胡世洪

關(guān)于我國軍事學(xué)說立法的建言

胡世洪

內(nèi)容提要：軍事學(xué)說立法，對國防和軍隊(duì)建設(shè)具有指導(dǎo)和規(guī)范作用。在和平發(fā)展加速推進(jìn)的時(shí)代，我國應(yīng)進(jìn)行軍事學(xué)說立法，制定符合國情和軍情的軍事學(xué)說，為建設(shè)世界一流軍隊(duì)提供高屋建瓴的法律服務(wù)和戰(zhàn)略指導(dǎo)。

國防法制軍事學(xué)說軍事立法

作者：胡世洪，西安政治學(xué)院軍事法學(xué)系副教授，專業(yè)技術(shù)大校

習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)指出，科學(xué)的軍事理論就是戰(zhàn)斗力，一支強(qiáng)大的軍隊(duì)必須有科學(xué)理論作指導(dǎo)。這是我們推進(jìn)軍事理論創(chuàng)新、提高依法治軍理論水平的重要指針。軍事學(xué)說，是國家在一定時(shí)期內(nèi)對國防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域基本問題所持的觀點(diǎn)體系，通?；卮饑沂欠駥?zhàn)爭作為政治手段、威脅來自何方、可能發(fā)生的戰(zhàn)爭性質(zhì)和目的、武裝力量的性質(zhì)和任務(wù)、如何實(shí)施戰(zhàn)爭動(dòng)員等重大問題。科學(xué)的軍事學(xué)說，對國防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)揮著巨大的指導(dǎo)和規(guī)范作用，日益受到各國重視，有的國家還將其上升為法律。我國進(jìn)行軍事學(xué)說立法非常有必要，可在借鑒他國成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，立足自身國情和軍情創(chuàng)制一部具有軍事基本法律地位和屬性的軍事學(xué)說法。

一、我國軍事學(xué)說立法的必要性

我國現(xiàn)有軍事法體系中尚無“軍事學(xué)說”的提法，只在憲法和國防法等條文中部分或原則地體現(xiàn)了與之類似的說法。比如，憲法第二十九條：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)。”國防法第六條：“保衛(wèi)祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個(gè)公民的神圣職責(zé)。中華人民共和國公民應(yīng)當(dāng)依法履行國防義務(wù)?！钡诎藯l：“中華人民共和國在對外軍事關(guān)系中，維護(hù)世界和平，反對侵略擴(kuò)張行為。”這種將軍事學(xué)說分散而原則地體現(xiàn)于多部軍事法中的表述，在一定程度上影響了其指導(dǎo)作用的發(fā)揮。為此，進(jìn)一步將軍事學(xué)說豐厚的內(nèi)涵上升為國家意志，進(jìn)行軍事學(xué)說立法，對處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的我國非常迫切和必要。

一是實(shí)現(xiàn)軍民融合、富國強(qiáng)軍重大戰(zhàn)略的需要。正確處理發(fā)展與安全、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)的關(guān)系，是國家建設(shè)的重大命題。習(xí)主席提出的“軍民融合、富國強(qiáng)軍”重大戰(zhàn)略思想，豐富了國家安全戰(zhàn)略和軍事指導(dǎo)理論，是處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)關(guān)系的根本遵循。這一重大戰(zhàn)略，需要通過立法上升為國家意志，成為處理國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)關(guān)系的行為準(zhǔn)則和規(guī)范。而一部涵蓋國家軍事政治原則、軍事戰(zhàn)略原則、軍事經(jīng)濟(jì)原則和軍事技術(shù)原則的“軍事學(xué)說”，正好提供了實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略所需要的指導(dǎo)性、權(quán)威性和操作性。取得法律屬性和地位的“軍事學(xué)說”，必將更好地促進(jìn)和保證包括“軍民融合、富國強(qiáng)軍”戰(zhàn)略在內(nèi)的指導(dǎo)思想得以落實(shí)。

