唐忠義　陳曉玲

[摘 要]改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，社會(huì)公眾的物質(zhì)生活得到基本滿足，但是對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求正日趨增加，政府的公共服務(wù)職能受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。處于試點(diǎn)階段的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)雖取得了一定的成效，但也遇到了諸多問(wèn)題：法律法規(guī)的缺失、社會(huì)觀念的滯后、社會(huì)組織的薄弱以及監(jiān)管體制的乏力。立足于全面深化改革的背景，我們可以從政府、社會(huì)組織和公眾三個(gè)主要層面尋求解決之道。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織；政府購(gòu)買(mǎi)；公共服務(wù)

[中圖分類(lèi)號(hào)] D630；D632

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)]1007-8487（2016）01-0061-07

[作者簡(jiǎn)介]唐忠義（1967-），湖北恩施人，武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長(zhǎng)、教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事公共政策、地方政府研究；陳曉玲（1991-），女，湖北武漢人，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，主要從事地方政府治理研究。

十八屆三中全會(huì)提出要“正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。2015年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中又強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持創(chuàng)新管理，強(qiáng)化服務(wù)，著力提高政府效能，提供基本公共服務(wù)盡量采用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，第三方可提供的事務(wù)性管理服務(wù)交給市場(chǎng)或社會(huì)去辦”。由此可見(jiàn)，中央高度重視政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，并將其視為推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。當(dāng)前在全面深化改革的背景下，推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)出現(xiàn)了哪些問(wèn)題，需要從哪幾個(gè)方面努力，從而提高政府購(gòu)買(mǎi)的效率，成為亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。筆者認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)涉及到多方主體，需要政府、社會(huì)組織和社會(huì)公眾形成合力，共同解決這些難題，以推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展。

一、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的理論依據(jù)

一種新的制度或模式的出現(xiàn)，總是需要一定的理論作為指導(dǎo)。產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)，作為一種新的公共服務(wù)提供方式，在歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家得到了充分的重視和長(zhǎng)足的發(fā)展，并取得了不俗的成績(jī)。這一新模式在20世紀(jì)90年代傳入中國(guó)后，上海、深圳等沿海發(fā)達(dá)城市先行嘗試，最近幾年人們才認(rèn)識(shí)到這種新模式帶來(lái)的益處，并逐漸將這一模式由單個(gè)試點(diǎn)上升到國(guó)家制度層面。國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始從國(guó)內(nèi)外豐富的理論中尋找其存在的合理性和必然性。從中不難發(fā)現(xiàn)，最近幾十年關(guān)于政府與社會(huì)組織的相關(guān)理論中，確實(shí)孕育著政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)新模式的萌芽。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念

關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念內(nèi)涵，學(xué)者們從自己的研究視角給出了不同的闡述，雖說(shuō)側(cè)重點(diǎn)不盡相同，但也取得了一定的共識(shí)，以前學(xué)界比較推崇的是王浦劬教授對(duì)這一概念的闡述。所謂“政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用[1]（P3-4）。

這一概念較清晰地描述了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的全過(guò)程：在參與主體上，政府是購(gòu)買(mǎi)方，也是資金提供者和過(guò)程監(jiān)管者，社會(huì)組織是供給方，直接提供公共服務(wù)，是溝通政府與公眾的橋梁，公眾是被服務(wù)對(duì)象，直接享受服務(wù)，并對(duì)服務(wù)提供方負(fù)有監(jiān)督責(zé)任；在購(gòu)買(mǎi)方式上，有雙方自主協(xié)商的合同制，自上而下的直接資助制和自下而上的項(xiàng)目申請(qǐng)制；在購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容上，從養(yǎng)老、醫(yī)療、助殘、文化等服務(wù)類(lèi)逐漸擴(kuò)展到項(xiàng)目評(píng)估、資質(zhì)認(rèn)定、就業(yè)培訓(xùn)等行政性和管理類(lèi)服務(wù)。從這些具體做法中我們可以看出，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)為政府提供公共服務(wù)開(kāi)辟了一條新路子，實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公眾的共贏。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論發(fā)展

20世紀(jì)20-30年代，一場(chǎng)前所未有的經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷全球，經(jīng)濟(jì)倒退、失業(yè)激增、生活無(wú)著落構(gòu)成了這一時(shí)期的代名詞，為此，西方國(guó)家實(shí)施了一系列的社會(huì)福利政策，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障投入了大量資金，這對(duì)化解社會(huì)沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了一定的作用。到20世紀(jì)60-70年代，以歐美為代表的福利國(guó)家制度已基本建立，特別是北歐高福利國(guó)家建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜轿桓＠Ｕ现贫?，由此帶?lái)的一方面是政府財(cái)政危機(jī)、政府提供服務(wù)的低效率和壟斷性；另一方面是公眾又不允許政府放棄過(guò)多的公共服務(wù)，而政府如果不解決這些問(wèn)題又將導(dǎo)致信任危機(jī)。政府為了擺脫這種兩難的境地，達(dá)到政府支出少、社會(huì)福利高的目標(biāo)，展開(kāi)了聲勢(shì)浩大的公共管理改革運(yùn)動(dòng)，探索提供公共服務(wù)的新模式。由此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸由歐美發(fā)達(dá)國(guó)家推廣到發(fā)展中國(guó)家，成為推進(jìn)社會(huì)保障制度改革、轉(zhuǎn)變政府行政職能、創(chuàng)新社會(huì)治理方式的重要手段。

