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東南亞的憲法變遷與安全部隊:以泰國和緬甸為鑒

保羅·錢伯斯*

摘要：對于東南亞地區(qū)新興民主國家或者正在歷經(jīng)民主化的國家而言，通過憲法改革進程實現(xiàn)文官對安全部隊的控制，一直是一項重大挑戰(zhàn)。政府試圖建立或鞏固文官控制體系，但往往會遭遇政變或者政變的威脅。要想把約束安全部隊冒險主義的法律條文正式寫入憲法，總會要做出各種妥協(xié)，多則授予軍隊相當程度的決策權(quán)，少則給予士兵刑事追訴的豁免權(quán)。最終，要用憲法把安全部隊與政治生活融為一體絕非易事。本文以兩個國家為案例，對“有缺陷的民主”（“defective” democracy）問題進行探討。在這兩個案例中，安全部隊均已按照文官執(zhí)政的憲法框架朝向更加融入的格局發(fā)展。本研究提出了4個問題。首先，在文官領(lǐng)導的憲政之下，安全部隊是怎樣實現(xiàn)體制化的？其次，他們的歷程有何不同？第三，目前安全部隊又在多大程度上被授予各不相同的權(quán)限？第四，基于過去的經(jīng)驗，文官控制制度怎樣才能長久持續(xù)下去呢？本文認為，憲法變更通常應征得安全部隊的同意，而不是文職官員們的非正式談判和妥協(xié)。而事后，最初的談判可能或多或少遭到安全部隊的干預，這是基于3個變量：獨裁主義傳統(tǒng)不改，文官群體相對一致抵制安全部隊，以及環(huán)境威脅。

關(guān)鍵字：憲法；軍政關(guān)系；泰國；緬甸

*作者PAUL CHAMBERS是泰國清邁大學政治科學與公共管理學院東南亞事務(wù)研究所（Institute of Southeast Asian Affairs, Faculty of Political Science and Public Administration, Chiang Mai University, Thailand）主任。

*本文系四川省哲學社會科學研究“十二五”規(guī)劃2013年度課題“國外智庫2000-2013泰國研究譯介”（SC13WY25）階段性成果。First published in English by ISEAS Publishing under the title of Contemporary Southeast Asia,Vol. 36, No. 1 (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2014). Translated with the kind permission of the publisher.

對于東南亞地區(qū)的新興民主國家而言，通過憲政改革擺平安全部隊一直是一個重大挑戰(zhàn)。印度尼西亞實施了安全部門改革并取得巨大成功。一些研究認為，基于該國的成就，可以預見該地區(qū)的美好前景。①M. Beeson and A.J. Bellamy, Securing Southeast Asia: The Politics of Security Sector Reform, London: Routledge, 2008.然而，菲律賓政府力圖建構(gòu)或鞏固文官控制體系，卻一直遭遇軍事叛亂或政變威脅。在其他國家（例如本文研究的這兩個國家），將規(guī)定安全部隊的法律條文正式寫入憲法，總是會做出諸多妥協(xié)，這就賦予了軍隊或警察相當大的決策權(quán)限。最終，要用憲法把安全部隊與政治生活融為一體絕非易事。本文以泰國和緬甸這兩個“有缺陷的民主”①指在選舉制度（electoral system）、政治權(quán)利（political rights）、公民權(quán)利（civil liberties）、橫向問責（horizontal accountability）或執(zhí)政能力有效性（effective power to govern）等方面具有嚴重缺陷并遭受其破壞的民主憲政。參見Wolfgang Merkel, “Embedded and Defective Democracies”, Democratization, vol. 11, no. 5 (December 2004), pp. 48-49。在泰國，皇室和軍隊一直不受民選文官政府控制，而且人們一旦被認為有侮辱皇室言行就會有牢獄之災。在緬甸這個年輕的民主國家，加納隊一直占據(jù)主導地位，并且在2010年大選中有不法行為。參見自由之家（Freedom House）泰國和緬甸地區(qū)記者，2013，http:// www.freedomhouse.org/。國家為案例進行探討。這兩個國家的安全部隊均已按照文官執(zhí)政的憲法框架朝向更加融入的格局發(fā)展。然而這并未實現(xiàn)軍隊的平民化，反而為武裝部隊繼續(xù)發(fā)揮影響力而竭力粉飾，這樣就造成安全部隊超然于文官制度的監(jiān)察體系之外。更確切地講，本研究提出了與以上兩個案例相關(guān)的4個問題。首先，在文官領(lǐng)導的憲政之下，安全部隊體制化的歷史脈絡(luò)是怎樣的？其次，他們的歷程有何不同？第三，目前不同國家的安全部隊又在多大程度上被授予不同的權(quán)限？第四，基于過去的經(jīng)驗，怎樣才能最終把“貨真價實”的文官控制制度憲法化呢？基于歷史制度主義（historical institutionalism）理論，本研究認為，憲法變更通常應征得安全部隊的同意，而不是文職官員與安全部隊軍官之間一系列有關(guān)改革的討價還價——非正式談判與妥協(xié)。而事后，最初的談判可能或多或少遭到安全部隊的干預，這基于3個變量：獨裁主義傳統(tǒng)不改，文官相對一致抵制安全部隊，以及環(huán)境威脅。

歷史制度主義與安全部隊

大量文獻就文職官員與安全部隊軍官之間決策權(quán)的分布問題進行了探討，尤其是軍政關(guān)系問題。②例如參見Felipe Aguero, “Institutions, Transitions and Bargaining: Civilians and the Military in Shaping Post-Authoritarian Regimes”, in D. Pion-Berlin (ed), Civil-Military Relations in Latin America: New Analytical Perspectives, Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press, 2001; Harold Trinkunas, “Crafting Civilian Control in Emerging Democracies: Argentina and Venezuela”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, vol. 42, no. 3 (September 2000), pp. 77-109; Aurel Croissant, David Kuehn, Phillip Lorenz and Paul Chambers, Democratization and Civilian Control in Asia, London: Palgrave MacMillan, 2013。盡管政治學者歷來僅局限于軍隊研究，③例如參見Samuel Huntington, The Soldier and the State, Cambridge, MA, and London: Harvard University Press, 1957。但是鑒于警察、準軍事部隊及相關(guān)實體的大量存在，這一研究重點愈發(fā)被視為目光短淺之舉。④Anthony Forster, “New Civil-Military Relations and Its Research Agendas”, Connections: The Quarterly Journal, vol. 1, no. 2 (Summer 2002), p. 78; Andrew Cottey, Tim Edmunds and Anthony Forster, “The Second Generation Problematic; Rethinking Democratic Control of Armed Forces in Central and Eastern Europe”, Armed Forces & Society, vol. 29, no. 1 (Fall 2002), pp. 31-56.本研究采用經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（the Organization for Economic Cooperation and Development）對安全部門的界定，即“核心安全行為體，包括武裝部隊、警務(wù)部門、憲兵部隊、準軍事部隊、總統(tǒng)衛(wèi)隊、情報安全部門（包括軍事與民用）、海岸警衛(wèi)隊、邊境警衛(wèi)隊、海關(guān)當局、以及儲備部隊或地方安保機構(gòu)（包括民防部隊、國民警衛(wèi)隊以及民兵組織）”。①Organization for Economic Cooperation and Development Assistance Committee（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會）, OEGD DAC Handbook on Security System Reform: Supporting Security and Justice, Geneva; ECD DAC, 2007, p. 22.本研究把文職官員②文職官員是指通過選舉產(chǎn)生或經(jīng)民選文職政府任命的非軍事國家雇員。當退役軍官通過技術(shù)處理轉(zhuǎn)為文職官員之后，他們往往與現(xiàn)役軍人享有同樣的利益。與安全部隊之間的關(guān)系定義為，在一定程度上與政治決策權(quán)力相關(guān)的此消彼長的相互作用。③Claude Welche, “Civilian Control of the Military; Myth and Reality”, in Claude Welche (ed), Civilian Control of the Military: Theory and Gases from Developing Gountries, Albany, NY, State University of New York Press, 1976, p. 2.科恩（R. H. Kohn）認為文官控制制度就是“文職官員確立所有的規(guī)則，并且任何時候都能夠?qū)ζ浼右愿淖儭薄＂躌.H. Kobn, “How Democracies Control the Military”, Journal of Democracy, vol. 8, no. 4 (October 1997), p. 142.正如蒂莫西·埃德蒙茲（Timothy Edmunds）所說，如果在新興的民主國家，安全部隊擁有使用暴力的合法壟斷權(quán)，那么“他們極有可能會像政治黨派或者禁衛(wèi)隊那樣去處理國內(nèi)事務(wù)……（如若不然），他們可能成為在文官政府內(nèi)部政黨派系試圖……破壞民主進程的施動者。因此，文官政府對安全部門的高效民主控制是民主化進程的關(guān)鍵因素”。⑤Timothy Edmunds, Security Sector Reform: Concepts and Implementation, Geneva; Geneva Centre for the Democratic Control of the Armed Forces, 2003, p. 13.憲法確立公民權(quán)利至上理念的內(nèi)涵在于，應將文官政府對安全部隊的控制制度寫入憲法。然而，安全部隊軍官時而會通過參與非正式的違法行動，從而抵制文官控制制度。⑥D(zhuǎn). Pion-Berlin, “Informal Civil-Military Relations in Latin American; Why Politicians and Soldiers Choose Informal Venues”, Armed Forces and Society, vol. 36, no. 3 (April 2010), pp. 527-30.此外，有時文官政府也不愿意強制執(zhí)行憲法規(guī)定的文官控制制度。

