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1947年6月解放戰(zhàn)爭進入戰(zhàn)略反攻階段后，大批新解放城市的國民黨舊警察機構急需接管。這些大中城市反動基礎深厚，有一套龐大的警察機構。隨著舊警察機構的分崩離析，反動分子和舊警察人員動搖分化，為接管舊警察機構創(chuàng)造了有利條件。但舊警察隊伍的情況十分復雜，一些混雜在其中的特務分子和舊警察頭子，極力采取各種方式進行抵抗和破壞。經(jīng)過戰(zhàn)爭解放的城市，其警察機構也被摧毀，警察頭子大多已組織撤退，檔案和武器裝備遭到破壞或轉(zhuǎn)移，給接管工作造成困難。和平解放和國民黨軍隊宣布起義的城市，警察機構的檔案資料、器材裝備等未遭到破壞。但由于起義人員內(nèi)部存在矛盾和斗爭，一些特務分子和不甘心失敗的反動分子也混雜在起義人員中，采取各種手段進行破壞搗亂，社會治安急需維護和恢復。軍隊保衛(wèi)部門除做好軍隊保衛(wèi)工作外，還調(diào)集和培訓大批保衛(wèi)干部，參與接管新解放城市國民黨舊警察機構的工作。當時的接管工作科學、安全、有序，不僅順利地完成了接管任務，還保證了城市社會管理工作的正常運行。

一、接管的準備工作

1948年11月15日，中共中央下達《關于軍事管制問題的指示》，要求：“在新收復的大城市中進行軍事管制”，“在大城市中約須三個月至六個月，甚至更長，在小城市約須幾個星期或二三個月”。明確規(guī)定“軍管”的目的和任務是：(一)完全肅清一切殘余的敵人和散兵游勇以及任何進行武裝抵抗的分子；(二)接收一切公共機關、產(chǎn)業(yè)和物資，并加以管制和監(jiān)督；(三)恢復并維持經(jīng)常的秩序，消滅一切混亂現(xiàn)象；(四)收繳一切隱藏在民間的反動分子的武裝及其他違禁物品；(五)解散國民黨、三青團、社民黨、青年黨及南京政府系統(tǒng)下一切反動黨派和團體，并收繳各種反動證件，登記其各級負責人員，對登記后的少數(shù)反動分子實行管制；(六)逮捕那些應該逮捕的戰(zhàn)犯及罪大惡極的反動分子，沒收那些應該沒收的官僚資本；(七)建立系統(tǒng)的勞動革命政權，建立革命的警察、法庭、監(jiān)獄，建立物資及生產(chǎn)的管制機關與監(jiān)督機關，建立臨時的各界代表會；(八)在各種工人職員和青年學生中，進行切實的宣傳組織工作，在可靠的基礎上建立工會、學生會及青年團等，作為城市政權可靠的群眾基礎；(九)整頓黨在城市的秘密組織，并建立黨的組織。同時規(guī)定“在軍事管制時期，一般應實行戒嚴”*席國光等：《中國人民公安史稿》，153～154頁，北京，警官教育出版社，1997。。

各部隊嚴格遵照中共中央《關于軍事管制問題的指示》和中央批準同意的《中共華東中央局關于接管江南城市的指示》，在城市解放后最初的一段時間里實行軍事管制。根據(jù)中央指示，“新解放的城市一律成立由黨政軍負責干部及各界人士參加的軍事管制委員會，作為新解放城市的最高權力機關，由各地駐軍最高首長擔任主任”*《毛澤東選集》，第4卷，1324頁，北京，人民出版社，1991。。軍事管制由攻城部隊最高指揮機關的軍政負責同志與地方若干黨政負責人，組成軍事管制委員會。在軍事管制委員會之下，由野戰(zhàn)軍或兵團政治部保衛(wèi)部負責同志及地方黨委社會部的負責同志組成軍事管制委員會公安部，負責國民黨警察機構接管工作的組織實施。擔負接管任務的各野戰(zhàn)軍和兵團政治部保衛(wèi)部，在進入城市實施接管之前，普遍進行了比較充分的準備。

