謝 燮 交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院 研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，面對(duì)更加紛繁復(fù)雜的國內(nèi)外形勢(shì)，公共政策決策需要權(quán)衡多方利益，為了提高決策的科學(xué)化、民主化水平，拓展社會(huì)多元力量參政議政的渠道，回應(yīng)人民期待、化解社會(huì)矛盾，需要智庫發(fā)揮作用。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。中國特色新型智庫將在全面深化改革的過程中扮演越來越重要的角色，將直接推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。2015年1月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，明晰了中國特色新型智庫建設(shè)的總體目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)和路線圖。

從水運(yùn)行業(yè)來看，雖然長期以來已經(jīng)構(gòu)建了官方為主的科研院所在行業(yè)決策中發(fā)揮作用，但尚沒有形成具有主體意識(shí)的智庫機(jī)構(gòu)。體制內(nèi)的科研院所在國家提出構(gòu)建新型智庫的背景下，開始思考自身如何在現(xiàn)有體制機(jī)制下發(fā)揮智庫作用。當(dāng)前水運(yùn)行業(yè)智庫面臨的最核心問題，就是研究的獨(dú)立性問題。思想獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代智庫的重要特點(diǎn)，也是智庫的核心資源。智庫的獨(dú)立性體現(xiàn)為思想的獨(dú)立、表達(dá)的獨(dú)立以及與某種利益的脫節(jié)。有了獨(dú)立性，才會(huì)有影響力。在現(xiàn)有體制機(jī)制下能否實(shí)現(xiàn)思想獨(dú)立或者相對(duì)獨(dú)立？能否讓社會(huì)相信體制內(nèi)的智庫能夠克服“屁股決定腦袋”？如果不能，能否在體制機(jī)制上進(jìn)行改革從而使得行業(yè)智庫具備獨(dú)立性思想？針對(duì)這些問題，提幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

何謂智庫的思想獨(dú)立

成思危曾經(jīng)說過：智庫要開展六個(gè)方面的可行性研究，第一是技術(shù)可能；第二是經(jīng)濟(jì)合理；第三法律允許；第四操作可執(zhí)行；第五是進(jìn)度可實(shí)現(xiàn)；第六是政治上可為大多數(shù)人所接受。只有這六個(gè)可行性做到了，能夠綜合各方的利益訴求，契合時(shí)代的發(fā)展階段，項(xiàng)目才是真正可行的。專業(yè)的深度、學(xué)科的廣度、科學(xué)的高度和前瞻性的遠(yuǎn)度，也即“3個(gè)空間維+1個(gè)時(shí)間維”，是作為智庫研究人員的基本條件。

智庫的思想獨(dú)立應(yīng)當(dāng)秉持如下的價(jià)值判斷：在一定的時(shí)代背景下，兼顧主要利益相關(guān)者的訴求，平衡現(xiàn)實(shí)利益與長遠(yuǎn)利益，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本可以接受的情況下，提出解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的可能路徑和方法。涉及一件事情的利益相關(guān)方很多，他們有的太關(guān)注眼前利益，有的根本看不到長遠(yuǎn)利益，需要智庫這樣的中立者理清脈絡(luò)，廓清利益鏈條，為政府決策找到最為可行的路徑。

行業(yè)智庫獨(dú)立性與數(shù)據(jù)可得性悖論

《全國交通統(tǒng)計(jì)資料匯編》屬內(nèi)部資料，行業(yè)內(nèi)的諸多數(shù)據(jù)是科研機(jī)構(gòu)在參與行業(yè)監(jiān)管部門項(xiàng)目中積累下來的數(shù)據(jù)，國家有關(guān)水運(yùn)行業(yè)的統(tǒng)計(jì)工作也是依托行業(yè)主管部門的體系展開的。作為體制內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)，在使用行業(yè)數(shù)據(jù)時(shí)具有天然的優(yōu)勢(shì)，關(guān)系到國家安全和秘密的數(shù)據(jù)在小范圍內(nèi)使用也是必要的。在當(dāng)前中國數(shù)據(jù)共享尚存在很大缺陷的情況下，民間智庫很難獲得行業(yè)內(nèi)的全面數(shù)據(jù)，要開展相關(guān)研究存在數(shù)據(jù)缺失的難題。但是作為體制內(nèi)的科研院所，其科研成果的獨(dú)立性必然受到質(zhì)疑，因而行業(yè)智庫存在獨(dú)立性與數(shù)據(jù)可得性之間的悖論，似乎很難實(shí)現(xiàn)二者兼得。