對于文官控制制度而言，歷部憲法都是至關(guān)重要的制度。因為憲法就是有規(guī)可循的競技場，應該按照憲法規(guī)定對文官政府與安全部隊進行正式調(diào)解。憲法可以被界定為“基于角色與場境相互關(guān)系，規(guī)范適當行為的相關(guān)規(guī)則慣例的集合”。⑦James G. March and Johan P. Olsen, “The New Institutionalism; Organizational Factors in Political Life”, American Political Science Review, vol. 78, no. 3 (September 1984), pp. 734-49.這種制度還可把內(nèi)嵌式自由民主國家（liberal, embedded democracy）的目標與自由法治思想（liberal rule of law）一道寫入憲法，推進民主的發(fā)展。沃爾夫?qū)つ藸枺╓olfgang Merkel）為這種民主國家給出定義，認為它應該包含“民主選舉制度、政治參與權(quán)、公民權(quán)、橫向問責權(quán)以及確保民選代表的有效執(zhí)政權(quán)……由于法治的約束力，國家可以有效地捍衛(wèi)法律……并且按照法律明確規(guī)定的權(quán)限行事?！雹郬olfgang Merkel, “Embedded and Defective Democracies”, Democratization, vol. 11, no. 5 (December 2004), pp. 36-39.歸根結(jié)底，本研究主要探討嵌入式民主與自由法治尚不完善的國家的憲法與法令。

歷史制度主義有助于解釋安全部門改革與軍政關(guān)系所歷經(jīng)的演變。⑨Aurel Croissant, David Kuehn, Phillip Lorenz and Paul Chambers, Democratization and Civilian Gontrol in Asia, London: Palgrave MacMillan, 2013.歷史制度主義還為歷史事件怎樣制約或觸發(fā)制度彈性和制度變遷做出解釋。①參見Paul Pierson, “Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics”, American Political Science Review, vol. 94, no. 2 (June 2000), pp. 251-67; James Mahoney and Dietrich Rueschmeyer (eds), Comparative Historical Analysis in the Social Sciences, Cambridge; Cambridge University Press, 2003; Paul Pierson and Theda Skocpol, “Historical Institutionalism in Contemporary Political Science”, in I. Katznelson and H. Milner (eds), Political Science: The State of the Discipline, New York, NY: Norton, 2002。

歷史制度主義闡明了制度變遷的漸進模式。在新興的民主國家，一定歷史時期的憲法變遷代表著一些重大歷史時刻，而這些重大歷史時刻有助于界定這種漸進式整體轉(zhuǎn)型的根本原因。這種制度變遷一般分為4種模式。如果制度變遷屬于激進類型，憲法就會被完全顛覆。本研究將這樣的憲法變遷視作“取代”（displacement）。如果變革推動并未徹底修改憲法，而只是在前部憲法的文本上進行構(gòu)建，這類憲法變遷被稱作“層疊”（layering）；另外，法律的外部環(huán)境已然發(fā)生劇變，但是此前擬定的法規(guī)還仍然適用，這種法律現(xiàn)象被稱作“漂移”（drift）。最后，此前已經(jīng)頒布的法規(guī)（或相關(guān)法規(guī)語意晦澀）現(xiàn)被重新詮釋，以滿足新興權(quán)勢階層的既得利益，這一現(xiàn)象被稱為“轉(zhuǎn)換”（conversion）。②J. Mahoney and K. Thelen, “A Theory of Gradual Institutional Change”, in Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency and Power, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp. 1-37.

民選文官政府和安全部隊兩方都可能發(fā)起一場制度變遷，最終出臺一部新憲法。民選文官集團一旦掌握政權(quán)，就成為了變革推動者，他們會開始千方百計修訂憲法，以增強文官政府相對安全部隊的權(quán)力。一旦安全部隊抵制文官政府的行動，他們就成為了現(xiàn)狀捍衛(wèi)者。安全部隊軍官們同樣在兩種情況下也可以成為改革推動者：首先，如果是在一場軍事政變之后，新的軍政府會竭力修訂憲法，捍衛(wèi)或增強其相對文官體系的影響力；其次，如果民選政府勢弱而安全部隊勢強，后者勢必竭力修改法規(guī)以滿足其自身利益。但是，如果文官政府執(zhí)掌民主政權(quán)，意圖對軍事部隊擴張勢力予以反擊，它就成為了現(xiàn)狀捍衛(wèi)者。有些時候，軍政雙方同時從憲法修訂中牟利。這種情況下，洞察頒布憲法的歷史背景就顯得尤為必要。并且在有些情況下，文官政府和安全部隊都會抵制權(quán)力的擴張。

我們深入理解憲法變遷的4種模式和軍政雙方發(fā)起或抵制變革的行動之后，就可以發(fā)現(xiàn)代言人的重要性。這也有助于我們理解幾種轉(zhuǎn)型模式間出現(xiàn)相互對立的原因。③同上。表1將不同模式的制度變遷與發(fā)動變革的改革代言人相對應。

結(jié)構(gòu)是決定變革主導者能力或決策的又一重要因素。事實上，憲法變遷發(fā)生與否，其發(fā)生頻率以及變遷模式的選擇，是由3種條件變量決定的：獨裁主義傳統(tǒng)不改，民選文官一致抵制安全部隊，以及環(huán)境變化（國內(nèi)/國際安全與威脅方面）。

獨裁主義傳統(tǒng)不改

獨裁主義傳統(tǒng)不改是指獨裁政治的歷史遺留問題。獨裁政治的傳統(tǒng)是基于長期的政治文化、歷史和群體心理的觀念建構(gòu)和社會建構(gòu)。這種歷史遺留在安全部隊方面的表現(xiàn)是，安全部隊軍官怎樣看待其對文官政府采取行動的合法性問題。關(guān)于軍政關(guān)系問題，克魯瓦桑等（Croissant et al.）將這個因素稱作“軍人思維定勢”（military mindset）。④被定義為“軍人關(guān)于其社會和政治地位的自我概念”。參見 Croissant et al., Democratization and Civilian Control in Asia, op. cit., p. 54。強調(diào)獨裁主義傳統(tǒng)問題的目的是要說明，在安全部隊對文官政府決策實施干預這一問題上，社會文化遺產(chǎn)對社會大眾的影響程度最終左右其態(tài)度立場，反對、漠然、或者支持。①同上；C. Parsons, How to Map Arguments in Political Science, Oxford and New York, NY: Oxford University Press, 2007) pp. 94-104; D. Pion-Berlin, “Introduction”, in D. Pion-Belin (ed), Civil-Military Relations in Latin America: New Analytical Perspectives, Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press, pp. 19-20。

表1　變革推動者與憲法變遷模式

文官群體一致抵制安全部隊

對于制度變遷成功與否而言，其推動者的團結(jié)程度至關(guān)重要。在通過變更法律制度施壓強化文官控制體系問題上，如果文官群體（民選文官和公民社會）比安全部隊更加精誠團結(jié)，其目標就更有可能實現(xiàn)。同時，如果安全部隊比文官群體更加團結(jié)，那么安全部隊就能夠抵制文官群體要求加強文官控制的行動，或者甚而擴張其軍事或警備力量。②Croissant et al., op. cit., p. 53; D. D. Avant, Political Institutions and Military Change: Lessons from Peripheral Wars, Ithaca, NY: Cornell University Press, 1994; Agüero, Felipe, Soldiers, Civilians, and Democracy: Post-Franco Spain in Comparative Perspective, Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 2001.最后，如果文官群體和安全部隊都各自團結(jié)一致抵制對方，那么成功取決于雙方誰能更長久地保持團結(jié)。獨裁主義傳統(tǒng)影響，或者環(huán)境發(fā)生變化，都可能導致一方對另一方的勝利。