(一)組織和訓練接管隊伍。軍管會公安部一般由野戰(zhàn)軍或兵團政治部保衛(wèi)部的領導擔任正職，地方黨委社會部的領導擔任副職。軍管會公安部的處、科級干部及一般工作人員，主要從部隊各級保衛(wèi)部門、地方黨委社會部、老解放區(qū)各級公安局，以及警官學校、軍政大學的學員中抽調(diào)，組成隨軍南下干部工作團或隨軍服務團公安支隊。為培養(yǎng)合格的接管干部隊伍，中共中央先后開辦了兩期訓練班。如1947年12月，中共中央向西北局、華東局、華北局以及晉綏分局發(fā)出指示，決定抽調(diào)一部分具有初中以上文化程度、縣團級以上的保衛(wèi)干部，集中到中央社會部所在地——河北省黃泥村，接受接管大城市的公安工作集訓。原計劃培訓兩年，1949年初由于平津解放，訓練班提前結業(yè)，學員成為接管北平、天津的骨干。訓練班的工作由中共中央社會部副部長譚政文主持，并且親自參加授課。1948年9月17日，訓練班開班時，中共中央主要領導人劉少奇、朱德、任弼時以及中共中央社會部部長李克農(nóng)，均到會并作重要講話。李克農(nóng)在講話中開宗明義，指出訓練班學習的重點：“這次放在城市工作方面，以城市為主要目標，以總結經(jīng)驗來提高業(yè)務?！捎谖覀儾粩嗟拇蛳麓蟪鞘?，敵人逐漸的由公開轉(zhuǎn)為秘密，我們逐漸走上公開，因為階級斗爭存在，我們的保衛(wèi)工作，特別在敵人內(nèi)部的工作，更需要加強與總結?！?席國光等：《中國人民公安史稿》，181頁。培訓班各項公安保衛(wèi)工作業(yè)務，均由富有實踐經(jīng)驗的領導干部授課。同時還學習城市工作各方面的知識，包括生活常識等，課后還以小組討論的形式消化授課內(nèi)容。

此外，在各個解放區(qū)，培訓公安干部及組建公安干部學校都被當作大事來抓。1948年12月，中共中央華東局社會部在濟南開辦了第二期警官學校，在江蘇、山東各地招收學員千余名。經(jīng)過4個月的學習，學員中除少部分留在山東外，大部分隨軍南下，在接管上海、重慶、解放福建的斗爭中建立了功績。在華北解放區(qū)，1948年11月，華北人民政府政務會通過了關于設立華北公安學校以及各行署開辦公安干部訓練班的計劃。1948年12月中旬，華北保衛(wèi)干部訓練班(后稱華北公安學校)開學，首批學員約500人。分為高、中、初三個班，分別培養(yǎng)大城市公安局長、大中城市派出所所長和各項業(yè)務骨干。1949年7月，華北公安學校招收了第二批學員500人。根據(jù)中共中央社會部的指示，東北地區(qū)于1948年10月成立了公安干部培訓學校。中共中央中原局社會部、晉綏公安總局也開辦了培訓班。

接管人員經(jīng)過業(yè)務培訓，掌握了接管國民黨警察機構的任務、方法、政策和入城紀律，根據(jù)新解放城市接管工作的需要，隨時調(diào)入軍管會公安部參與接管工作。

