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第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國對國防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制進(jìn)行重大改革，先后頒布《1947年國家安全法》及其1949年修正案、《1953年第六號改組計(jì)劃》《1958年國防改組法》《1986年戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》等法律或總統(tǒng)行政指令，基本理順了國防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的復(fù)雜關(guān)系，奠定了當(dāng)代美國國防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的基礎(chǔ)。改革歷時(shí)40年，道路曲折，行政部門與立法部門之間、黨派之間、軍種之間爭論激烈，各方主張千差萬別，有時(shí)甚至針鋒相對。最終，植根于美國政治、軍事、社會、文化的一系列相互聯(lián)系、相互影響乃至相互制衡的基本理念塑造了美國國防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的面貌。

一、強(qiáng)化聯(lián)合體制

1789年美國聯(lián)邦政府成立后，長期沒有建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所有武裝力量的領(lǐng)率機(jī)關(guān)，而由陸軍部(1789年成立)、海軍部(1798年成立)分別負(fù)責(zé)陸軍、海軍的行政領(lǐng)導(dǎo)及作戰(zhàn)指揮。二戰(zhàn)后美國國防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的主線，則是打破陸、海分立體制，建立對陸、海、空三軍進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)、授權(quán)和控制的國防部，改變軍種至上傳統(tǒng)，加強(qiáng)國防部部長、參聯(lián)會主席、聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令的權(quán)威，重視聯(lián)合崗位，強(qiáng)化聯(lián)合體制。

這是由國際軍事形勢變化、軍事技術(shù)發(fā)展和陸海分立體制缺陷亟需彌補(bǔ)所決定的。一方面，隨著聯(lián)合作戰(zhàn)日益成為最常見、最重要的作戰(zhàn)形式，空軍、導(dǎo)彈、核武器的發(fā)展，以及與美國對抗的超級大國蘇聯(lián)的出現(xiàn)，美國意識到必須建立一種新的國家安全體制和聯(lián)合作戰(zhàn)體制。另一方面，二戰(zhàn)前后，陸海分立體制或聯(lián)合體制不健全所固有的缺乏統(tǒng)一指揮、妨礙協(xié)調(diào)配合、損害戰(zhàn)斗力生成、造成重復(fù)勞動和浪費(fèi)、導(dǎo)致軍種過度競爭等缺陷不斷暴露出來。在這種背景下，強(qiáng)化聯(lián)合體制的觀念逐漸萌生和形成。1921年3月，美國政府研究所(現(xiàn)布魯金斯學(xué)會)最早提出統(tǒng)一陸軍部和海軍部，建立國防部的建議。

二戰(zhàn)之前，陸軍部、海軍部均反對此類建議。*U.S. Congress Senate Committee on Armed Services: Defense Organization: The Need for Change, staff report, October 16, 1985, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1985, P.49. 本報(bào)告下文簡稱The Need for Change。1943年11月，陸軍參謀長馬歇爾向參聯(lián)會提交一份陸軍計(jì)劃，建議成立國防部，設(shè)部長1名，副部長4名，參謀長1名。1945年4月11日，參聯(lián)會國防改組特別委員會(主席為海軍上將理查森)完成《理查森報(bào)告》，除理查森外，委員會其他成員一致贊成建立“武裝部隊(duì)部”。10月16日，參聯(lián)會將其提交杜魯門總統(tǒng)。*James R. Locher III: Victory on the Potomac: The Goldwater-Nichols Act Unifies the Pentagon, Texas A&M University Press, College Station, 2002, p.23. 本書下文簡稱Victory on the Potomac。 Alice C. Cole, etc. edited: The Department of Defense：Documents on Establishment and Organization, 1944-1978, Office of the Secretary of Defense, Historical Office, Washington D.C., 1978, p.3. 本書下文簡稱Documents on Establishment and Organization。