二是建設(shè)鞏固國防和強(qiáng)大軍隊(duì)的需要。由于目前我國“軍事學(xué)說”散見于相關(guān)法律和法規(guī)文件中，其調(diào)整的軍事社會(huì)關(guān)系范圍、法律規(guī)范操作性等，難以充分滿足建設(shè)“鞏固國防和強(qiáng)大軍隊(duì)”的需要。通過立法制定獨(dú)立、系統(tǒng)且相對具體的“軍事學(xué)說”，國防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域許多基本問題的解決才有法可依、有章可循。比如“誰是我們的朋友，誰是我們的敵人”、哪些是國防和軍事安全領(lǐng)域核心利益，未來國際政治軍事形勢對我國有哪些影響、我國軍事安全領(lǐng)域在未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)面臨哪些現(xiàn)實(shí)和潛在威脅，發(fā)展對外軍事關(guān)系的基本原則和具體要求是什么等，都是軍事政治原則、軍事戰(zhàn)略原則、軍事經(jīng)濟(jì)原則和軍事技術(shù)原則具體規(guī)范的內(nèi)容?！败娛聦W(xué)說”如此豐富的內(nèi)涵，必須通過頂層立法的集中表述才能滿足多重需求。

三是提升我國負(fù)責(zé)任大國國際形象的需要。以追求中華民族偉大復(fù)興中國夢為目標(biāo)的我國，正處于歷史上重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期。在“一超多強(qiáng)”的國際格局下，作為世界最大的發(fā)展中國家，我國的和平崛起和戰(zhàn)略拓展正受到越來越多的外部關(guān)注和挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國家、守成大國、發(fā)展中國家、新興國家等等，紛紛對中國這艘世界級(jí)巨輪投來各種目光。有的充滿疑慮，有的充滿期盼，有的充滿焦慮，一時(shí)間眾說紛紜，猜測頗多。比如，所謂“軍事透明度”問題、所謂“中國威脅論”問題等，時(shí)常成為國際上部分媒體或機(jī)構(gòu)曲解我軍事力量發(fā)展的話題。雖然我國政府也做了不少解釋工作，如通過國防白皮書向世界公開中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊(duì)的總體編制和規(guī)模等，以期增強(qiáng)國際透明度和信任度，但若能以國家立法的方式將我國“軍事學(xué)說”公之于世，用規(guī)范性和通識(shí)性的“法律語言”闡述現(xiàn)代國家治理的重大問題，對于維護(hù)和達(dá)成我國的國家利益、提升我國國際形象和地位大有裨益。

二、可資借鑒的外國軍事學(xué)說立法經(jīng)驗(yàn)

軍事學(xué)說，從理論形態(tài)轉(zhuǎn)化為國家意志并成為具有一體遵循效力的法律形態(tài)，是世界發(fā)達(dá)國家和軍事強(qiáng)國在軍事立法領(lǐng)域的普遍做法。比如，美國制定和頒布的階段性軍事學(xué)說——《國防戰(zhàn)略》《國家軍事戰(zhàn)略》《軍隊(duì)建設(shè)聯(lián)合構(gòu)想》等，俄羅斯具有基本軍事法律性質(zhì)的綜合軍事學(xué)說——《俄聯(lián)邦軍事學(xué)說》，都屬于規(guī)范性軍事立法。

以俄羅斯軍事學(xué)說立法為例?！抖砺?lián)邦軍事學(xué)說》在俄羅斯整個(gè)軍事法體系中高居母法地位，調(diào)整的是國防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域的基本軍事社會(huì)關(guān)系。萌芽于沙皇俄國后期，經(jīng)過前蘇聯(lián)時(shí)期的發(fā)展，到冷戰(zhàn)后當(dāng)今的俄聯(lián)邦軍事學(xué)說，歷經(jīng)多次修訂，與時(shí)俱進(jìn)地反映著該國在國防和軍事領(lǐng)域的基本戰(zhàn)略思想?，F(xiàn)行《俄聯(lián)邦軍事學(xué)說》于2014年12月頒布，主要觀點(diǎn)包括：國際形勢總體趨緩，但國際軍事政治形勢不容樂觀，武力在捍衛(wèi)國家利益方面的作用顯著提升；俄聯(lián)邦面臨的軍事危險(xiǎn)和軍事威脅增大，北約與美國是俄主要軍事威脅，應(yīng)對周邊地區(qū)的現(xiàn)實(shí)威脅是俄戰(zhàn)備的重點(diǎn)；進(jìn)一步擴(kuò)大使用軍事力量的范圍，必要時(shí)準(zhǔn)備在境外用兵；強(qiáng)調(diào)以核武器遏制大規(guī)模戰(zhàn)爭，以機(jī)動(dòng)性常備部隊(duì)?wèi)?yīng)對局部戰(zhàn)爭和武裝沖突；主張進(jìn)一步鞏固聯(lián)盟關(guān)系，以聯(lián)手控制獨(dú)聯(lián)體地區(qū)。