環(huán)境變化

這里的環(huán)境包括外部和內(nèi)部的安全威脅，例如國家間戰(zhàn)爭或叛亂、外部或內(nèi)部的經(jīng)濟變化，以及國際政治環(huán)境的改變?？唆斖呱５龋–roissant et al.）將這個因素稱作“結(jié)構(gòu)”。③Croissant et al., Democratization and Civilian Control in Asia, op. cit., pp. 52-53.在安全、政治或經(jīng)濟環(huán)境不穩(wěn)定的形勢下，安全部隊可以更加合法地采用強制手段，擴充自己的權(quán)力，或者推翻文官政權(quán)。①參見Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven, CT: Yale University Press, 1968; Ulf Sundhaussen, “The Military: A Threat to Democracy?”, Australian Journal of Politics and History, vol.44, no. 3 (September 1998), pp. 329-49。但是有時候（例如遭遇外部威脅），安全部隊可能不太會挑戰(zhàn)文官政府。②M. C. Desch, Civilian Control of the Military: The Changing Security Environment, Baltimore, MD: John Hopkins University Press, 2001, pp. 11-19.然而在本文的兩個案例中，安全部隊挑戰(zhàn)文官政府的可能性取決于獨裁主義傳統(tǒng)或者文官群體的團結(jié)程度。或者在太平盛世，安全部隊就難以找到采取行動的正當理由。執(zhí)政當局在環(huán)境變化中既可能受損，也可能獲益。如果文官政府面臨不利局勢，如遭遇經(jīng)濟、政治或安全危機，反對執(zhí)政當局的安全部隊就可能得到民眾的支持。但是如果在軍政府的統(tǒng)治之下，環(huán)境惡化（如遭遇經(jīng)濟危機），反對軍政府的文官聯(lián)盟就會發(fā)展壯大。

東南亞兩個“有缺陷的民主”國家

在當今東南亞地區(qū)的這兩個“有缺陷的民主”國家中，變革博弈一直影響著控制安全部隊條文入憲的模式，或迥異，或改變。在泰國，安全部隊表現(xiàn)出某種擺脫民選文官政府諸多控制的趨勢。在緬甸，憲政主義（constitutionalism）已令文官控制制度適得其反，表面上允許文職官員主持政治大局，實際上軍隊/警察繼續(xù)暗地里施加其強大的影響力。

泰國的安全部隊：弱勢文官控制

在很長的一段歷史時期中，泰國安全事務(wù)官僚體系一直享有憲法賦予的權(quán)威。泰國《刑法典》（Criminal Code）和《戒嚴法》（Martial Law Act）一直被視為破壞民主規(guī)則的反面案例。泰國所經(jīng)歷的數(shù)次軍事政變，其部分目的就在于推翻現(xiàn)有憲法而代之以新憲法。③Pinai Nanakorn, “Re-making of the Constitution in Thailand”, Singapore Journal of International and Comparative Law, vol. 6, no. 1 (January 2002), p. 93.從1852年暹羅皇家武裝部隊（the Royal Siamese armed forces）成立之時到1932年，泰國長期被一對勢力懸殊的搭檔組合完全掌控，一方是擁有絕對權(quán)力的君主，一方是軍隊這個資歷尚淺的新合伙人。泰國1908年《刑法典》（the Criminal Code of 1908）正式指定軍隊執(zhí)行皇室指令。另外，根據(jù)該部《刑法典》第二條規(guī)定，對政變策劃者處以死刑或終生監(jiān)禁。④暹羅王國《1908年刑法》（Criminal Code），參見https://archive.org/details/cu31924080478187。也許是鑒于該條規(guī)定，在歷次政變之后實施的大多數(shù)憲法都設(shè)有對政變者實行特赦的補充條款。⑤Somchai Preechasinlapakun, “Dynamics and Institutionalization of Coups in the Thai Constiution”, V. R. F. series, no. 483, Institute of Developing Economies, Japan External Trade Organization, 2013, p. 16.這是因為泰國18部憲法中大多都出臺于軍方發(fā)起的政變之后，軍方希望能確保他們在政變之后仍然得到法律的保護。⑥同上，pp. 15, 32。另外一部和軍方有關(guān)的法律是1914年《戒嚴法》。該部法律允許軍事司令官宣布轄區(qū)戒嚴（第四條），并且在宣布戒嚴的情況下軍隊被授予相當大的自治權(quán)和對文職官員的控制權(quán)。①暹羅王國《1914年戒嚴法》（Martial Law Act, 1914），參見http://www.thailawforum.com/laws/Martia l%2520Law.pdf?！督鋰婪ā贰獙⑵湓谖墓贈Q策諸多方面所全權(quán)實施的軍事干預行動合法化——這是憲法變遷“漂移”和“轉(zhuǎn)換”模式的最為明顯的案例。這項法令原本是為了增強軍隊在絕對君主體制下的權(quán)力，后來轉(zhuǎn)而鞏固軍隊在某些地區(qū)的安全力量。

繼1932年軍事政變以及兩部憲法的頒布，軍方已經(jīng)羽翼漸豐，足以篡奪皇室的權(quán)力。政變領(lǐng)導人建立了一個合法的獨立執(zhí)政黨，即人民黨（泰文名：KhanaRatsadon，英文名：Assembly of the People），由規(guī)模較小的人民委員會（Council of the People）領(lǐng)導。首部憲法促就了軍方的政治主導地位，第三條規(guī)定70名議會成員必須通過任命產(chǎn)生，并且所有的15名部長必須在該政黨中任命（第四條）。②暹羅王國《1932年暹羅管理法案臨時憲法》（Temporary Constitution for the Administration of Siam Act, 1932）,國會圖書館（Parliament Library）,泰國曼谷。首部憲法標志著軍事統(tǒng)治對君主專制的“取代”。這次“取代”是由3個因素造成的：20世紀30年代初的經(jīng)濟蕭條，反對皇室的安全部門凝聚力日益增強，軍隊及文職政府官員都愈發(fā)意識到安全部隊的實力已使其足以成為合法的變革推動者。③Judith Stowe, Siam Becomes Thailand: A Story of Intrigue, London: C. Hurst, 1991, p. 13.泰國的第二部憲法（1932年12月頒布）永久性地確立了首部臨時憲法中的大多數(shù)條款。從20世紀30年代到20世紀40年代初，軍方一直享有政治主導地位。

《1946年憲法》標志著泰國民選文官政府控制制度的頂峰。泰國軍隊曾在二戰(zhàn)中站在軸心國（Axis Powers）一方，如今已是士氣低落，組織渙散。軍方的這一弱點為出臺一部有益于強化文官政府民主控制的憲法提供了空間。與此相應，走下坡路的安全部隊與由總理比里·帕儂榮（Pridi Phanomyong）領(lǐng)導的、茁壯成長的文官政府再一次達成變革博弈，文官政府勢力由此增強。只有民選文職官員能夠成為立法機構(gòu)代表，這才能摧毀諸如人民黨（Khana Ratsadon）這樣的朋黨東山再起重掌政權(quán)的打算。④泰王國《1946年憲法》，《政府公報》（Government Gazette）第30卷，第63號（1946年5月10日）第66條（泰文版）, 國會圖書館（Parliament Library）,泰國曼谷。這部憲法標志著親軍方時代（1932-1944）頒布的所有憲法均被“取代”。

然而《1946年憲法》又被《1947年憲法》所“取代”?！?947年憲法》頒布于同年11月反對比里的一場政變之后。此次政變由朔·拉亞古（Soi Rajakru）領(lǐng)導，促成此次政變的原因有3個：其一，軍隊中反對比里統(tǒng)治的呼聲日益高漲；其二，冷戰(zhàn)在東南亞地區(qū)的開端為泰國軍方領(lǐng)導人提供了良機，獲得美國支持以對抗泰國共產(chǎn)主義運動；其三，國王阿南達（Ananda）被槍擊身亡事件（文官政府被含蓄歸咎）為軍方重返政治舞臺成為王國的傳統(tǒng)保護者提供了契機。⑤Paul Chambers, “A Short History of Military Influence in Thailand”, in Paul Chambers (ed), Knights of the Realm: Thailand's Military and Police — Then and Now, Bangkok: White Lotus Press, 2013.《1947憲法》被稱作泰國軍方與皇室之間變革博弈的結(jié)果，而文官體系與軍方和皇室均無瓜葛，只能被迫接受這一結(jié)果。其中甚得軍方歡心的一項規(guī)定是，撤銷了禁止官員（包括軍人）在議會任職的條款。