不過，當(dāng)時(shí)美國海軍反對建立國防部。1945年9月25日，根據(jù)海軍部長福雷斯特爾的安排，陸海軍軍火委員會前主席埃伯斯塔特等人完成《埃伯斯塔特報(bào)告》，10月18日福雷斯特爾將報(bào)告提交國會。報(bào)告反對建立國防部，建議設(shè)立陸、海、空三個(gè)內(nèi)閣級的軍種部，同時(shí)設(shè)立跨軍種的委員會協(xié)調(diào)三軍工作。*Documents on Establishment and Organization, p.6. David Jablonsky: War by Land, Sea, and Air--Dwight Eisenhower and the Concept of Unified Command, Yale University Press，New Haven and London, 2010, pp.144, 145. 本書下文簡稱War by Land, Sea, and Air。為回答這一報(bào)告對建立單一的國防部門的質(zhì)疑，美國陸軍于9月29日成立的高級軍官委員會提出了武裝部隊(duì)體制構(gòu)想，10月19日委員會發(fā)言人柯林斯中將將其提交參議院軍事委員會(這一構(gòu)想因此被稱作“柯林斯計(jì)劃”)。*Documents on Establishment and Organization, pp.6, 8. War by Land, Sea, and Air, p.147.

美國總統(tǒng)杜魯門上任之前，就曾公開發(fā)表文章主張對陸海軍實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。上任之初，他力圖統(tǒng)一所有軍事機(jī)構(gòu)，歸單一的國防部門領(lǐng)率。在他的大力推動下，建立單一國防部門的觀念逐漸占據(jù)上風(fēng)。但是，最初建立的稱謂奇怪的“國家軍事機(jī)構(gòu)”(National Military Establishment)只是三個(gè)軍種部的松散聯(lián)盟，國防部長權(quán)力有限。1947年7月26日杜魯門簽署批準(zhǔn)的《1947年國家安全法》規(guī)定：成立國家安全委員會，成員包括總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、陸軍部長、海軍部長、空軍部長和國家安全資源委員會主席；建立由陸軍部、海軍部和空軍部組成的國家軍事機(jī)構(gòu)，由國防部長進(jìn)行總體指導(dǎo)、授權(quán)和控制；為國防部長配備3名特別助理(不設(shè)副部長和助理部長)；陸軍部、海軍部和空軍部作為獨(dú)立的政府行政部門，分別由各軍種部長進(jìn)行單獨(dú)管理；在國家軍事機(jī)構(gòu)內(nèi)成立參聯(lián)會、軍火委員會、研究和發(fā)展委員會等跨軍種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。*Documents on Establishment and Organization, pp.35～40, 46-47.

其后，鑒于國防部長權(quán)力過小難以推動工作，1949年8月10日杜魯門簽署批準(zhǔn)的《1947年國家安全法》修正案規(guī)定：國家軍事機(jī)構(gòu)改稱國防部，列為政府行政部門；設(shè)立1名副國防部長和3名助理國防部長；三個(gè)軍種部降格為國防部下屬的軍事部門，軍種部長不再擔(dān)任國家安全委員會成員；廢除總統(tǒng)參謀長一職，設(shè)立參聯(lián)會主席。*Documents on Establishment and Organization, pp.86～89，94.1953年4月30日艾森豪威爾總統(tǒng)提交國會、6月30日生效的《1953年第六號改組計(jì)劃》規(guī)定撤銷軍火委員會、研究和發(fā)展委員會等機(jī)構(gòu)，增設(shè)6名助理國防部長，從而增強(qiáng)了國防部長集中管理的權(quán)力。*Documents on Establishment and Organization, pp.149, 157, 158.1958年8月6日艾森豪威爾簽署批準(zhǔn)的《1958年國防改組法》，規(guī)定了從總統(tǒng)到國防部長到作戰(zhàn)司令部司令的作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，撤銷了三個(gè)軍種部對作戰(zhàn)司令部的作戰(zhàn)指揮權(quán)。*Documents on Establishment and Organization, pp.188, 200.1986年10月1日里根總統(tǒng)簽署批準(zhǔn)的《1986年戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》規(guī)定：參聯(lián)會主席為總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問；設(shè)立參聯(lián)會副主席；聯(lián)合參謀部協(xié)助參聯(lián)會主席工作；加強(qiáng)作戰(zhàn)司令部司令權(quán)力；晉升將軍必須有聯(lián)合部門任職的經(jīng)歷。至此，聯(lián)合體制終于得到極大完善。