作為一部“身居高位”的軍事法，《俄聯(lián)邦軍事學(xué)說》具有明顯的法律屬性。從立法主體看，具有很高的權(quán)威性。軍事學(xué)說草案由俄國防部專家組制定，并聽取俄羅斯各聯(lián)邦主體、國家杜馬（議會(huì)下院）、聯(lián)邦委員會(huì)（議會(huì)上院）、俄羅斯科學(xué)院等機(jī)構(gòu)的意見和建議，提交俄羅斯聯(lián)邦安全委員會(huì)審議通過，最后由總統(tǒng)批準(zhǔn)并以總統(tǒng)令向全國頒布施行。由此可見，《俄聯(lián)邦軍事學(xué)說》由國家最高層級(jí)的立法主體制定，與《俄羅斯聯(lián)邦憲法》之軍事條款和《俄聯(lián)邦國家安全法》一樣，具有在全聯(lián)邦范圍內(nèi)一體遵循的效力，享有“軍事憲法”的崇高地位。從調(diào)整范圍看，具有廣泛的適用性。《俄聯(lián)邦軍事學(xué)說》系統(tǒng)和集中闡述了如何防止戰(zhàn)爭和武裝沖突、各種戰(zhàn)爭和沖突的性質(zhì)、國家和社會(huì)以及公民為保衛(wèi)俄羅斯聯(lián)邦及其盟友的軍事安全如何進(jìn)行組織和采取行動(dòng)的主要方針。調(diào)整的范圍涵蓋了國防和軍隊(duì)建設(shè)等各種關(guān)系，具有廣泛適用性。由“軍事政治原則”“軍事戰(zhàn)略原則”和“軍事經(jīng)濟(jì)原則”三節(jié)構(gòu)成的主體部分，則是對這些調(diào)整范圍的具體化。從規(guī)范形式看，具有較強(qiáng)的操作性?！抖砺?lián)邦軍事學(xué)說》規(guī)定了俄羅斯軍事指揮機(jī)關(guān)由國防部、總參謀部、軍（兵）種司令領(lǐng)率機(jī)關(guān)、軍區(qū)領(lǐng)率機(jī)關(guān)（戰(zhàn)役—戰(zhàn)略司令部）等部門組成，這些軍事機(jī)關(guān)都對國家最高軍事統(tǒng)帥——總統(tǒng)負(fù)責(zé)。學(xué)說還用較大篇幅具體規(guī)定了各層級(jí)軍事指揮機(jī)關(guān)的職責(zé)，表現(xiàn)出比較強(qiáng)的操作性。

三、我國軍事學(xué)說的立法設(shè)計(jì)

我國可在科學(xué)借鑒他國立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)推動(dòng)立足我國國情和軍情的“軍事學(xué)說”立法。

“軍事學(xué)說”的形式和名稱。我國“軍事學(xué)說”的形式，可類比俄羅斯制定一部綜合性軍事學(xué)說，名稱可定為“中華人民共和國軍事學(xué)說”。選擇俄羅斯軍事學(xué)說為立法參考對象，是因?yàn)閮蓢牧⒎w系比較接近（都屬于或曾經(jīng)屬于相同的法系），有關(guān)法律制度比較完備；加之我國軍力與其大致相當(dāng)，國防和軍隊(duì)建設(shè)（包括軍事立法）情況也相對接近。