(二)調(diào)查掌握解放城市的敵情社情，制訂接管工作方案。入城前，擔負接管任務的各野戰(zhàn)軍和兵團保衛(wèi)部門即通過公開和秘密渠道，調(diào)查了解擬接管城市的敵情社情，重點是國民黨警察機關和特務機關、特務分子的情況，以及將來占領城市后需要重點保衛(wèi)、防止敵人破壞的部位等。如，在攻占濟南前夕，中共中央華東局社會部副部長梁國斌帶領社會部的一批干部，廣泛搜集濟南市的國民黨黨、政、軍、特的有關材料，整理了《濟南人物調(diào)查》《濟南特務與警察調(diào)查》。*席國光等：《中國人民公安史稿》，148頁。前者分列了政治、黨團、警察、軍界、財政經(jīng)濟、技術、社會名流、宗教等九類，其中每一個人物都包括年齡、籍貫、特征、現(xiàn)職及簡歷等項，履歷一項尤為注重社會關系、背景、政治態(tài)度等。后者分述了國民黨黨員通訊局、保密局、省政府調(diào)查室、國防部二廳系統(tǒng)的情報組織及在當?shù)氐奶貏障到y(tǒng)的情況，并且包括警務機構、測向工作隊、電臺等內(nèi)容的調(diào)查。這些敵情社情材料在解放濟南的過程中，發(fā)揮了很大作用。中共中央社會部部長李克農(nóng)指出，這兩本材料“內(nèi)容比較充實，編整亦甚清楚且有重點，同時恰在濟南解放前夕印出，及時供給了濟南工作的需要”*《李克農(nóng)致杜理卿(許建國)等同志信》，1948年10月23日。。各解放區(qū)的公安保衛(wèi)部門，都把搜集、編纂敵社情資料，作為接管城市的重要工作來準備。

二、接管工作方針政策的制定

為做好接管工作，中共中央針對城市中國民黨機構的特點和面臨的形勢，制定了明確的方針政策。1947年1月15日，中共中央發(fā)布的《關于接收官僚資本企業(yè)的指示》要求：“對于國民黨反動統(tǒng)治的政治機構，如國民黨的軍隊、警察、法庭、監(jiān)獄及其各級政府機構，是應該徹底加以破壞的，而不能加以利用。我們必須重新建立新的政治機構來進行統(tǒng)治，在舊的政治機關服務的人員亦只能在經(jīng)過改造后分別地加以任用，而不能不經(jīng)改造地全套地加以任用。否則，就要犯原則的錯誤?！?中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》，第26冊，45頁，北京，中央文獻出版社，2011。中央在1948年11月指出：“舊警局負責人員多系欺壓敲榨為群眾所痛恨者，其內(nèi)部很多分子與蔣特有關，或為蔣特所派，在使用時應與交通、衛(wèi)生、消防等警察人員有所區(qū)別。如果不加甄別，不分清上下好壞，一律留用，不僅易失人心，且警政權力將操在這些人手中，是十分危險的?！?《中共中央關于留用人員任我負責干部的意見》，1948年11月。對舊警察人員的處理，中共中央批轉(zhuǎn)了1948年11月28日陳云上報的《接收沈陽的經(jīng)驗》?！督?jīng)驗》指出：“敵警察必須收繳槍支，讓其徒手服務。交通警察盡快站崗，消防隊各守原位，戶籍警察大部可留。其他刑事警察和武裝警察隊等帶特務性者，二十天后集中受訓，也不宜過早遣散?！?《陳云文選》，第1卷，376頁，北京，人民出版社，1995。1949年3月22日，中共中央發(fā)出《關于對舊職員的處理原則的指示》規(guī)定：“對于國民黨行政、司法、軍事、警察等機關的舊職員，則須要采取另外的改造辦法，也可以采取更急進辦法。因為除掉少數(shù)市政公用機關、衛(wèi)生機關等等外，我們一般地不依靠他們來進行工作，更不依靠他們原來的機構，而要加以打亂，不打亂是錯誤的。”*中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》，第26冊，231頁。1949年4月發(fā)布的《中國人民解放軍布告》就接管城市提出了“約法八章”，其中第五條規(guī)定：“除怙惡不悛的戰(zhàn)爭罪犯和罪大惡極的反革命分子外，凡屬國民黨中央、省、市、縣各級政府的大小官員，‘國大’代表，立法、監(jiān)察委員，參議員，警察人員，區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)保甲人員，凡不持搶抵抗，不陰謀破壞者，人民解放軍和人民政府一律不加俘虜，不加逮捕，不加侮辱。責成上述人員各安職守，服從人民解放軍和人民政府的命令，負責保護各機關資財、檔案等，聽候接受處理。這些人員中，凡有一技之長而無嚴重的反動行為或嚴重的劣跡者，人民政府予以分別錄用。如有乘機破壞、偷盜、舞弊，攜帶公款、公物、檔案潛逃，或拒不交代者，必須予以懲辦?！?席國光等：《中國人民公安史稿》，155頁。