政府與社會(huì)組織的關(guān)系問(wèn)題，是實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)這一新模式的基礎(chǔ)問(wèn)題。二者的關(guān)系經(jīng)歷了沖突、互補(bǔ)到合作的漸進(jìn)發(fā)展過(guò)程。沖突關(guān)系理論認(rèn)為二者是對(duì)立的，社會(huì)組織提供公共服務(wù)擾亂了政府的行為，不利于專(zhuān)業(yè)的公共服務(wù)體系的建立。互補(bǔ)關(guān)系理論認(rèn)為二者是取長(zhǎng)補(bǔ)短的，社會(huì)組織提供的服務(wù)可以滿足那些因政府服務(wù)沒(méi)有得到滿足的服務(wù)需求。合作關(guān)系理論將政府與社會(huì)組織視為平等的合作伙伴，二者在角色和分工上不同，前者提供資金，后者提供公共服務(wù)。

第一，新公共管理理論的推動(dòng)。20世紀(jì)中葉開(kāi)始，西方國(guó)家普遍實(shí)行福利國(guó)家制度，但是經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，這一制度并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)和社會(huì)的普遍滿意度的提升，加上經(jīng)濟(jì)滯脹，政府支出大量增加，導(dǎo)致社會(huì)公共服務(wù)無(wú)效率，造成社會(huì)普遍不滿。于是人們開(kāi)始考慮重塑政府形象，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，公共管理由重視效率轉(zhuǎn)向重視服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度，打破由政府壟斷提供公共服務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，共同參與提供滿足更多人需求的公共服務(wù)。

第二，志愿失靈理論的出現(xiàn)。這一理論所發(fā)現(xiàn)的慈善資源不足、特殊主義等，從另外一個(gè)側(cè)面揭示了社會(huì)組織本身存在的問(wèn)題，以及天然需要政府支持和引導(dǎo)的重要意義。因此，政府與社會(huì)組織具有合作的內(nèi)在動(dòng)力和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。首先，社會(huì)組織具有政府和市場(chǎng)所不可比擬的優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)福利的供給體系中擁有不可替代的地位；其次，社會(huì)組織和政府通過(guò)合作可以形成一種“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”型的責(zé)任共擔(dān)模式，既可以彌補(bǔ)政府在提供公共服務(wù)時(shí)的缺陷，也可以解決社會(huì)組織在服務(wù)過(guò)程中所面臨的問(wèn)題[2]。

第三，第三方治理理論的興起。作為研究政府與社會(huì)組織的著名學(xué)者，薩拉蒙認(rèn)為，在由政府主導(dǎo)管理的社會(huì)，政府比社會(huì)組織更具權(quán)威性、可信度更高，人們可能更傾向于信任政府的行為，而不是社會(huì)組織，因此，在公共服務(wù)的提供中，人們更加依賴政府而不是社會(huì)組織。據(jù)此，他提出了“第三方治理”理論，很好地解釋了政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系。政府在提供公共服務(wù)中的角色可以分為資金的提供者、服務(wù)的監(jiān)管者和服務(wù)的傳遞者等三個(gè)方面。由于政府自身職能的多重性和復(fù)雜性，并不需要政府在這三個(gè)方面都承擔(dān)責(zé)任，政府可以采取與其他組織合作的方式，實(shí)現(xiàn)相互之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和責(zé)任共擔(dān)[3]。這里的“其他組織”就是社會(huì)組織。由于社會(huì)組織根植于社會(huì)，服務(wù)于大眾，對(duì)社會(huì)公眾的需求更加靈敏、效率更高，就形成了政府與社會(huì)組織相互合作的、除了政府與市場(chǎng)兩個(gè)治理主體之外的第三方參與治理的新模式。因此，政府在投入資金規(guī)模不變的情況下，可以提高服務(wù)的供給能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化和資源的最優(yōu)配置。

第四，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的支撐。鄧小平關(guān)于發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論是我國(guó)最近20年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指路明燈。該理論強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。在這一理論指引下，我國(guó)走出了一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義發(fā)展道路。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記以其開(kāi)放性的視野和前瞻性的戰(zhàn)略眼光，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的內(nèi)涵進(jìn)行了深化和擴(kuò)展?！吧鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”，法治經(jīng)濟(jì)的核心是打造約束權(quán)力的籠子，主線是完善市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，使交易成本最小化，資源利用效率最大化[4]，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式，選取能夠提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉服務(wù)的社會(huì)組織，簡(jiǎn)化了政府提供服務(wù)的復(fù)雜程序，解決了市場(chǎng)提供產(chǎn)品的高額費(fèi)用問(wèn)題，能夠有效降低交易費(fèi)用。保障和改善民生是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“安全閥”，政府通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式提供豐富多樣的公共服務(wù)，滿足人民不同的需求，穩(wěn)中求進(jìn)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與改善民生的良性循環(huán)。