二、保持軍種活力

在強(qiáng)化聯(lián)合體制的同時(shí),保證軍種的獨(dú)立存在和創(chuàng)新發(fā)展，保持軍種活力，同樣是貫穿美軍改革始終的基本理念。美軍普遍認(rèn)為，美軍分成陸軍、海軍、空軍三個(gè)軍種部，是歷史發(fā)展的必然選擇，因?yàn)樵陉懮稀⒑Ｉ虾涂罩胁煌淖匀画h(huán)境中需要專門的部隊(duì)進(jìn)行戰(zhàn)斗。這種軍種劃分對于維持軍種之間的良性競爭，培養(yǎng)各軍種部隊(duì)的集體榮譽(yù)感、士氣、凝聚力、自我犧牲精神和創(chuàng)新精神，提高各軍種部內(nèi)部資源的利用效率，保證軍事建議來源的多樣性，提高軍事判斷和決策的科學(xué)性，乃至奪取戰(zhàn)爭勝利，都至關(guān)重要。

強(qiáng)化聯(lián)合體制并不意味著走向軍種合并或者一個(gè)軍種吞并另一個(gè)軍種的極端。美國海軍陸戰(zhàn)隊(duì)前司令卡爾·芒迪指出：“有效聯(lián)合意味著將各軍種的不同顏色融合成綜合軍事能力的繽紛彩虹，而不是將它們倒入一個(gè)瓶子進(jìn)行混合，直到失去各自原來的特性，成為一團(tuán)沒有顏色的漿糊?！?War by Land, Sea, and Air, p.324.40年代中后期，美國海軍擔(dān)心曾經(jīng)長期在陸軍國民警衛(wèi)隊(duì)服役的杜魯門總統(tǒng)對海軍抱有偏見，擔(dān)心他和陸軍企圖裁掉或大幅縮小海軍陸戰(zhàn)隊(duì)并支持空軍奪走海軍的陸基飛機(jī)，因此對成立國防部持反對態(tài)度。當(dāng)時(shí)，各軍種就職能分配進(jìn)行激烈爭論，甚至造成軍種間關(guān)系惡化。在國會支持下，美國海軍基本保住了自己的利益?！?947年國家安全法》明確支持海軍繼續(xù)保留海軍航空兵(包括陸基飛機(jī))和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)，規(guī)定：國會頒布這部法律的意圖是“為三個(gè)軍種部運(yùn)行和管理陸軍、海軍(包括海軍航空兵和美國海軍陸戰(zhàn)隊(duì))、空軍及其所屬作戰(zhàn)和勤務(wù)部隊(duì)；為在文官控制下對三個(gè)軍種部提供權(quán)威的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一指揮，而不是將其合并；為武裝部隊(duì)提供有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)，對其作戰(zhàn)行動進(jìn)行統(tǒng)一控制，將其整合成一支由陸、海、空軍構(gòu)成的高效軍隊(duì)等提供法律依據(jù)?！?Documents on Establishment and Organization, p.36.其后《1947年國家安全法》經(jīng)過多次修改，但保持三個(gè)軍種部存在、不將其合并的規(guī)定一直沒有改變。