從1949年到1976年期間，有7部憲法出臺又被逐一“取代”?！?949年臨時憲法》使軍隊與皇室對政權(quán)的合伙壟斷合法化。1951年“無聲的政變”（radio coup）①1951年，在普密蓬國王（King Bhumipol）出國之際，軍方通過電臺宣布沿用《1932年憲法》，并對其進行了輕微修訂。發(fā)生后一年，安全部隊通過了一部新憲法——從本質(zhì)上講是1932年第二部憲法的修訂版——重新確立了軍隊的政治主導地位。1959年軍事政變之后出臺了一部臨時憲法，重新構(gòu)建起軍方與皇室之間的權(quán)勢伙伴關(guān)系。《1968年憲法》規(guī)定開始實行代議制民主——受軍方和皇室的控制?！?972年臨時憲法》為1971年軍方發(fā)動的自我政變（self-coup）提供合理化依據(jù)?！?974年憲法》使得這支腐敗的軍隊勢力大減，改進了文職官員的掌權(quán)狀況，逐步增強了國王的權(quán)力。最終，《1976年憲法》和《1977臨時憲法》——均在軍事政變之后對憲法作了些微修改——使得軍方與皇室之間的權(quán)勢伙伴關(guān)系死灰復燃。

1977年軍事政變之后，皇室逐漸開始反對新任軍方領(lǐng)導人陸軍上將江薩·差瑪南（General Kriangsak Chomanand）。②Paul Handley, The King Never Smiies: A Biography of Thailand's Bhumibol Adulyadej, New Haven, CT: Yale University Press, 2006, p. 267.然而，江薩為了維持其政權(quán)，于1981年頒布了一部更具包容性的憲法。這部憲法標志著軍方溫和派系與親民主的文職官員之間的政治博弈。這部憲法禁止現(xiàn)役軍人任眾議院議員。然而，參議院的勢力仍然遠強于眾議院，并已經(jīng)成了由武裝部隊控制的機構(gòu)，因為參議院大多數(shù)議員都是現(xiàn)役安全部隊官員。此外，憲法第一百六十七條規(guī)定，明令禁止現(xiàn)役安全部隊官員出任內(nèi)閣部長或總理，然而直到下一個議會任期，這一規(guī)定才開始生效。因此，克里安薩的繼任總理炳·廷素拉暖上將（General Prem Tinsulanonda）于1983年面臨議會任期即將結(jié)束，并且需要通過選舉才能重新掌權(quán)。鑒于新憲法規(guī)定新任總理必須是民選官員，他于是在新憲法條款即將生效的幾天前，提早結(jié)束了議會任期，并舉行了新的選舉。通過這種方式，炳雖未經(jīng)民選，仍然穩(wěn)居總理寶座。

1991年，又一次政變“取代”了《1978年憲法》，一部《臨時憲法》于1991年2月出臺。與此前歷次政變結(jié)局相似，該部《臨時憲法》對政黨實施取締，又一次把立法機關(guān)裁減為單院制機構(gòu)，而且該單院制立法機構(gòu)完全由安全部隊主導。更有甚者，允許總理實行獨裁統(tǒng)治這一臭名昭著的條款，再一次被寫入了《臨時憲法》的第二十七條。③泰王國1991年《泰王國行政法》（Administrative Constitution of the Kingdom, 1991a），1991年3 月23日，參見http://en.m.wikisource.org/wiki/Translation: Administrative_Charter_of__the_Klngdom_Buddh ist_ Era_2534_[1991.1991年12月，一部永久性憲法得以實施。該部憲法保留了軍方對參議院的控制權(quán)，原因是參議院有權(quán)譴責總理。④1991年12月9日《泰國憲法》第221條［廢止第三號修正案］，1991年6月29日，參見http://ww w.thailaws.com/law/laws/claw0015.pdf。同時，該部憲法只字不提總理是否必須民選產(chǎn)生，或者可否由現(xiàn)役軍官擔任。

然而，1992年是泰國歷史上的關(guān)鍵一年。有史以來的第一次，安全部隊與皇室從前達成的博弈——最初出現(xiàn)在文職官員并不贊同的憲法之中——從此以后完全失效了。泰國軍政府竭力想要維護自己的政權(quán)，而文職官員因為受到當時全球風起云涌的民主運動和文官政府控制制度影響，不再愿意接受這樣的獨裁主義。

事實上，《1991年憲法》關(guān)于安全部門權(quán)力神圣不可侵犯的規(guī)定，日益引發(fā)起民眾的恐慌與抵制情緒。軍方司令官素金達·甲巴允上將（Suchinda Kraprayoon）為了當選總理，于1992年4月操縱了選舉。安全部隊于同年5月對示威者實施鎮(zhèn)壓，隨即引發(fā)一系列抵制安全部隊的極端負面行動。①在被稱為“黑色五月”（Dark May）的1992年5月19日，泰國武裝鎮(zhèn)壓支持民主的示威者，造成超過50人死亡以及數(shù)百人受傷和失蹤。這3個因素促成了削弱憲法賦予泰國安全部隊的權(quán)力這一局面。首先，繼國王干預之后，素金達總理領(lǐng)導的軍政府被推翻；阿南·班雅拉春（Anand Panyarachun）繼素金達之后被任命為總理，頒布了《1952年泰國危機法》（the Crisis Act of 1952）和《1914年泰國戒嚴法案》（the Martial Law Act of 1914），廢除了1976年《國內(nèi)安全法》（the Internal Security Act of 1976），其政府治理的“層疊”模式體現(xiàn)得淋漓盡致，“這樣一來，如今要動用武裝部隊鎮(zhèn)壓暴動就（必須）經(jīng)得內(nèi)閣授權(quán)”。②Surachart Bamrungsuk, “From Dominance to Power Sharing: The Military and Politics in Thailand, 1973-1992”, Ph. D. dissertation, Columbia University, 1999, p. 150.與此同時，阿南對憲法本身也進行了“層疊”式構(gòu)建?！?991年憲法修正案》于1992年6月得以通過，明確規(guī)定受軍方操縱的參議院不得譴責現(xiàn)任政府，此舉很好地確保了眾議院占據(jù)主導地位。另外一項修正案規(guī)定總理必須是民選產(chǎn)生的眾議院議員。③T. L. Dormán, “The 1991 Constitution of Thailand”, Occasional Paper, no. 4, Faculty of Law, University of Victoria, Victoria, B. C. Canada, 1993, p. 7.如今泰國公民社會的許多人士已經(jīng)轉(zhuǎn)變行動路徑，通過憲法的權(quán)威徹底抑制安全部隊。

20世紀90年代是民選文官政府控制制度的重要時期。這段時期中，為了力爭更大程度的公民賦權(quán)，文職官員們總體上非常團結(jié)；而安全部隊內(nèi)部則分崩離析，由于1992年鎮(zhèn)壓示威民眾行動，其對外形象也蒙上污點。就國內(nèi)外環(huán)境而言，泰國依然處于和平時期，并且直到1997年亞洲金融危機爆發(fā)之前其經(jīng)濟也是繁榮發(fā)展。最后，泰國的軍事獨裁主義傳統(tǒng)看似已遭遇了冰點，因為大多數(shù)的泰國人似乎贊成實行更大程度的民主，而且許多安全部隊官員也似乎愿意接受這一現(xiàn)實。④Croissant et al., Democratization and Givilian Gontrol in Asia, op. cit., p. 161.

因此，《1997憲法》標志著一次重大的“取代”式憲法變遷，也是一個分水嶺。正如當初的雙方間變革博弈最終出臺《1974憲法》，公民社會愈發(fā)團結(jié)強大，皇室同樣羽翼已豐，而軍方早已疲弱不堪，不得不廣泛接納后兩者所做的決定。根據(jù)《1997年憲法》規(guī)定，立法機關(guān)今后將完全通過選舉產(chǎn)生，實行兩院制，現(xiàn)役軍人不得擔任兩院議員。自憲法實施之日起一直到2000年參議院任期結(jié)束，先后以同樣方式舉行了參議院大選和眾議院大選。與此前的《1991憲法修正案》相比，《1997年憲法》的第一百八十七條和第二百二十二條均有明確規(guī)定，總理必須由選舉產(chǎn)生，并且必須來自眾議院。⑤《泰國憲法》，1997年10月11日，參見http://www.asianlii.org/th/legis/const/l 997/1.html. Sections 187,221。

2001年，他信·西那瓦（Thaksin Shinawatra）領(lǐng)導的泰愛泰黨（Thai Rak Thai）贏得了大選，其黨魁也在兩院的眾多議員中具有絕對的影響力。他信也試圖加強對警察和武裝部隊的控制。2004年初，泰國最南部地區(qū)突然再次爆發(fā)武裝叛亂，他信由此于2005年7 月16日頒布了《緊急狀態(tài)法令》（the Emergency Decree on Public Administration in Emergency Situations）。無論對文官政府總理還是軍隊或警察司令官而言，該項法令為他們提供應對“緊急情況（第四條）”時的絕對權(quán)力。①泰王國，2005年《緊急狀態(tài)法令》（Emergency Decree on Public Administration in Emergency Situations），參見http://www.asianlii.org/th/legis/consol_act/edopaies2005582/。

2006年9月，軍方成功發(fā)動了反對他信的政變。②Thai King “'Endorses Coup Leader”, BBC News, 20 September 2006, http://news.bbc.co.th/2/hi/asia-p acific/5365362.stm.這是自1991-1992年以來軍隊的首次干預行動，起因是兩大利益集團關(guān)系日益劍拔弩張，一方是他信領(lǐng)導下的、由民選政治家、警察以及占泰國人口多數(shù)的貧困民眾組成的聯(lián)盟，另一方是由皇室、軍隊以及城市中高產(chǎn)階級組成的保皇勢力。為此，1997年頒布的《人民憲章》（the 1997 people’s constitution）被一部新的臨時憲法所“取代”。新憲法對政黨實施取締，并組建了委任制的單院制立法機構(gòu)，負責督查新憲法的起草工作，還賦予政變合法性并對政變領(lǐng)導人實施赦免。③Kingdom of Thailand, Constitution of the Kingdom of Thailand (Interim Edition), 1 October 2006, http:// www.asianlii.0rg/th/legis/const/20O6/l.html.