用發(fā)展的眼光看，只要不涉及國家安全，只要是公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的公開和共享是要不斷向前推進(jìn)的。不應(yīng)希望行業(yè)數(shù)據(jù)全部公開，企業(yè)自身積累的數(shù)據(jù)本身就是其企業(yè)核心競爭力，讓其公開是不公平的。政府公共信息的不斷公開有利于更多的公眾參與行業(yè)治理，進(jìn)而提高決策水平。而且，未來行業(yè)數(shù)據(jù)分散化也是一個(gè)大趨勢(shì)，不同企業(yè)針對(duì)其客戶通過創(chuàng)新的商業(yè)模式所開展的服務(wù)也將積累相應(yīng)的大數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，一方面可以提升其服務(wù)水平，另一方面也可作為智庫的信息來源，成為改進(jìn)公共政策的基礎(chǔ)原料。上述兩方面的內(nèi)容有助于民間智庫具備快速發(fā)展的基本條件，而競爭性的智庫發(fā)展環(huán)境才有助于提升智庫的專業(yè)能力，進(jìn)而提升智庫的獨(dú)立性。

多元化資金來源是智庫體現(xiàn)獨(dú)立性的基礎(chǔ)

水運(yùn)行業(yè)科研院所的資金來源一般是多元化的，既有來自交通運(yùn)輸部的，也有來自地方行業(yè)主管部門的，還有來自企業(yè)的，多元化的資金來源有助于其實(shí)現(xiàn)思想獨(dú)立的目標(biāo)。不過，通常來講，科研都是以項(xiàng)目為單位來開展的，科研經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ脹Q定了每一次研究都需站在客戶的角度解決其問題，這似乎又制約了其研究的獨(dú)立性。當(dāng)然，在為政府和企業(yè)服務(wù)的過程中，智庫所提出的政策路徑應(yīng)當(dāng)是個(gè)中立性的觀點(diǎn)，否則在應(yīng)對(duì)不同利益相關(guān)者時(shí)就會(huì)出現(xiàn)前后邏輯不一致的自相矛盾，從而削弱智庫的公信力和社會(huì)認(rèn)可度。美國著名智庫的資金來源很大一部分是公眾的捐贈(zèng)，并在捐贈(zèng)的時(shí)候明確表達(dá)了資金并不為其提供具有傾向性的服務(wù)，中國的智庫當(dāng)前還不具備獲得大量捐贈(zèng)的外部環(huán)境。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的逐步發(fā)展和公民意識(shí)的逐步增強(qiáng)，人們表達(dá)訴求的意愿也會(huì)逐步增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)中立性觀點(diǎn)也會(huì)逐步認(rèn)可，對(duì)獨(dú)立性智庫的需求也會(huì)不斷提升，進(jìn)而形成更加多元化的智庫資金來源。事實(shí)上，對(duì)某些捐款人而言，得到一個(gè)獨(dú)立觀點(diǎn)，比得到他們自己所喜歡的觀點(diǎn)更有價(jià)值。因此，智庫應(yīng)當(dāng)致力于吸引這部分人的捐款。

智庫的思想獨(dú)立來源于競爭

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，決策議題出現(xiàn)多元性、復(fù)雜性和綜合性，社會(huì)矛盾和利益主體分化，這在客觀上需要更加多元化的智庫，不僅需要體制內(nèi)的官方智庫，也需要體制外的民間智庫，以便應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和更加不確定的國際形勢(shì)，可以為政府決策提供更加多樣化的參考。水運(yùn)行業(yè)智庫也是如此。