為消除不必要的過度競爭，考慮軍種平衡、各得其所是改革必須考慮的重要因素。1945年10月美國陸軍提出的“柯林斯計(jì)劃”建議設(shè)立武裝部隊(duì)參謀長，同時(shí)建議，“為了確保沒有哪一個(gè)軍兵種會吞掉另外一個(gè)軍兵種，或控制整個(gè)國防部的軍事思想，原有的總統(tǒng)參謀長和新設(shè)立的武裝部隊(duì)參謀長不要同時(shí)從同一個(gè)軍種當(dāng)中選擇”。*War by Land, Sea, and Air, p.148.1945年12月19日杜魯門提交國會的咨文建議設(shè)立國防部、國防部長和國防部參謀長，同時(shí)指出：“國防部的關(guān)鍵崗位應(yīng)由來自所有軍種的軍官擔(dān)任，以免國防部的看法為一個(gè)或兩個(gè)軍種所把持”，“至少在新的統(tǒng)一的國防部形成期間，只要可行和可取，國防部參謀長一職由各軍種軍官輪流擔(dān)任是明智的?！?Documents on Establishment and Organization, pp.15, 16.艾森豪威爾先后挑選海軍上將雷德福、空軍上將特文寧、陸軍上將蘭尼茲爾輪流擔(dān)任參聯(lián)會主席，并表示：“我雖然并不認(rèn)為必須遵守由海陸空三軍輪流擔(dān)任主席這樣一種不成文的諒解，但是我想既然三軍在其他一切方面都是平等待遇，這種輪流也是適當(dāng)?shù)??！?[美]德懷特·D.艾森豪威爾：《艾森豪威爾回憶錄——白宮歲月(下) 締造和平(1956—1961年)(一)》，285、286頁，北京，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1977。《1986年戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》規(guī)定：新設(shè)立參聯(lián)會副主席，一般情況下，“參聯(lián)會主席、副主席不能是同一軍種的軍官”；聯(lián)合參謀部由來自陸軍、海軍和陸戰(zhàn)隊(duì)、空軍三方面人數(shù)大體相等的軍官構(gòu)成。*U.S. Congress Public Law 99-433：Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT, pp.1008-1009. 本法案下文簡稱U.S. Congress Public Law 99-433。

為保證軍種的意見不被總統(tǒng)和國防部長壓制，美國國會賦予軍種領(lǐng)導(dǎo)人向國會提出建議和到國會作證的權(quán)利。《1947年國家安全法》1949年修正案規(guī)定：“本法不得被解釋為，禁止軍種部長或參聯(lián)會成員，在首先報(bào)告國防部長后，自愿向國會提出他認(rèn)為合適的與國防部有關(guān)的建議?！?Documents on Establishment and Organization, p.89.曾任陸軍參謀長的泰勒說：“軍種參謀長一年至少要出席作證一次的國會委員會計(jì)有四個(gè)，即眾議院、參議院的武裝部隊(duì)委員會和撥款委員會。通常每年還要為原子能、導(dǎo)彈、兵力、后備隊(duì)、軍事援助計(jì)劃等專門事項(xiàng)出席作證?！?Maxwell D. Taylor: The Uncertain Trumpet, Harper & Row,Publishers, New York and Evanston, 1960, p.111.為防止軍種領(lǐng)導(dǎo)人向國會提出與總統(tǒng)和國防部長不同的意見，1958年4月16日，艾森豪威爾總統(tǒng)向國會提交的國防改組議案草案，刪除了現(xiàn)行法律中軍種部長和參謀長向國會提出建議和到國會作證的規(guī)定。對此，立法期間，不僅眾議院武裝部隊(duì)委員會主席卡爾·文森堅(jiān)決反對，而且海軍作戰(zhàn)部長伯克在國會作證時(shí)也表示反對。結(jié)果，艾森豪威爾的愿望未能達(dá)成，《1958年國防改組法》保留了原有規(guī)定。*Documents on Establishment and Organization, pp.187, 199. War by Land, Sea, and Air, pp.283, 287, 292.《1986年戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》亦然。*U.S. Congress Public Law 99-433, pp.1006, 1036, 1044, 1056.