直到2007年，一部新的永久性憲法才得以實施。在其頒布之前，有關(guān)憲法的全民公投以占選民的57.8%的多數(shù)名額得以通過。新憲法代表了保皇派、安全部隊和反他信文官隊伍之間的一場博弈，并且也似乎順應了2005年、2008年、以及2013年的歷次大規(guī)模反他信示威行動的廣泛民意。然而也有民眾抗議這種博弈，他信陣營在2007年和2011年兩次大選中連連獲勝，挺他信的“紅衫軍”（Red Shirt）參與2009年和2010年大規(guī)模示威行動，都可見一斑。

盡管《2007年憲法》保留了《1997憲法》中的大多數(shù)條款，但是一些新的關(guān)鍵條款還是進行了“層疊”構(gòu)建，其中幾條都對安全部門有利。事實上，按照新憲法規(guī)定，半數(shù)的參議員必須由選舉產(chǎn)生，另一半的參議員則經(jīng)相關(guān)程序遴選產(chǎn)生后予以任命。④泰王國，《泰國憲法》，2007年8月24日，http://www.asianlii.0rg/th/legis/const/2007/l.html, Part III, Sections 113-114。委任制議員中有9.3%至10.6%的名額由安全部隊退休軍官中提名產(chǎn)生。⑤Chambers, “A Short History of Military Influence in Thailand”, op. cit., p. 299.除頒布憲法外，軍政府還于2008年2月19日新頒布了一部《國內(nèi)安全法》（ISA-Internal Security Act）。這部新的《國內(nèi)安全法》與現(xiàn)行《安全法》類似（如《2005年緊急狀態(tài)法令》和《1914年戒嚴法》），武裝部隊由此便可采取行動以確?！熬S護國內(nèi)安全”。⑥泰王國，2008年《國內(nèi)安全法》（Internal Security Act, 2008a），http://thailaws.com/law/t_laws/tlaw04 2.pdf?！毒o急狀態(tài)法令》與《國內(nèi)安全法》的主要區(qū)別在于，按照《國內(nèi)安全法》規(guī)定，在這項法令實施期間，盡管總理仍然履行其公職，但真正的大權(quán)卻旁落于軍隊手中。因此，《國內(nèi)安全法》對軍方勢力的介入非常有利。軍方勢力由于《2008國防法》（the Defense Act of 2008）再次得到鞏固，該項法案新組建了一個高級軍事審查委員會，負責監(jiān)督準將軍銜以上職務(wù)的高層人事調(diào)整。根據(jù)該法案的第二十五條規(guī)定，任何有關(guān)準將軍銜以上職務(wù)晉升均須獲得該7人委員會的批準。該委員會成員包括國防部長、國防副部長（任選成員）、最高司令官、陸軍參謀長、海軍參謀長、空軍參謀長，以及國防常任秘書。前兩名委員由選舉產(chǎn)生，而后5名委員均為現(xiàn)役軍人。⑦泰王國，2008年《國防部組織法》（Organization of Ministry of Defense Act, 2008b）（泰文版），國會圖書館，泰國曼谷。如若后5位委員能保持團結(jié)統(tǒng)一，那么民選政府將難以對軍隊高層人事任命施加任何影響。

2013年，由于安全部隊與民選文官政府之間達成的法律均衡，軍隊能夠獨立于民選文官政府的控制。在總理英拉·西那瓦（Yingluck Shinawafra，他信的妹妹）的領(lǐng)導下，政府成功地加強了對警察的控制，然而武裝部隊仍然或多或少地保持著自治狀態(tài)。①Chambers, “A Short History of Military Influence in Thailand”, op. cit., pp. 375-76.

從根本上講，縱觀泰國文官政府與安全部隊爭奪統(tǒng)治大權(quán)的歷史，無論是從民選文官政府還是從皇室手上爭奪更大權(quán)力，安全部隊總是更多地充當著變革推動者的角色。自1932年以來18部憲法的歷次出臺，無不表現(xiàn)出軍隊為擴充自身力量的不懈努力。與此同時，安全部隊的競爭對手卻鮮有將其約束在憲定文官政府控制中的努力。在泰國非常頻繁的憲法更替當中，“取代”是其最常用的制度變遷手段。在其他情況下（如《1914年戒嚴法》），“漂移”模式被采用于制度變遷。這些安全法律原本是服務(wù)于絕對君主制，最終卻為軍隊或文官政府提供了保護。一言以蔽之，自1992年以來，盡管文官政府一直不惜以安全部隊為代價擴充自身的權(quán)力，但無論在正式場合還是非正式場合，安全部隊（特別是軍隊）如今仍超然于文官政府的控制之外。

緬甸安全部隊：幕后主導

緬甸自1948年脫離英國獨立以來，武裝部隊一直是占主導地位的政治機構(gòu)。其主導地位是緬甸憲政的產(chǎn)物，因為緬甸憲法讓國家安全部隊手握大權(quán)，甚至在殖民統(tǒng)治結(jié)束之前就已是這樣。這個時期留下了4種傳統(tǒng)，影響深遠。

首先，英國對緬甸實施高度中央集權(quán)的殖民統(tǒng)治。英國為了最終控制緬甸整個國家，先后發(fā)動了3場戰(zhàn)爭——1824-1826年，1852-1853年，以及1885-1886年。由于社會持續(xù)動蕩，總督被賦予重權(quán)。根據(jù)緬甸1935年殖民地憲法，總督被授予絕對權(quán)力，目的是為了確?！熬挼榧捌鋰鴥?nèi)所有地區(qū)的和平安寧免受任何威脅”。②英屬印度，《1935年緬甸政府法案》（Government of Burma Act, 1935），第2部分，第8條第1款，參見 http://www.burmalibrary.org/docs08/1935_Constitution(en).pdf。在頒布《1935年憲法》（the 1935 Constitution）之前，歷任總督通過殖民地法規(guī)的形式，全權(quán)代表英國實施對緬甸的統(tǒng)治。這些殖民地法規(guī)包括1898年《刑事訴訟法》（1898Criminal Procedure Code）、1908年《非法結(jié)社法》（the 1908 Unlawful AssociationsAct）、1923年《國家保密法》（the 1923 Official Secrets Act）以及1933年《無線電報法》（the 1933 Burma WirelessTelegraphy Act）。國家獨立之后，這些法規(guī)仍在適用。③ARTICLE 19 Global Campaign for Free Expression, “Union of Myanmar Article 19 Submission to the United Nations, Universal Periodic Review”, Tenth Session of the Working Group of the Human Rights Council, February 2011, http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/Session10/MM/Article19_eng.pdf.于是，此前的法律被“漂移”闡釋，并被“轉(zhuǎn)換”，以保護獨立后軍隊精英階層的利益。

其次，為了維護內(nèi)部安全，建立了強大的安全部隊。緬甸殖民地安全部隊（Colonial Burma's security force）（1937年演變成為英屬緬甸軍，the British Burma Army，簡稱BBA）竭力讓緬甸歸順于英國的殖民統(tǒng)治，其手段殘酷無情。長期以來，安全機構(gòu)預算增加，英屬緬甸軍規(guī)模擴張，以及其在殖民地“邊境”地區(qū)獲得更大的自治授權(quán)，都在維護內(nèi)部安全的這一需要中找到了合理依據(jù)。①Mary Callahan, “State Formation in the Shadow of the Raj: Violence, Warfare and Politics in Colonial Burma”, Southeast Asian Studies, vol. 39, no. 4 (March 2002), p. 534.

