shè)施資本與非基礎(chǔ)實施資本回報率的比值的方式來判斷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否不足或者超前，如果該值大于1，表明相對于非基礎(chǔ)設(shè)施而言，基礎(chǔ)設(shè)施投資存在不足，應(yīng)改適度加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。反之，如果該比值小于1，就說明基礎(chǔ)設(shè)施投資超過了最優(yōu)水平，存在“過度超前”的問題，應(yīng)該適度降低基礎(chǔ)設(shè)施投資的力度，等非基礎(chǔ)設(shè)市投資水平相應(yīng)提高后，再提高基礎(chǔ)設(shè)施投資水平。邵挺的計算結(jié)果表明，該比值總體呈現(xiàn)回落的趨勢，2013該值已經(jīng)下降至0.95，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已從滯后發(fā)展變成略微超前。雖然不存在顯著的基礎(chǔ)設(shè)施過度超前現(xiàn)象，但考慮到近年來中國經(jīng)濟資本回報率呈現(xiàn)急劇下降態(tài)勢（江飛濤⑩，2014），整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的效率惡化問題，需要我們謹慎對待，它在很大程度上會制約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)較快增長的可行性。

綜上，基礎(chǔ)設(shè)施投資存在一個適度合理的規(guī)模。合理的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模不僅能直接作用于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，降低生產(chǎn)成本、增加產(chǎn)出，進而優(yōu)化資源配置、提升經(jīng)濟運行效率，還能間接地影響私人投資和就業(yè)水平，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、推動新技術(shù)的發(fā)展，引起勞動力就業(yè)水平的提升。投入不足會阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展，同樣過度投資亦會制約經(jīng)濟社會的發(fā)展。

三、基礎(chǔ)設(shè)施過度超前投資的危害

（一）過度超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資造成資源浪費

一個國家的自然資源和環(huán)境容量都是有限的，資源的有限性和環(huán)境的脆弱性不可能支持基礎(chǔ)設(shè)施無限制地擴張?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要消耗大量的資源，包括很多不可再生的自然資源。理論上講，過度超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資中過度的部分本身就相當于對資源的完全浪費，加之，過度部分資源的機會成本，這相當于是對資源的雙重浪費。新華網(wǎng)今年3月18日新媒體專電有一則關(guān)于的機場建設(shè)的消息如是說：天上總共才飛兩小時，去機場卻要提前三四個小時；登機出港步行非常遠，沿途還很難找到推車和服務(wù)人員；候機樓很大、設(shè)備也很先進，安檢門、登機口卻開得少，旅客要排很長的隊……一連串頭疼的事，都圍繞著越發(fā)“高大上”的機場而產(chǎn)生，坐飛機快、到機場慢，直讓乘客網(wǎng)友吐槽這樣的機場實在是“傻大空”，專家分析其實這背后暴露的是機場規(guī)劃建設(shè)過度超前之弊。

（二）過度超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資易引發(fā)地方政府的財政危機

由于基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)周期長、投資需求大且收益不可預(yù)測，很多情況下無法直接收益，必須通過吸引其他投資而增加財政收人來彌補，因而在短期內(nèi)無法獲得明顯的效果。對大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，融資的渠道往往比較單一，除了政府投資外，大多只能通過發(fā)債和銀行貸款，這樣在運營初期的幾年，由于需求達不到滿負荷運轉(zhuǎn)，就存在著巨大的經(jīng)營和還貸壓力。大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資的錢是從銀行貸款的，是在政府無任何支付能力的條件下進行的，這種地方政府實施的近似于過度擴張性財政政策，勢必引起大量的經(jīng)濟泡沫。國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長侯永志在“2014中國城鎮(zhèn)化與企業(yè)家論壇”強調(diào)：城市住宅、辦公、交通等設(shè)施的超前建設(shè)有一定的合理性，城市基礎(chǔ)設(shè)施的超前建設(shè)和一定的規(guī)模的住宅及辦公設(shè)施的超前建設(shè)有助于聚集人口，但如果過度超前，沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，會給城市財政的可持續(xù)性帶來風險，所以新城市的建設(shè)，一定要與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相協(xié)調(diào)、相融合，老城市的調(diào)整也避免城市產(chǎn)業(yè)的空心化。

（三）過度超前的基礎(chǔ)設(shè)施投破壞了正常的市場秩序

一方面，過度超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資造成了上游行業(yè)的產(chǎn)能過剩（如鋼鐵、水泥等），甚至引起上游原材料供應(yīng)企業(yè)的衰退和倒閉。另一方面，部分投資者利用政府之間的競爭，不僅以小資金“撬”大項目，而且還要求政府提供各種優(yōu)惠，甚至繞過正常審批手續(xù)，以獲得更大的獲利空間。部分地方政府官員更是利用這一借口為謀取個人私利大開方便之門。最終結(jié)果可能不僅無法引入大量資金，而且還可能形成部分資金的外逃，從根本上削弱了地方經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，破壞了政策的市場秩序，提供了滋生貪污、腐敗的溫床。上述范子英的研究結(jié)果就很貼切的證實了這點。