三、確保文官治軍

文官治軍是美國建國以來始終堅(jiān)持的治軍根本原則和理念，目的在于確保軍隊(duì)成為執(zhí)行政府政策的忠實(shí)工具，防止職業(yè)軍人擅權(quán)乃至發(fā)動軍事政變，保證政權(quán)的穩(wěn)定性。美國獨(dú)立戰(zhàn)爭結(jié)束的1783年，一些軍官為討要作戰(zhàn)補(bǔ)助金等原因而發(fā)起的請?jiān)?、結(jié)社和嘩變等三起事件，促使美國人早早地就深切體會到文官治軍的極端重要性。美國文官治軍的基本特點(diǎn)是，立法部門(國會)和行政部門(總統(tǒng)、國防部)共同掌握軍事控制權(quán)。1787年制定并沿用至今的美國憲法規(guī)定：國會有權(quán)宣戰(zhàn)、招募和供養(yǎng)陸海軍、制定統(tǒng)轄和管理陸海軍的規(guī)則；總統(tǒng)為陸海軍總司令。*吳新平、張慶福主編：《美國法典(憲法行政法卷)》，16、18頁，北京，中國社會科學(xué)出版社，1993。二戰(zhàn)后美國國防體制改革，自始至終堅(jiān)持文官治軍的理念。

杜魯門政府時(shí)期的改革就是如此。1945年11月16日，艾森豪威爾(3天后任美國陸軍參謀長)在參議院軍事委員會就陸軍“柯林斯計(jì)劃”提出的武裝部隊(duì)體制作證時(shí)說：“我不僅相信，這個(gè)體制沒有傾向于削弱文職人員對這個(gè)國家武裝部隊(duì)的控制，而且我還要向你們保證，先生們，只要我在陸軍中發(fā)現(xiàn)有一名軍官，膽敢主張讓我們的傳統(tǒng)和思想發(fā)生這種根本性的改變，那我就要盡我所能，明天就把他從陸軍清除出去?！?War by Land, Sea, and Air, pp.149～151.1945年12月19日杜魯門提交國會關(guān)于建立國防部的咨文稱：“如果總統(tǒng)和國會只有一個(gè)內(nèi)閣成員承擔(dān)文官治軍的清晰而主要的責(zé)任，那么，文官治軍(我們民主觀念的根本觀念之一)將得到加強(qiáng)。當(dāng)軍事機(jī)構(gòu)由陸、海兩位文職部長管理的時(shí)候，每一位部長對軍事機(jī)構(gòu)的看法不可避免地是狹隘的。結(jié)果，在文官觀點(diǎn)本應(yīng)起主導(dǎo)作用的許多重大事項(xiàng)上，陸、海兩個(gè)軍種部長扮演著各自軍種的支持者的角色，除了總統(tǒng)或國會，沒有其他人實(shí)施真正的文官控制?！弊晌倪€提到，二戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后，由于需要實(shí)施聯(lián)合作戰(zhàn)，需要客觀的軍事建議，參聯(lián)會的權(quán)力不可避免地?cái)U(kuò)大了。參聯(lián)會是一個(gè)純粹的軍事機(jī)構(gòu)，從保證對參聯(lián)會實(shí)行文官控制來說，美國也需要在總統(tǒng)之下設(shè)立一位全職的、管理整個(gè)軍事機(jī)構(gòu)的國防部長。*Documents on Establishment and Organization, p.13.1945年10月陸軍提出的“柯林斯計(jì)劃”建議設(shè)立武裝部隊(duì)參謀長，1945年12月19日杜魯門提交國會的咨文建議設(shè)立國防部參謀長，并設(shè)立陸軍、海軍和空軍司令。美國海軍和國會以這將危害文官治軍為由，堅(jiān)決予以反對?！?947年國家安全法》沒有采納陸軍和杜魯門的建議，其1949年修正案規(guī)定：國會的意圖是“規(guī)定對武裝部隊(duì)實(shí)施有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)，將其置于統(tǒng)一控制之下并組成一支由陸、海、空軍構(gòu)成的高效軍隊(duì)，但不設(shè)立武裝部隊(duì)參謀長，也不建立武裝部隊(duì)總參謀部”，從而明確禁止了設(shè)立美軍總參謀長和總參謀部的設(shè)想。*War by Land, Sea, and Air, pp.147-148. Documents on Establishment and Organization, pp.16，86.1958、1986年國防改革法包含類似的條文。