第三，緬甸人領(lǐng)導的一支反殖民游擊武裝（建于1941年，最初被稱作“緬甸獨立義勇軍”，the Burma Independence Army，簡稱BIA）于1943年改組成為緬甸國防軍（the Burma Defence Army），被編入緬甸國民軍（the Burma National Army），兩支軍隊都在日本帝國主義的庇護之下。直到1945年二戰(zhàn)結(jié)束時，這支軍隊改組為緬甸愛國戰(zhàn)線軍（PBF-the Patriotic Burmese Forces），轉(zhuǎn)而反對日本，支持獲勝的盟軍。1945年9月，緬甸愛國戰(zhàn)線軍和英屬緬甸軍合并為緬甸國防軍（BAF-the Burmese Armed Forces，或被稱作“Tatmadaw”），成為主要的國家安全機構(gòu)。其創(chuàng)建者昂山將軍（General Aung San）被英國任命為緬甸執(zhí)行委員會（the Executive Council of Burma）副主席。大多數(shù)緬甸人鑒于軍隊的權(quán)勢都對其敬畏有加。文官與軍人也都認為軍隊（在昂山的統(tǒng)領(lǐng)之下）為國家獨立掃清了障礙。②Christina Fink, Living Silence in Burma: Surviving Under Military Rule, New York, NY: Zed Books Ltd., 2009, p. 21.

第四，在緬甸的殖民時期，與安全部隊相比，文官精英一直非常弱勢。1923年緬甸法案（the Burma Act of 1923）首次批準緬甸殖民地實行雙元制選舉，但是將其劃歸英屬印度。該殖民地于1922年、1925年、1928年和1932年舉行了4次政黨競選。繼《1935年憲法》頒布之后，緬甸不再從屬印度，成為一個單獨統(tǒng)治的殖民地，并于1936年舉行了選舉。但是，由于二戰(zhàn)的影響，殖民地社會轉(zhuǎn)型的進程被擱置。1943年，日本代表緬甸宣布獨立，頒布了一部新憲法，取代了《1935年憲法》，并且很多部分與日本《1889年憲法》相“層疊”。自此以后，國防部長成為了一名現(xiàn)役軍官，暗示著內(nèi)閣與武裝部隊之間關(guān)系密切。事實上，這部憲法開啟了“該國國家元首和軍隊首腦在政治上平起平坐的格局……這種格局在《2008年憲法》中再次得到強調(diào)”。③Robert H. Taylor, The State in Myanmar, Singapore: NUS Press, 2009, p. 228.緬甸在取得獨立之前，只有短短的15年殖民地時期民主制度經(jīng)驗，純粹是表面功夫，而且時斷時續(xù)。此外，先后順序非常重要：這種由殖民主義植入的病態(tài)民主制度始于1923年，打從一開始便籠罩在緬甸先鋒軍（the Burma Pioneers）的陰影之下，這是早在1916年便已組建的緬甸首個強制性安全機構(gòu)。④Frederick William Perry, The Commonwealth Armies: Manpower and Organization, Manchester, UK: Manchester University Press, 1988, p. 207.

1947年，在獨立的前夕，《1943年憲法》被一部新頒布的憲法所取代，這是英國殖民當局與昂山將軍率領(lǐng)的緬甸國防軍之間變革博弈的結(jié)果。昂山先以驅(qū)逐共產(chǎn)主義者來安撫英國，隨后又以領(lǐng)導暴力革命相威脅，最終在與英國殖民當局的談判中取得成功，《1947年憲法》得以執(zhí)行，緬甸將于一年之后最終取得獨立。⑤Aung San Suu Kyi, Aung San of Burma, Edinburgh: Kiscadale, 1984, pp. 1-44.在新憲法頒布之前，昂山還與緬甸幾個少數(shù)民族首領(lǐng)簽署了《彬龍協(xié)議》（the Panglong Agreement）。根據(jù)《彬龍協(xié)議》的條款規(guī)定，這些少數(shù)民族將在國家獨立之后被賦予自治權(quán)，甚至還有權(quán)獨立，并計劃將這些承諾寫入《1947年憲法》。⑥Michael Charney, A History of Modern Burma, London: Cambridge University Press, 2009, pp. 65-66.昂山親自推動談判，讓緬甸有了最具先進性的憲法，同時也保留了重權(quán)在握的執(zhí)行委員會。在一定程度上講，頒布《1947年憲法》標志著一個關(guān)鍵時刻，即改革推動者成功地將緬甸推上了民主制度和文官控制的軌道。

這部新憲法中有一項新增條款正式對安全部隊的權(quán)力予以限制，即“文官（政府）對軍費開支、安全政策和高級軍官晉升等問題擁有至高無上的控制權(quán)”。①Win Min, “Under an Iron Heel: Civil-Military Relations in Burma/Myanmar”, in Paul Chambers and Aurel Croissant (eds), Democracy under Stress: Civil-Military Relations in South and Southeast Asia, Bangkok: ISIS and FES, 2010, p. 103.但是，這部憲法僅局限于將權(quán)力集中于有軍隊背景的政府。憲法第二十五條第三款規(guī)定，“在發(fā)生戰(zhàn)爭、侵略、叛亂、暴亂或重大緊急狀況時，如果公共安全需要如此”，允許政府暫停公民自由權(quán)；而憲法第二十七條規(guī)定“在發(fā)生戰(zhàn)爭、侵略、叛亂、暴亂或重大緊急狀況時”，公民“以遭遇任何不公或損失為由，通過正當法律程序提出賠償者，可以駁回該要求”。此外，第一百一十六條允許軍隊官員可以在政府臨時任職6個月。②The Union of Burma, Constitution, Constituent Assembly of Burma Rangoon, Supdt, Covt. Printing and Stationery, Burma, 24 September 1947, Section 116, http://www.burmalibrary.org/docs07/1947Constitutio n-facsimilered.pdf.正是由于這一規(guī)定，時任總理吳努（U Nu）在1958年邀請緬甸國防軍總司令吳奈溫（Ne Win）出任看守政府總理。并且，看守政府對憲法第一百一十六條做了修改，刪掉了6個月的時限規(guī)定。③Charney, A History of Modern Burma, op. cit., p. 99.總而言之，《1947年憲法》是民主倡導者與軍事安全捍衛(wèi)者之間達成的一紙妥協(xié)。

盡管如此，1947年達成的妥協(xié)結(jié)果卻相去甚遠。1947年昂山被刺事件——僅在憲法通過的一個月前——除掉了或許是唯一能夠掌控住軍隊的這個人。于是這讓軍隊強硬派更加囂張，公然無視憲法公民權(quán)力至上（civilian supremacy）的相關(guān)規(guī)定，從而掌控更大的權(quán)勢。

20世紀50年代，一項新的法令《緊急狀態(tài)法》（the Emergency Provisions Act）得以通過，安全部門的地位得到進一步鞏固。該法令規(guī)定，任何傳播“虛假”信息的行為、對軍隊的不敬行為，以及任何有可能破壞緬甸安全的行為都將被視為犯罪。盡管總理吳努最終停止了該法律的執(zhí)行，但吳奈溫將軍于1962年發(fā)動政變，建立起軍隊對緬甸長達48年的統(tǒng)治。盡管《1947憲法》從未被正式“取代”，但是其各項規(guī)定在吳奈溫政權(quán)下卻進行了有效的“層疊”。為此，1962年7月建立了緬甸社會主義綱領(lǐng)黨（BSPP-the Burma Socialist Programme Party）。1964年，《國家統(tǒng)一法》（the Law Protecting National Unity）得以實施，它禁止除軍方主導的緬甸社會主義綱領(lǐng)黨以外的一切政黨，并奠定了緬甸一黨制國家的格局。④Fink, Living Silence in Burma, op. cit., pp. 29, 33.