智庫的獨(dú)立性本質(zhì)上是由競爭帶來的，也是由競爭保證的。過去科研機(jī)構(gòu)“條條塊塊”分割使得水運(yùn)咨詢市場相對(duì)封閉，相應(yīng)研究機(jī)構(gòu)之間的競爭性和互動(dòng)性較少，相關(guān)智庫和研究人員對(duì)政府某種程度上還存在依附心理，難以接受市場開放的局面，也對(duì)自身研究的獨(dú)立性沒有認(rèn)識(shí)。在一個(gè)多元、開放、競爭的社會(huì)，充分競爭的市場才能造就智庫的專業(yè)能力，這樣的專業(yè)能力不僅僅是能夠滿足政府訴求，還能夠?yàn)槠髽I(yè)和民眾所接受，因而也成就了其思想的獨(dú)立性。而且，國家科研體制改革使得水運(yùn)科研體制改革逐步走向深入，科研項(xiàng)目由過去的交通運(yùn)輸部管理向由科技部進(jìn)行綜合管理的方向轉(zhuǎn)變，水運(yùn)科研項(xiàng)目不斷向社會(huì)公開也有助于培育更多的科研機(jī)構(gòu)和智庫參與到行業(yè)的政策決策中來，進(jìn)而推進(jìn)行業(yè)智庫的獨(dú)立性。

智庫運(yùn)作透明化才有公信力

智庫不是自稱為“獨(dú)立研究”就真的獨(dú)立了，還需要通過透明化的運(yùn)作向社會(huì)傳達(dá)其獨(dú)立性。需要提升在管理、籌資和研究上的透明度。英美一流智庫作為非營利性機(jī)構(gòu)，其年度財(cái)務(wù)報(bào)表及年度審議的工作報(bào)告均在官網(wǎng)上對(duì)外公布，英國皇家國際事務(wù)研究所甚至在通常情況下不接受匿名捐贈(zèng)，即便在特殊情況下接受了，其總額也不能超過年度收入的3%。這些自我約束的舉動(dòng)保證了這些智庫在關(guān)鍵時(shí)候免于各種猜疑。目前行業(yè)內(nèi)的智庫可能很難做到這點(diǎn)，但也應(yīng)從這方面入手，比如向社會(huì)提出具有獨(dú)立性研究的新愿景，通過宣傳努力傳達(dá)中立的聲音，定期發(fā)布研究報(bào)告體現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的專業(yè)性，并在項(xiàng)目申請(qǐng)、客戶服務(wù)過程中努力踐行研究的獨(dú)立性，進(jìn)而逐步獲得社會(huì)的認(rèn)可。獨(dú)立性不是宣傳出來的，而是通過專業(yè)而又中立的研究不斷確立的。同時(shí)，智庫應(yīng)是社會(huì)公器，為決策者提供咨詢，但未必與決策者想要的結(jié)果一致；兼顧大眾利益，但不是去迎合民粹主義。

智庫與學(xué)術(shù)研究的區(qū)別

在思想生產(chǎn)機(jī)制相對(duì)發(fā)達(dá)的國家，“為了商業(yè)”、“為了學(xué)術(shù)”與“為了政策”是咨詢公司、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、現(xiàn)代智庫相對(duì)清晰的三類功能。

中國特色新型智庫建設(shè)，既要防止“獨(dú)立性”的誤解而出現(xiàn)與政府“對(duì)立化”趨勢(shì)，也要避免僅為政策出臺(tái)做注腳的“迎合化”傾向。