四、政策建議

（一）加快推進基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，建立更有效的資本市場

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資利用水平是一個國家經(jīng)濟實力的象征，以體制機制改革推動基礎(chǔ)設(shè)施投資持續(xù)健康發(fā)展應(yīng)考慮以下幾點：首先，建立并完善地方政府考核機制。各地方政府在積極響應(yīng)國家政策的同時，要進行清醒的規(guī)劃布局，各個省市之間要進行通力合作，避免盲目建設(shè)和惡性競爭，避免資源浪費。逐步淡化基礎(chǔ)設(shè)施水平在地方政府政績考核體系中的權(quán)重，提高社會性基礎(chǔ)設(shè)施和民生服務(wù)新基礎(chǔ)設(shè)施在政績考核中的權(quán)重，從而達到抑制地方政府投資沖動的目的；其次，推進金融體制多元化發(fā)展?？梢钥紤]開放市場準入，大力吸收民間資本，調(diào)動民間投資的熱情。同時，加快銀行體系改革，增強企業(yè)尤其是國有企業(yè)的預(yù)算軟約束，從而抑制因信貸過度擴張而引起的基礎(chǔ)設(shè)施投資過熱現(xiàn)象。

（二）注重協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模與基礎(chǔ)設(shè)施投資效率的關(guān)系

基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)對于資本、勞動以及各種自然資源的需求十分巨大，一味追求增長速度的方式會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生諸多負面影響。在進行基礎(chǔ)設(shè)施投資的過程中，效率比規(guī)模更加重要，基礎(chǔ)設(shè)施投資不應(yīng)局限于規(guī)模的擴張，而更應(yīng)該結(jié)合我國所處發(fā)展階段的現(xiàn)實需求。如果簡單地認為加大基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模就一定會帶來更快的經(jīng)濟增長和更多的勞動力就業(yè)，并由此要求各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資上不遺余力地進行努力，這可能會產(chǎn)生嚴重的政策誤導(dǎo)。不少實證研究表明，中國在西部地區(qū)所推行的“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施先行，然而，基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投資并沒有帶來更快的經(jīng)濟增長和創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，結(jié)果出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施資本相對過剩的狀況。

（三）搞好統(tǒng)計預(yù)測，科學(xué)投資，提高預(yù)見性

合理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以很大程度地促進一國的經(jīng)濟發(fā)展，過度超前或過度滯后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資將制約經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。政府宏觀調(diào)控常常陷入兩難的抉擇：一方面，需要通過擴大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模來促進經(jīng)濟增長和創(chuàng)造更多的就業(yè)機會；另一方面，又無法回避過度超前的投資規(guī)模所帶來的上述種種危害。探尋順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需求的合理投資規(guī)模、避免盲目投資是時代的需求、是經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展的需求。這就要求我們堅持理論與實踐相結(jié)合，實踐是理論的基礎(chǔ)，科學(xué)的理論對實踐具有積極的指導(dǎo)意義。目前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的過度超前投資這一實踐的結(jié)果，需要科學(xué)的理論來建立適當?shù)哪Ｐ吞綄みm當?shù)暮侠硪?guī)模，來指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，避免盲目投資。

注：

①黃少卿、施浩等著，《基礎(chǔ)設(shè)施投資——資金來源、投資效率與地方政府財政風險》，上海人民出版社，2014年5月

②數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》、《固定資產(chǎn)統(tǒng)計年鑒》等

③數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》計算所得

④李嬋娟，《我國公共基礎(chǔ)設(shè)施投資效應(yīng)研究——基于區(qū)域差異的視角》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2014年4月。

⑤陳佳貴，《中國投資體制發(fā)展道路》，經(jīng)濟管理出，2013年2月

⑥范子英，《轉(zhuǎn)移支付、基礎(chǔ)設(shè)施投資與腐敗》，經(jīng)濟社會體制比較，2013年2月

⑦伍文中，《基礎(chǔ)設(shè)施投資效率及其經(jīng)濟效應(yīng)分析——基于DEA分析》，經(jīng)濟問題，2011年1月

⑧黃少卿、施浩等著，《基礎(chǔ)設(shè)施投資——資金來源、投資效率與地方政府財政風險》，上海人民出版社，2014年5月

⑨邵挺，《基礎(chǔ)設(shè)施：從前向拉動型向后向誘導(dǎo)型》，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究報告，2015年7月

⑩江飛濤，《中國工業(yè)經(jīng)濟增長動力機制轉(zhuǎn)換》，中國工業(yè)經(jīng)濟，2014年5月

〔國家社科基金重點項目《產(chǎn)能過剩治理與投融資體制改革研究》（項目批準號：09AJY002）〕

（作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院）