盡管吳奈溫于1974年正式辭去總理職位，但是他還擔任緬甸社會主義綱領(lǐng)黨主席與總統(tǒng)（1981年不再擔任總統(tǒng)）職務(wù)，因此還繼續(xù)間接掌控政局。新政權(quán)正式由現(xiàn)役軍人領(lǐng)導，他們是吳奈溫將軍的支持者：如吳盛倫（Sein）將軍，1974年任總理；吳山友（San Yu）將軍，1981年任總統(tǒng)。該政權(quán)“取代”了《1947年憲法》，代之以新的《1974年憲法》?！?974年憲法》規(guī)定，執(zhí)政委員會75%的委員由現(xiàn)役軍官擔任。⑤Min, “Under an Iron Heel”, op. cit., p. 106.同時，憲法授權(quán)內(nèi)閣，在總理的領(lǐng)導之下，可以不經(jīng)立法機關(guān)批準即宣布戒嚴（第七十五條、第七十六條、第七十八條）?！?974年憲法》還宣布將剝奪破壞“國家安全”和“公共和平安寧”者的公民自由權(quán)（第一百六十六條、第一百六十七條）。①《緬甸社會主義聯(lián)邦憲法》（Union of Burma, Constitution of the Socialist Republic），1974年。

由于政府數(shù)十年來治理不善和嚴酷鎮(zhèn)壓，導致了嚴重的經(jīng)濟危機和政治困境，以及大規(guī)模的反政府示威活動，這些因素導致了吳奈溫總理于1988年的倒臺。部分士兵同情抗議者并加入示威隊伍，緬甸軍方領(lǐng)導人對日益嚴重的派系分裂和內(nèi)部瓦解狀況觸目驚心。②Charney, A History of Modern Burma, op. cit., p. 159.在8月8日爆發(fā)的“8888民主運動”之后，安全部隊于9月態(tài)度強硬地再次申明，將以更為強大的內(nèi)聚力和新一屆軍政府，對緬甸實行直接軍事統(tǒng)治。該軍政府自稱為“國家恢復法律與秩序委員會”（簡稱“恢委會”，SLORG-the State Law and Order Restoration Council），在蘇貌（Saw Maung）的領(lǐng)導下開始對國家實施治理，并且自此將國家更名為緬甸（“Myanmar”，原為“Burma”）。③Fink, Living Silence in Burma, op. cit., p. 58.然而，“恢委會”認為有必要頒布一系列法令，以正式賦予其行動合法性。因此，在1988年9月政變之后，《1974年憲法》被“取代”，整個國家處于戒嚴狀態(tài)。

然而具有諷刺意義的是，正是“恢委會”這個機構(gòu)制定了1988年《政黨注冊法》（Political Parties Registration Law）和1989年《人民院選舉法》（People’s Assembly Election Law），而這兩部法令都讓1990年舉行民主大選成為可能。然而，當親近“恢委會”的政黨在選舉中遭遇失敗時，軍政府立即否決了這一大選結(jié)果，并聲稱本次選舉只是為了組建一個機構(gòu)負責起草新憲法。事實上，《政黨注冊法》在選舉之后遭遇“轉(zhuǎn)換”，“恢委會”對其進行了重新詮釋，那些敵對軍政權(quán)的政黨被取消注冊。④ARTICLE 19 Global Campaign for Free Expression, Burma Beyond the Law, August 1996, www.articl el9.org/pdfs/publications/burma-beyondlaw.pdf.1992年，丹瑞（Than Shwe）大將接替蘇貌將軍（其在“恢委會”的實權(quán)因選舉失利而受到重創(chuàng)），出任“恢委會”主席。

為了維持其合法統(tǒng)治，“恢委會”有意放慢起草新憲法的進度，并頒布了幾項壓制性法令，其目的在于實現(xiàn)其統(tǒng)治的合法化，并阻礙民主人士的反對。這些法令包括1996年《電視與視頻法》（the 1996 Television and Video Act）、1996年《電影法》（the 1996 Motion Picture Law）、1996年《計算機科學發(fā)展法》（the 1996 Computer Science Development Law）、2004年《互聯(lián)網(wǎng)法》（the 2004 Internet Law）以及2004年《電子交易法》（the 2004 Electronic Transactions Act）。這些法令的頒布是典型的制度變遷“取代”模式。政府也適用一些早期既有的法律，包括前面提到過的英國殖民者用來平息叛亂的殖民地法案。但是在“恢委會”的統(tǒng)治之下，“漂移”與“轉(zhuǎn)換”兩種制度變遷模式使得以上法令可為各種戒嚴法令提供合法性基礎(chǔ)。1997年，盡管獨裁統(tǒng)治仍然存在，“恢委會”改名為“國家和平與發(fā)展委員會”（簡稱“和發(fā)委”，SPDC-the State Peace and Development Council）。⑤Charney, A History of Modern Burma, op. cit., p. 180.“和發(fā)委”直到2011年才解散，在委員會解散當天，吳登盛在緬甸通過雙元制選舉當選為緬甸總統(tǒng)。

經(jīng)過長達18年的戒嚴期之后，其間經(jīng)歷了好幾次空洞的立憲會議和人為拖延，“和發(fā)委”最終于2008年頒布了緬甸最新的一部憲法。軍人代表和文官代表參與了憲法的起草過程，事實上醞釀出的卻是一場明顯傾向于軍方的變革博弈——憲法規(guī)定緬甸政權(quán)主要由文官政府執(zhí)掌，但是軍方仍然保留了幕后操縱實權(quán)。軍方（丹瑞支持務(wù)實派）實施局部變革以安撫緬甸勢力微弱但日益增長的民主運動，但仍然保留其政治上的主導地位。①Min, “Under an Iron Heel”, op. cit., pp. 117-21.2008 年5月，軍方舉行了一場憲法受民眾歡迎情況的公投（被普遍視作欺詐）。②例如，參見Human Rights Watch, “Burma: Referendum is a Sham”, 2 May 2008, http://www.hrw.org/n ews/2008/04/30/burmareferendum-sham。他們向外宣布公投結(jié)果，聲稱有超過90%的選民支持軍方與文官政府的“博弈”成果。2012年全國民主聯(lián)盟（NLD-the National League for Democracy）黨魁昂山素季（Aung San SuuKyi）決定參與這個新格局，從而使得這場博弈更具合法性。

這部憲法的先進性體現(xiàn)在，它允許立法機關(guān)主要由選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)通過間接選舉產(chǎn)生，并且在其他修訂處明令增加公民自由權(quán)。③緬甸聯(lián)邦共和國，《緬甸聯(lián)邦共和國憲法》（Republic of the Union of. Constitution of the Republic of the Union of Myanmar）第四章、第五章、第八章，2008年5月29日，http://www.burmalibrary.org/docs5/ Myanmar_Constitution-2008-en.pdf。然而，該部憲法卻規(guī)定國家立法機關(guān)上下議院25%的議員必須是現(xiàn)役軍人（第一百零九條、第一百四十一條）。地方和國家立法機關(guān)同樣對安全部隊成員做了要求（第十四條、第十七條、第一百六十一條、第一百七十條）。此外，要求在有關(guān)國防事務(wù)的各立法委員會中，現(xiàn)役軍人占多數(shù)議席（第一百一十五條、第一百四十七條）。與此同時，總統(tǒng)只能由聯(lián)邦議會總統(tǒng)選舉團（Presidential College）進行遴選, 而總統(tǒng)選舉團的成員來自立法機關(guān)，其中安全部隊現(xiàn)役軍人比例為25%（第六十條）。另外，該部憲法規(guī)定總統(tǒng)必須熟悉軍事事務(wù)，這一標準表示總統(tǒng)須有軍方背景（第五十九條）。與此同時，與泰國軍政府歷次出臺憲法類似，緬甸《2008年憲法》對“和發(fā)委”政權(quán)所有領(lǐng)導人頒布大赦令（第四百四十五條）。另外，憲法還建立了“國家國防安全委員會”（簡稱“國安委”，the National Defence and Security Council），這個國家安全委員會由軍隊與政府共同參與，總統(tǒng)出任主席，具有很大實權(quán)；11位成員中必須有7位由退休或現(xiàn)役安全部隊官員擔任（第五十九條、第兩百零二條、第兩百三十二條）。這一比例確保了軍方利益優(yōu)先于民選文官政府的利益。然而，由丹瑞大將領(lǐng)導的“國家最高委員會”（State Supreme Council）凌駕于憲法之上，比“國安委”更有實權(quán)，因為其權(quán)力不受任何法律的約束，并且“國安委”的一切行動都必須經(jīng)得其同意。④“Than Shwe to Head Extra-Constitutional ‘State Supreme Council’”, The Irrawaddy, 10 February 2011, http://www2.irrawaddy.org/article.php?art_id=20730.該部憲法同時規(guī)定，在發(fā)生暴動或國家緊急狀態(tài)時期，可不履行法定程序（第三百八十一條）。另外，總統(tǒng)獲得憲法授予的廣泛權(quán)力，可以宣布進入緊急狀態(tài)（第四百一十條、第四百一十七條）或軍事管制令（第四百一十三部分）。由此，總統(tǒng)就可以將全部的行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)移交給武裝部隊司令官（第四百一十八條），從而有效地正式建立起軍事獨裁。最后一點，如要修訂這部軍方主導的憲法，首先必須立法機關(guān)全體議員75%以上同意后，再組織全民公決并且必須有超過半數(shù)以上贊成修改，方可付諸實施（第四百三十六條）。這項規(guī)定設(shè)置了相當大的障礙，因為立法機關(guān)有25%的成員都是現(xiàn)役軍人。⑤Myanmar, Republic of the Union of. Constitution of the Republic of the Union of Myanmar, Sections 14, 17, 59, 109, 115, 141, 147, 161, 170, 201, 232, 381, 410, 413, 417, 418, 436, 445, 29 May 2008, http://ww w.burmalibrary.org/docs5/Myanmar Constitution-2008-en.pdf.總體而言，《2008年憲法》正式鞏固了緬甸的政治空間。但是，安全部隊通過憲法確保了自己對正式政治權(quán)力的壟斷。①Aung Htoo, “Major Flaws in the 2008 Constitution”, Democratic Voice of Burma, 6 March 2010, http: //www.dvb.no/about-elections/major-fiaws-inthe-2008-constitution/7964.