智庫學(xué)者需要學(xué)術(shù)圈的熏陶功能與研究功底的培養(yǎng)，但又不同于學(xué)術(shù)圈，智庫界需要緊密聯(lián)系實(shí)際的應(yīng)用研究；學(xué)術(shù)圈大多鼓勵(lì)做長期研究，智庫界卻必須追求熱點(diǎn)，做政策層面急需解決的問題研究；學(xué)術(shù)圈注重文獻(xiàn)梳理和理論推演，智庫界卻是直擊問題，看重結(jié)果與政策建議；學(xué)術(shù)界的考核體系基于在學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文的數(shù)量，智庫界的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)卻是高層與現(xiàn)實(shí)影響力；學(xué)術(shù)界需要長期的聘用合同，智庫界則要有更靈活的人事機(jī)制。自20世紀(jì)中葉開始，美國大學(xué)與智庫界均出現(xiàn)了重大變化：一些大學(xué)明確部分研究機(jī)構(gòu)的智庫定位功能，取消諸多嚴(yán)苛與固化的學(xué)術(shù)限制。在這樣的背景下，一批優(yōu)秀的、具有強(qiáng)大智庫功能的大學(xué)智庫得以出現(xiàn)，如哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院、斯坦福大學(xué)國際安全與合作研究中心、哥倫比亞大學(xué)地球研究所等等。與此同時(shí)，美國智庫界的調(diào)整更大，很多智庫直接取消了博士學(xué)位這一準(zhǔn)入條件，不再給長期雇傭合同，研究內(nèi)容以項(xiàng)目制為主，采取公司制的管理方式等等。

行業(yè)智庫發(fā)展的環(huán)境需要改善

寬松的輿論環(huán)境。大力發(fā)展智庫，無疑能有益于提高公共決策和公共管理水平，但也必須清醒地意識(shí)到，智庫的效用和發(fā)展，離不開權(quán)力的開明、寬容和謙恭，更少不了對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。各方利益訴求的充分表達(dá)以及經(jīng)過智庫研究而形成的各方可接受的方案才是適應(yīng)當(dāng)下環(huán)境的最優(yōu)方案，長官意志、行政強(qiáng)權(quán)在法治社會(huì)變得越來越行不通。同時(shí)，智庫要接受公眾監(jiān)督才不至于被權(quán)力裹挾和利益侵蝕，杜絕其成為權(quán)力和企圖不良者的尋租對(duì)象。智庫是思想的“工廠”，是吸引各種各樣的觀點(diǎn)、看法、主張、建議相互碰撞的磁場，而政府正是要通過體制機(jī)制建設(shè)構(gòu)建各種思想能夠碰撞的、被科斯所極力推崇的“思想的市場”。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)在黨領(lǐng)導(dǎo)下的各方利益主體的協(xié)商和協(xié)調(diào)，這是緩解社會(huì)矛盾的最好辦法。

制度跟進(jìn)。2016年3月9日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，政府購買服務(wù)有助于提升行業(yè)智庫之間的良性競爭，進(jìn)而推進(jìn)行業(yè)智庫逐步走向獨(dú)立性。同時(shí)，在有的國家，政府還通過“旋轉(zhuǎn)門”建立智庫人才的儲(chǔ)備和培養(yǎng)機(jī)制，也就是說智庫的研究人員有機(jī)會(huì)進(jìn)入到政府機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)里面的某些重要官員離開他的職務(wù)以后，也常常可以進(jìn)入到智庫來做研究人員。這種“旋轉(zhuǎn)門”有利于強(qiáng)化智庫咨詢研究和知識(shí)服務(wù)的針對(duì)性和時(shí)效性。對(duì)智庫的發(fā)展意義非常重大，行業(yè)智庫也應(yīng)當(dāng)在此方面進(jìn)行探索，這需要修改政府官員退休后任職的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，要擯棄智庫機(jī)構(gòu)的官本位現(xiàn)象，放寬體制內(nèi)智庫的人才引進(jìn)和激勵(lì)機(jī)制，吸引高素質(zhì)智庫從業(yè)人員。在財(cái)務(wù)制度上，經(jīng)費(fèi)來源需要拓寬渠道，更重要的是經(jīng)費(fèi)使用要合乎軟科學(xué)研究的規(guī)律，不要把科研人員的精力禁錮在完善財(cái)務(wù)報(bào)告上，并尊重科研人員的人力付出。稅收方面，從國家層面需要出臺(tái)捐贈(zèng)的免稅政策，以促進(jìn)智庫資金來源多元化。