“軍事學(xué)說”的立法主體和程序。綜合比照俄美兩國的軍事立法主體，我國軍事學(xué)說的立法主體應(yīng)由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)擔(dān)當(dāng)。由此既可保證“軍事學(xué)說”在法律體系中的高位階性和權(quán)威性，也可與憲法的立法主體即全國人民代表大會(huì)適當(dāng)區(qū)別。軍事學(xué)說草案的具體起草，由中央軍事委員會(huì)和國務(wù)院負(fù)責(zé)，吸收相關(guān)業(yè)界（法律、軍事、經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域）專家參加。草案經(jīng)中央軍事委員會(huì)和國務(wù)院擬定后，依照法定程序提請全國人大常務(wù)委員會(huì)審議，通過后由國家主席以主席令的形式公布，在全國范圍內(nèi)施行。軍事學(xué)說頒布施行后，應(yīng)保證其穩(wěn)定性，除國際國內(nèi)形勢發(fā)生重大變化需要即時(shí)修改外，一般以5～10年為周期進(jìn)行修訂。

“軍事學(xué)說”的基本結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容。作為國防和軍隊(duì)建設(shè)的頂層思想體系，軍事學(xué)說必須依據(jù)憲法、國防法和其他基本法律的立法精神而制定，不得與之相抵觸。具體內(nèi)容設(shè)置，可借鑒俄美兩國的立法經(jīng)驗(yàn)，還可參考我國國防白皮書有關(guān)章節(jié)。

從立法技術(shù)上講，其內(nèi)容架構(gòu)大體設(shè)想如下：

前言部分：闡明“軍事學(xué)說”的立法目的和基本原則等。

軍事政治原則部分：主要解決“朋友和敵人”問題。包括對國際軍事政治形勢的判斷，軍事對抗或合作的戰(zhàn)略選擇，我國國防和軍事力量在國際上的定位，來自國際和國內(nèi)現(xiàn)實(shí)的、潛在的軍事安全威脅，保障軍事安全的主要原則，對聯(lián)合國等國際組織的軍事行動(dòng)的立場等。

軍事戰(zhàn)略原則部分：主要解決如何準(zhǔn)備戰(zhàn)爭和進(jìn)行戰(zhàn)爭的問題。包括對正義戰(zhàn)爭、非正義戰(zhàn)爭的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可能發(fā)生的戰(zhàn)爭性質(zhì)和規(guī)模，武裝力量的性質(zhì)、任務(wù)、員額及編制（包括常備軍、預(yù)備役組織和內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)）、戰(zhàn)爭準(zhǔn)備的原則和方式，戰(zhàn)爭方式和手段的選擇（明確核武器等大規(guī)模殺傷武器的使用原則），軍事指揮的原則和體系，對武裝沖突法、國際刑事法院等與戰(zhàn)爭有關(guān)的國際法和國際司法機(jī)構(gòu)的態(tài)度，在國際裁軍和軍控領(lǐng)域的立場等。

軍事經(jīng)濟(jì)原則部分：主要解決國家經(jīng)濟(jì)體系如何保障和服務(wù)國防和軍隊(duì)建設(shè)的問題。包括國防和軍隊(duì)建設(shè)與國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，國防和軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)的保障、使用和管理，經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的原則和方法，國防和軍隊(duì)行為的國家賠償或補(bǔ)償，國際軍事物資和資金的援助和貿(mào)易等。

軍事技術(shù)原則部分：主要解決如何在科學(xué)技術(shù)上為國防和軍隊(duì)建設(shè)服務(wù)的問題。包括國防和軍事科技與國家科技發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)系，技術(shù)動(dòng)員（包括信息動(dòng)員）的原則，國防和軍事科研與法律（主要是國際法）的關(guān)系，研發(fā)和生產(chǎn)核、生物、化學(xué)、改變自然環(huán)境、外太空、網(wǎng)絡(luò)空間武器的原則，國際軍事技術(shù)的援助、轉(zhuǎn)讓和交易的原則等。

附則部分：規(guī)定“軍事學(xué)說”的生效時(shí)間、解釋權(quán)歸屬等立法技術(shù)事項(xiàng)。

（責(zé)任編輯：鄭寧）

ISSN1002-4484（2016）07-0056-03

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