作為總統(tǒng)，吳登盛（Thein Sein）——其務(wù)實風格廣為人知——一直面對軍內(nèi)派系之爭問題，包括強硬派。②Aung Zaw, “Thein Sein: Reformist or Caretaker?”, The Irrawaddy, 21 February 2012, http://www2.irr awaddy.org/article.php?art_id=23073&page=2.為了安撫公民社會和國際社會，他修改了一些法律，稍微釋放了自由民主空間。他放寬新聞審查（盡管舊的法律仍然存在，因此存在媒體自我審查），提高勞動者的權(quán)益，允許非政府組織注冊，放松對異見人士的限制，釋放政治犯，將一些人從禁止入境的“黑名單”上刪除，并且允許公民在某些情況下享有和平集會權(quán)。2011年末，吳登盛對《政黨注冊法》進行了輕微修改，允許反對派領(lǐng)袖昂山素季及全國民主聯(lián)盟參加2012年的補選。③“Burma Eases Limits on Party Membership”, The Irrawaddy, 5 November 2011, http://www2.irrawad dy.org/article.php?art_id=22394.盡管這些改革得以實施，《2008年憲法》卻毫發(fā)未改。迄今為止，多次提出的憲法修正案都未能通過。④Associated Press, “Suu Kyi Vows to Keep Pushing for Constitutional Amendments”, Democratic Voice of Burma, 24 September 2013, http://www.dvh.no/news/suu-kyi-vows-to-keep-pushing-for-constitutional-ame ndmetshurma-myanmar/32769.

自2011年以來，盡管緬甸政治已邁向更加多元化，但是安全部隊卻仍然占據(jù)主導地位，并實現(xiàn)了自身在新政權(quán)時期的制度化。⑤Marco Bunte, “Burma’s Transition to Quasi-Military Rule: From Rulers to Guardians?”, Armed Forces & Society, vol. 39, no. 3 (5 July 2013), p. 22.面對文官政府作為變革推動者竭力推進文官控制制度，軍方首腦將“漂移”與“轉(zhuǎn)換”兩種憲法變遷模式運用到了極致，并且盡量回避憲法變遷的“取代”模式，并且扮演變革推動者角色（如實施《2008年憲法》），由此確保了其壟斷大權(quán)牢牢在握。盡管目前緬甸在司法改革方面取得了一定進展，但是究其核心，充其量也只是個準民主國家，因為憲法明文規(guī)定了安全部隊的主導地位并使之得以持續(xù)。

結(jié)　論

在東南亞的新興民主國家，憲法與法令要么僅限于對安全部隊的約束，要么就只是為其掌控政權(quán)提供合法性依據(jù)。這就是泰國和緬甸的經(jīng)驗教訓。

為回答文章開篇提出的幾個問題，本文提出兩個觀點。首先，泰國和緬甸的安全部隊都在憲法的框架下不斷地實現(xiàn)制度化，這是文職官員與安全部門軍官之間變革博弈格局演變的結(jié)果。每一部新憲法的制定與出臺，都是文職官員或安全部隊軍官達成一致的結(jié)果。這種一致程度即：在安全環(huán)境允許的條件下有針對性地對憲法加以修訂。由于歷史原因，軍方和非軍方人士都樂于讓安全部隊享有更多憲法賦予的特權(quán)。在兩個案例中，安全部門偶爾充當變革推動人的角色，其他時候則是現(xiàn)狀捍衛(wèi)者。

其次，在文官執(zhí)政的憲法框架下，安全部隊已經(jīng)逐漸制度化，盡管方式有所不同。泰國發(fā)生了多次政變，出臺了多部憲法，也許是因為相比緬甸而言，泰國派系更多，政局更加動蕩。泰國的政治變革博弈歷來并非安全部隊較勁文官政府那么簡單，從既往的歷史來看，皇室、軍隊和民選文官政府之間不斷變換結(jié)盟關(guān)系而讓這種博弈屢受重創(chuàng)。與此同時，當安全部隊發(fā)動一場政變之際，就更加迫切需要憲法賦予其政變合法性，并赦免政變參與者。1992年，泰國最終走到了一個重大歷史關(guān)頭。當時的憲法鼓勵有限多元主義（limited pluralism）政治體系，作為變革推動人的文官政府（與國王頗有關(guān)聯(lián)）卻要強行修訂該部憲法。當年正是這個聯(lián)盟確保了具有進步意義的《1997年憲法》獲得通過。然而，緊隨2006年政變之后，皇室、軍隊和文官精英中的某些成員組成了新的聯(lián)盟，他們又力促了《2007年憲法》的頒布，這確保了安全部隊相對文官政府享有更大的自治權(quán)?？偟膩碚f，憲法一直是泰國軍隊和警察干預司法的重要保護傘，讓軍隊和警察長期干政成為可能。

緬甸安全部門官員演變成為這個國家的主導階層。緬甸憲政進程的緊要關(guān)頭——將該國推向民主的軌道——出現(xiàn)于《1947年憲法》頒布之際，這部憲法本身就是安全部隊與文官政府之間唯一一次修憲博弈。自此以后，該國的歷史就是一部安全部隊軍官們通常以法令而非憲法來鞏固其權(quán)力的歷史。這是因為緬甸安全部隊相比泰國軍隊更加團結(jié)，因此可以通過律敕手段來管理國家。1947年之后，緬甸的憲政進程幾乎停步不前，正如過于嚴苛的《1974年憲法》。盡管《2008年憲法》摒棄了前一部憲法的強權(quán)專制特征，但是它為安全部隊掌控政治強權(quán)提供了制度合法性。最終，在總統(tǒng)吳登盛的領(lǐng)導下，按照《2008年憲法》規(guī)定，一系列釋放社會空間的法令得以頒布，安全部隊軍官仍然大權(quán)緊握。

第三，緬甸安全部隊擁有遠高于泰國軍隊的憲法和法令所賦予的權(quán)力。然而，必須承認的是，兩國安全部門人員有時都會罔顧法律，參與非正式行動。

第四，也是最后一點，現(xiàn)役國防安全部門官員退休后即被任命為文職官員——因此可以繼續(xù)行使憲法賦予的權(quán)力——這種人事安排完全就是為了幫助安全部隊繼續(xù)手握政治大權(quán)。事實上，也許對于通過憲法約束安全部隊的目標而言，最大的挑戰(zhàn)就是怎樣建立起并且維持好“貨真價實”的文官控制體系，真正通過監(jiān)督制約機制實現(xiàn)其制度化。這個目標一旦達成，至少在泰國，尤其在緬甸，都將是一個偉大的成就。

歸根結(jié)底，泰國和緬甸兩國的安全部隊軍官和文職政府官員，無論是充當變革推動者還是現(xiàn)狀維持者，都窮極了各種憲法變遷模式——“取代”、“層疊”、“漂移”和“轉(zhuǎn)換”。以上諸次修憲，有的是為了凸顯文官控制的強化，有的則是為了幫助擴大或維持安全部隊軍官們的影響力。因此，安全部隊的憲政聯(lián)盟并不必然帶來向文官控制的轉(zhuǎn)型。事實上，至少從緬甸和泰國看來，我們可以提出一個反直覺觀點，即在一個既定的政體當中，憲法尤其是法令出臺得越多，安全部隊的勢力就會變得更強。

一言以蔽之，憲法是針對國家而立，法律限制則是針對政治空間制度化而設(shè)。安全部隊有時通過頒布憲法和法令，從制度上維持其政治主導地位，抵制其他政治行動者的任何形式的變革博弈（緬甸）。另一方面，在幾種政治行動者都在施加影響力的情況下（包括軍隊），一旦文官政府與軍隊之間的互惠式談判不能達成，就可能引起多次政變爆發(fā)和多部憲法出臺（泰國）。這兩個案例——問題各自不同——都反映出同樣一個問題，盡管憲法規(guī)定公民權(quán)力至上，但要真正付諸實現(xiàn)，仍然會面臨許多嚴峻挑戰(zhàn)。

（原載新加坡東南亞研究所出版《當代東南亞》2014年第1期）

成都學院（成都大學）四川省泰國研究中心教授杜潔

成都學院（成都大學）外國語學院講師陳欣譯