艾森豪威爾政府兩次調(diào)整作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，也包含保證文官治軍的考慮。1948年，第一任國防部長福雷斯特爾與參聯(lián)會達(dá)成的“基韋斯特協(xié)議”規(guī)定：參聯(lián)會指定其成員擔(dān)任“執(zhí)行代表(executive agent)”，代表參聯(lián)會指揮作戰(zhàn)司令部。*War by Land, Sea, and Air, p.169.1953年4月30日艾森豪威爾提交國會的咨文(后附《1953年第六號改組計(jì)劃》)提出，為加強(qiáng)文官治軍，將參聯(lián)會的上述權(quán)力轉(zhuǎn)交國防部長，改由國防部長指定文職軍種部長擔(dān)任執(zhí)行代表。咨文稱：“我們的軍事機(jī)構(gòu)必須建立在我們基本的憲法原則和傳統(tǒng)之上。國防機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)清晰的、沒有爭論的文職責(zé)任。這不僅對于維護(hù)民主制度，而且對于保持軍事職業(yè)的正直性都至關(guān)重要。涉及軍隊(duì)的基本決定必須由政治上負(fù)責(zé)的文官作出。相反，職業(yè)軍人領(lǐng)導(dǎo)人不能介入政治舞臺成為黨派政治的犧牲品。為捍衛(wèi)這些原則，我們必須贊同和遵守從總統(tǒng)、通過國防部長和軍種部長，到國防部所有部門的作戰(zhàn)行動的清晰的責(zé)任和權(quán)力運(yùn)行方式?！?Documents on Establishment and Organization, p.150.1958年4月3日艾森豪威爾提交國會的咨文又提出：按照1953年建立的指揮系統(tǒng)，任何命令都要通過被指定為執(zhí)行代表的軍種部長才能到達(dá)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，導(dǎo)致指揮系統(tǒng)繁瑣。指揮系統(tǒng)“每增加一個(gè)層次，都會導(dǎo)致行動延遲、權(quán)力混亂和責(zé)任分散。如果軍事責(zé)任不明確，文官治軍也就不可靠了?！币虼耍岢鰧④姺N部移除指揮系統(tǒng)。*Documents on Establishment and Organization, p.180.

《1986年戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》引言部分闡明立法的7項(xiàng)意圖，其中第一項(xiàng)即為“改組國防部并強(qiáng)化文官在國防部的權(quán)力”。法律通過賦予國防部長更加有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理國防部的權(quán)力，較好地實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)文官治軍的目標(biāo)。參眾兩院達(dá)成的協(xié)商報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“國防部長在國防部內(nèi)任何他本人選擇實(shí)施的事務(wù)上掌握獨(dú)有的、最終的權(quán)力?！?U.S. Congress Public Law 99-433, pp.993. 99th Congress, 2d Session, House of Representatives, Report 99-824, Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, Conference Report, September 12, 1986, ordered to be printed, p.101.由于40年代統(tǒng)一軍種部為國防部時(shí)爭論激烈，《1947年國家安全法》沒有明確界定國防部長與軍種部長之間的關(guān)系，為軍種部長保留了相當(dāng)大的獨(dú)立性。1949、1958年的修正案加強(qiáng)了國防部長的權(quán)力，但仍未詳細(xì)規(guī)定國防部長與軍種部長之間的關(guān)系。于是，軍種部長極力主張本位主義立場。1986年法案則第一次明確規(guī)定了軍種部長對國防部長負(fù)責(zé)的各種具體事項(xiàng)。*Victory on the Potomac, p.438. U.S. Congress Public Law 99-433, pp. 1035, 1036, 1056.