這些規(guī)定明確了對舊警察、舊政府官員隊伍的處理原則——既要區(qū)別對待，又要教育改造。各地在執(zhí)行中都堅持了“首惡者必辦，協(xié)從者不問，立功者受獎”的政策，確保了接管工作有序、有力的開展。

三、接管工作的組織實施

各部隊根據(jù)城市解放的不同方式、國民黨警察機構負責人的不同表現(xiàn)，采取了不同的接管辦法，但總的接管步驟是一致的：即在軍管會的統(tǒng)一領導下，由軍管會公安部負責人以軍事代表的身份，帶領全體接管人員自上而下，按部門或系統(tǒng)進行接管，進行交接時，首先由負責接管工作的軍事代表宣布解散國民黨警察局，以及交接命令、交接內(nèi)容和交接紀律，然后，由國民黨警察機構負責人向軍事代表報告其警察機構的組織和人事狀況，武器彈藥、器材裝備的型號數(shù)量，以及各種檔案的分類和數(shù)量等。舉行交接儀式后，各部門軍事代表分赴警察局各部門，按照交接清單清點武器彈藥、裝備設施和檔案資料，并由交接雙方在交接清單上簽字。

四、交接后的各項工作

(一)清理登記國民黨、青年黨、民社黨、三青團等反動黨團骨干分子和特務分子。1948年5月，中共中央社會部要求各地在軍事接管城市之后，“應由軍管機關明令宣布敵人一切反動統(tǒng)治機構為非法，黨團人員應向我民主政府及指定的機關登記”，“交出證件、武器、文件，報告其活動情況”。*中共中央社會部《新解放城市公安工作介紹》，1948年5月。中共中央頒布的《關于國民黨、三青團及特務機關的處理辦法》明確規(guī)定：“一般的處理辦法，首先應由軍事管制委員會或市政府出布告，明白宣布：中國國民黨、三民主義青年團(當?shù)厝缬兄袊嗄挈h、民主社會黨或其他反共反人民反民主的黨派團體的組織與活動，應一并列入)均為反動組織；宣布中國國民黨黨員通訊局(原名國民黨中央黨部調(diào)查統(tǒng)計局)及其所屬的一切組織，偽中央政府國防部保密局(原名軍事委員會調(diào)查統(tǒng)計同)及其所屬的一切組織，偽中央政府國防部二廳及其所屬的一切組織(當?shù)厝缬衅渌c‘中統(tǒng)’、‘軍統(tǒng)’性質(zhì)相同的一切殘害人民的特務組織亦一并列入)，均為反動特務組織。所有這些反動黨派、團體及特務機關的組織和機關，應一律解散封閉，并沒收其所有的公產(chǎn)檔案，嚴禁其繼續(xù)進行任何活動?！?《中國人民解放軍政治工作·保衛(wèi)工作》，526頁，北京，解放軍出版社，2006。各地公安機關按照中央的指示，根據(jù)事先掌握的敵特材料和入城以后的調(diào)查所得情況，組織專門機構實施這一工作，收到了很好的效果。

(二)收容散兵游勇，登記在鄉(xiāng)國民黨軍人。城市解放后，國民黨軍隊潰敗時留下的散兵游勇充斥街頭。如北平市達5萬多人，濟南市有2萬多人。這些人大多混跡民間，或匿居在旅店、客棧、妓院中，沒有正常的生活來源，他們有的三五成群，晝伏夜出，進行打黑槍、造謠破壞及各種犯罪活動。各新解放城市的公安機關都在軍管會領導下，同有關方面配合，對散兵游勇進行了收容處理。一般是行以布告通諭，講明政策；按《中國人民解放軍布告》的規(guī)定，“一切散兵游勇，均應向當?shù)厝嗣窠夥跑娀蛉嗣裾墩\報到。凡自動投誠報到，并將所有武器交出者，概不追究。窩隱不報者，須受相當?shù)奶幏帧?。然后設站登記，收容遣送原籍安置。對有犯罪活動的給予打擊。與此同時，對散兵游勇手中的各種武器及散失在民間的武器進行收繳，限期登記、交出。北平市于1949年2月4—6日的三天內(nèi)，即收繳長短槍600余支，其中包括8挺機槍。

(三)肅清特務分子，打擊盜匪活動。城市解放后，一部分敵特分子潛伏下來，另一部分則是由于來不及脫逃而隱匿下來的。進城之前，中共中央社會部要求各級公安機關做好基礎工作，“事先掌握材料，熟悉敵情，展開對敵黨、政、軍、特、警、憲的內(nèi)線工作，有系統(tǒng)地掌握敵特動向?！?中共中央社會部《關于新解放城市處理敵特問題的指示》，1948年11月20日。進城后，在軍事管制委員會的領導下，公安人員在接管的同時即根據(jù)已經(jīng)掌握的情況，對重要敵特分子進行搜捕。然后再通過審訊和深入調(diào)查，進一步了解敵特秘密組織、潛伏人員和其他敵特分子去向，同時利用悔過的舊警、憲、特人員提供情況，擴大線索，對那些罪惡事實清楚、有現(xiàn)行破壞或逃跑跡象的敵特分子立即逮捕。如西北野戰(zhàn)軍政治部頒布的《關于加強保衛(wèi)工作的指示》就明確，“新解放城市，在軍管會與人民政府領導下，收編一切反動黨派、團體、反革命特務機關、警察機關的一切檔案卷宗、證件、電臺，逮捕應該逮捕的戰(zhàn)犯、罪大惡極的反動分子”*《中國人民解放軍政治工作·保衛(wèi)工作》，533頁。。武漢市解放后的20天時間內(nèi)，就破獲了一大批潛伏特務組織，繳獲了12部潛伏電臺，一些潛伏特務尚未來得及活動就被抓獲。對于投案自首的敵特分子，設立專門組織，集中管訓，進行政治教育，審查他們的歷史，弄清其罪行，根據(jù)罪行輕重和認罪悔罪情況分別處理。對于主要問題已經(jīng)清楚，罪惡不大并已誠心悔過的，予以釋放；或經(jīng)過教育訓練，給予一定任務，進行瓦解敵特的工作。對于極少數(shù)罪大惡極，被群眾所痛恨的敵特分子，由司法機關經(jīng)過一定的法律手續(xù)，予以公審處決，并報中共中央社會部備案。對于趁社會秩序尚未安定而進行搶劫、偷盜、殺人、放火的慣盜慣匪，則予以逮捕法辦。