四、國家利益至上

美國國防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革事關(guān)多方利益的調(diào)整，不僅直接涉及國防部文官與軍方關(guān)系的安排，而且影響行政部門與立法部門對軍事事務(wù)控制權(quán)的分配。因此，在不同時(shí)期，對不同改革措施，各方從自身利益出發(fā)，自然會采取支持或反對的立場。這就要求必須抑制部門狹隘利益和黨派政治，聲張和維護(hù)國家利益。

最重要的是抑制軍種狹隘利益。二戰(zhàn)期間，軍種特別是軍種參謀長的勢力達(dá)到空前絕后的高度。二戰(zhàn)后，軍種部被降為國防部的軍事部門，失去了作戰(zhàn)指揮權(quán)，隨著1986年確立強(qiáng)勢參聯(lián)會主席制度，軍種參謀長地位進(jìn)一步下降。對此類改革措施，軍種部持消極甚至反對的態(tài)度可想而知。其中，最典型的事例當(dāng)屬海軍部長福雷斯特爾反對建立國防部、1949年“海軍將領(lǐng)造反事件”、海軍部長萊曼反對1986年國防部改組。美國國防部長溫伯格曾說：“萊曼秉承海軍傳統(tǒng)，強(qiáng)烈怨恨建立國防部長辦公廳和國防部的所有觀念。他想要完全的獨(dú)立，直接與國會和總統(tǒng)打交道?！瓘母旧现v，最困擾他的是有一個(gè)國防部位列他和其他軍種部長之上?！?Victory on the Potomac, p.267.不過，這并不是說所有軍人都抱有狹隘觀念，事實(shí)上，一些至關(guān)重要的改革正是首先由軍方提議才得以啟動的。1943年陸軍參謀長馬歇爾提出建立國防部的建議，開啟了論證建立國防部的進(jìn)程。1982年3—4月，參聯(lián)會主席瓊斯、陸軍參謀長邁耶先后公開發(fā)表文章倡議改革，最終促使國會制定了1986年國防部改組法。他們之所以挺身而出，歸根結(jié)底是將國家利益放在第一位。瓊斯就將自己倡議的參聯(lián)會改革看做是對國家安全的最大貢獻(xiàn)。

總統(tǒng)和國防部長能否秉持國家利益至上觀念，直接影響改革進(jìn)程及其能否沿著正確方向前進(jìn)。在這方面，艾森豪威爾總統(tǒng)樹立了一個(gè)好榜樣，而溫伯格國防部長可謂一個(gè)負(fù)面典型。艾森豪威爾一再告誡軍方領(lǐng)導(dǎo)人樹立國家利益至上的觀念，并在高級將領(lǐng)的任免上貫徹這種觀念。1953年夏天，他更換了參聯(lián)會所有4名成員，他挑選的參聯(lián)會新成員都具有全球化的視野，在亞洲和歐洲都有豐富的經(jīng)驗(yàn)，都擔(dān)任過聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令，能夠從全局、聯(lián)合、統(tǒng)一的角度來思考國家利益問題，使軍種偏見降至最低。*War by Land, Sea, and Air, p.232.1957年11月4日，他對參聯(lián)會成員和軍種部長們說：過份強(qiáng)調(diào)某個(gè)軍種的利益是錯(cuò)誤的，希望國防機(jī)構(gòu)所有成員首要和最大的忠誠是對國防部的，也就是對美利堅(jiān)合眾國的。他認(rèn)為美國人民當(dāng)時(shí)相信各軍種更感興趣的是軍種之間的爭斗，而不是抵御外敵。*Victory on the Potomac, pp.349～350.1958年4月3日，艾森豪威爾致國會的國防改組咨文提出了新的高級將領(lǐng)的任免政策：為強(qiáng)化聯(lián)合，提名晉升中將和上將者，“除了其他條件之外，必須顯示具有客觀地(不帶軍種偏見地)處理對國家安全至關(guān)重要的事務(wù)的能力?！?Documents on Establishment and Organization, p.186.80年代，里根總統(tǒng)對改革長期持觀望態(tài)度，國防部長溫伯格、海軍部長萊曼等人強(qiáng)烈反對改革。溫伯格反對改革的重要原因正是部門利益、個(gè)人利益作怪。他將國防部改組建議看成是削減國防開支的借口,將改革倡導(dǎo)者揭露國防部存在的問題看作是對他個(gè)人任職能力的辛辣諷刺和批評，因此頑固地捂蓋子、護(hù)家丑，一再聲稱國防部運(yùn)轉(zhuǎn)良好，無須改革，給改革設(shè)置了種種障礙。*Victory on the Potomac, pp.234, 243， 244.