對敵特分子的及時搜捕和處理，以及對盜匪的大力打擊，粉碎了國民黨潛伏特務的破壞陰謀，為社會秩序的穩(wěn)定奠定了基礎。

(四)加強治安行政管理，整頓社會秩序。接管城市后，在軍事管制委員會的領導下，公安機關大力加強了社會治安工作，整頓社會秩序。一是收容、改造、安置游民、乞丐、吸毒者，消除混亂現(xiàn)象。根據(jù)中共中央社會部的要求，各城市公安機關借鑒哈爾濱市公安局的做法，設立游民教養(yǎng)院，對游民進行教育、勞動生產(chǎn)和疾病醫(yī)治，同時對一些混跡于游民中企圖逃避的嫌疑分子進行懲罰。此外，各城市公安局將舊警察局負責城市衛(wèi)生的垃圾清運的衛(wèi)生警召回，加以訓諭后，組織夫役清理城市垃圾，使破敗不堪、垃圾遍地、污水四溢的城市衛(wèi)生面貌煥然一新。二是清查戶口，建立新的戶口管理制度。鑒于“戶口工作是管理城市的重要環(huán)節(jié)，是建立革命秩序、掌握社會動向、了解階級關系、限制壞人活動的工作基礎，是公安工作不可缺少的工作?！?席國光等：《中國人民公安史稿》，163頁。按照中共中央社會部的統(tǒng)一部署，公安機關組織了專門機構，動員黨、政、軍、干部及工人、學生、婦女等社會團體中的進步分子參加，先搞試點，在取得某一區(qū)域清查戶口經(jīng)驗的基礎上，全方位地開展戶口清查，重新登記、造冊。在清查與重新登記之前，通告市民“除其原住房屋以經(jīng)證明確于戰(zhàn)時被焚毀者外，均應住留原住地，如未經(jīng)呈報該管公安機關核準者，不得遷移，并完整保存其原有身份證及其他一切身份證件，以憑核查”*席國光等：《中國人民公安史稿》，163頁。。同時深入對群眾進行宣傳，免除市民的顧慮，使人民群眾積極支持和配合這一工作。戶口清查和重新登記，不僅摸清了城市中各類戶口的基本情況，為建立“特種戶口”管理做好了材料準備，而且打擊和處理了漏查漏處、匿藏于民間的各類反革命分子，取得了很大成績。同時，軍管會、公安局針對進行經(jīng)商、貿(mào)易、旅行而前往外埠的居民和外國僑民，頒發(fā)了通行證制度，頒行了出入境管理暫行辦法，對于外僑相對集中的大城市，頒發(fā)居留證進行管理，有力地維護了社會秩序。三是整頓交通秩序。針對交通秩序混亂不堪的現(xiàn)象，進入城市后，公安機關迅速發(fā)布通令、通告，頒行交通規(guī)則，統(tǒng)一行車規(guī)則，進行汽車登記，積極進行交通宣傳，清理攤販，修建交通設施，有力地整頓了交通秩序。

(五)教育、改造、安置舊警察人員。接管城市后，對混雜在舊警察人員中的少數(shù)特務分子和有嚴重罪惡、民憤極大的國民黨舊警察，依法進行了懲處；對大多數(shù)有一定劣跡或惡習的人員，經(jīng)教育后進行安置，給以出路；一些表現(xiàn)好、年紀輕、無劣跡，且有一定專長的戶籍、消防、交通等警員，則予以留用，教育他們認真改造，努力為人民服務。一是制定嚴格的規(guī)章制度，嚴明組織紀律，使留用警員分清是非，在工作中有所依循。如天津市公安局于1949年1月頒發(fā)了《留用員警守則》，北京市公安局于1949年2月向全體留用警員宣布了《約法三章》。*席國光等：《中國人民公安史稿》，156頁。二是采取多種途徑教育留用警員，啟發(fā)他們的思想覺悟。根據(jù)留用警員的不同情況，各地公安機關分別采取了不同的方法，幫助他們樹立為人民服務的人生觀和新職業(yè)道德。通過集中訓練、在職學習、開展思想檢查運動以及評選先進、表彰模范的活動，大多數(shù)留用警員提高了思想覺悟，反省了過去的罪惡與錯誤，逐步戒除了沾染的惡習。另外，從生活上真正關心他們，不僅保留原薪，而且在其因公殉職后同樣召開隆重的追悼會予以表彰，從優(yōu)撫恤、安排家屬生活，使得留用警員處處感覺到人民政府的關懷，積極參與到維護社會秩序中的工作中去。

上述任務完成之后，經(jīng)報中共中央批準，在市軍管會撤銷時，軍管會公安部隨即撤銷，參加接管的軍隊保衛(wèi)干部，有的在新建立的城市公安局擔任職務，有的回部隊原單位工作，有的被指定擔負下一個新解放城市國民黨警察局的接管任務。