國會黨派政治的消極影響同樣值得警惕。美國國會由民主、共和兩黨組成，議員一般任職時(shí)間較長(有的長達(dá)幾十年)，總統(tǒng)任職時(shí)間較短，議員由選區(qū)選舉，當(dāng)選與否與總統(tǒng)沒什么關(guān)系，國會敢于質(zhì)疑總統(tǒng)的改革建議，對改革具有舉足輕重的控制作用。如果兩黨議員秉持國家利益至上理念，改革就順利；相反，如果議員陷入黨派政治，頑固支持或反對某個(gè)軍種，甚至在野黨議員對執(zhí)政黨總統(tǒng)提出的改革建議不分青紅皂白地持反對立場，改革就困難重重。1947年改革時(shí)，當(dāng)時(shí)共和黨把持的第80屆國會參眾兩院出于黨派政治考慮，反對民主黨總統(tǒng)杜魯門的政策，是《1947年國家安全法》確定設(shè)立的國家軍事機(jī)構(gòu)缺少應(yīng)有權(quán)威的重要原因之一。*Reorganizing the Joint Chiefs of Staff, p.16.1958年改革時(shí)，共和黨總統(tǒng)艾森豪威爾面對一個(gè)強(qiáng)勁的對手——任議員長達(dá)50年的民主黨議員、眾議院武裝部隊(duì)委員會主席卡爾·文森。卡爾·文森是海軍的堅(jiān)定支持者(后來美國海軍將一艘核動力航母命名為“卡爾·文森”號)，指責(zé)艾森豪威爾試圖建立“普魯士式的最高統(tǒng)帥部”，“公開建議”一位強(qiáng)勢軍人(參聯(lián)會主席)來控制政府。*Victory on the Potomac, pp.126, 28.結(jié)果，1958年國防改組法將1953年規(guī)定的“參聯(lián)會主席管理聯(lián)合參謀部及其主任”改為“參聯(lián)會主席代表參聯(lián)會管理聯(lián)合參謀部及其主任”*Documents on Establishment and Organization, p.218.，削弱了參聯(lián)會主席在這一事項(xiàng)上的權(quán)力。而1986年國會立場大不相同。參議院武裝部隊(duì)委員會主席、共和黨議員戈德華特，與少數(shù)黨(民主黨)首席成員納恩一起擔(dān)任“國防組織特別工作組”聯(lián)合主席，不斷排除黨派政治的干擾，在改革問題上真正實(shí)現(xiàn)了兩黨密切合作，促成了改革的成功。*Victory on the Potomac, pp.xi. 227, 299. The Need for Change, p.II.

參考文獻(xiàn)：

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[3]U.S. Congress Senate Committee on Armed Services: Defense Organization: The Need for Change, staff report to the Committee on Armed Services, United States Senate, October 16, 1985, printed for the use of the Committee on Armed Services, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1985.

[4]99th Congress, 2d Session, House of Representatives, Report 99-824, Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, Conference Report, September 12, 1986, ordered to be printed.

[5]U.S. Congress Public Law 99-433： Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT.

[6]James R. Locher III: Victory on the Potomac: The Goldwater-Nichols Act Unifies the Pentagon, Texas A&M University Press, College Station, 2002.

[7]David Jablonsky: War by Land, Sea, and Air——Dwight Eisenhower and the Concept of Unified Command, Yale University Press，New Haven and London, 2010.

[8]Steven L. Rearden: Council of War: A History of the Joint Chiefs of Staff, 1942-1991, NDU Press, Washington, D.C., 2012.