（三）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的必要性

近些年，我國(guó)社會(huì)組織得到了蓬勃發(fā)展，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一模式也取得了一定的成績(jī)，這無(wú)論是對(duì)于政府、社會(huì)組織還是對(duì)社會(huì)公眾都有著重要的意義。

第一，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。建立“小政府，大社會(huì)”的服務(wù)型、責(zé)任型政府，首先就要轉(zhuǎn)變政府職能，改變過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下各種事務(wù)都由政府大包大攬的方式，將市場(chǎng)可以自行調(diào)節(jié)的事務(wù)交給市場(chǎng)解決，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。社會(huì)組織提供公共服務(wù)，政府提供專(zhuān)項(xiàng)資金購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并對(duì)整個(gè)服務(wù)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，可以有效減輕政府負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出最大化，將政府從繁重的公共服務(wù)事項(xiàng)中解脫出來(lái)。

第二，社會(huì)組織發(fā)展壯大的強(qiáng)大動(dòng)力。政府撥付專(zhuān)項(xiàng)資金用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，使公共服務(wù)不僅得到了政府和公眾的認(rèn)可，發(fā)展后勁更足，社會(huì)組織還擁有除運(yùn)行成本之外的額外資金，可以用于更新工作技術(shù)和設(shè)備、擴(kuò)充服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)質(zhì)量。政府出臺(tái)的專(zhuān)門(mén)政策和法律，在為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供保障的同時(shí)，也為社會(huì)組織的健康發(fā)展提供了空間，有利于社會(huì)組織的跨越式發(fā)展。

第三，滿足社會(huì)公眾多樣化公共服務(wù)需求的必然要求。社會(huì)組織發(fā)展于民間，根植于社會(huì)，能近距離地接觸服務(wù)受眾，貼近群眾，能夠以更敏捷的速度對(duì)社會(huì)公眾的需求做出反應(yīng)。社會(huì)組織運(yùn)作方式的靈活性，能夠開(kāi)展個(gè)性化的服務(wù)，滿足盡可能多的公共服務(wù)需求。在提供服務(wù)的過(guò)程中，質(zhì)量和效率也能以大幅度提升，形成良性循環(huán)的發(fā)展模式。

第四，推進(jìn)事業(yè)單位改革的必由之路。事業(yè)單位作為我國(guó)的特殊產(chǎn)物，作為公共服務(wù)的直接提供者，長(zhǎng)期受到行政級(jí)別的限制，缺乏自我發(fā)展的活力，造成服務(wù)效率低下、財(cái)政資源浪費(fèi)。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)，將事業(yè)單位的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，有利于理順政府與社會(huì)、企事業(yè)單位的關(guān)系，有效改變“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”不分、采購(gòu)與生產(chǎn)不分的現(xiàn)象；有利于轉(zhuǎn)變政府“以錢(qián)養(yǎng)人辦事”的低效財(cái)政支出方式為“政府花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的高績(jī)效方式，提高財(cái)政對(duì)公共事業(yè)投入的總體效率；有利于進(jìn)一步推進(jìn)與深化事業(yè)單位改革，增強(qiáng)事業(yè)單位活力[5]。

二、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的現(xiàn)實(shí)難題

作為一種新模式，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還處于起步階段，試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)很多問(wèn)題，這些問(wèn)題可以歸納為以下幾個(gè)方面。

（一）社會(huì)公眾和政府觀念滯后，對(duì)社會(huì)組織缺乏信任

在我國(guó)，受傳統(tǒng)思想的影響，新事物總是需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的過(guò)程才能被大眾所接受和認(rèn)可。由于我國(guó)社會(huì)組織起步較晚，規(guī)模有限，公眾難以接觸到專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作，即使能夠享受到社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，但是由于社會(huì)組織缺乏權(quán)威性、社工人員社會(huì)地位較低，社會(huì)工作很難取得公眾的信任。從目前來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)這一形式正是研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域，即使是一些知識(shí)分子和政府工作人員，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的主體、客體、內(nèi)容、形式等也存在諸多疑慮。由于市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的限制，大量社會(huì)資本難以進(jìn)入廣闊的公共服務(wù)領(lǐng)域，一些政府部門(mén)仍然習(xí)慣于由本部門(mén)或下屬的事業(yè)單位提供公共服務(wù)。公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)過(guò)于集中于政府部門(mén)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一化，資源在公共物品、準(zhǔn)公共物品、私人物品之間，在公共部門(mén)、私人部門(mén)、社會(huì)組織之間難以自由流動(dòng)和優(yōu)化組合，難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制[6]。

（二）缺乏配套的法律法規(guī)和政策規(guī)定，難以形成強(qiáng)制力

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)這種新模式在20世紀(jì)90年代被引入我國(guó)，但是直到目前為止仍然處于探索試驗(yàn)階段，全國(guó)統(tǒng)一性的政策文件屈指可數(shù)，只有2013年國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和2015年的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》；地方層次比較有代表性的是上海、北京、廣州、深圳等發(fā)達(dá)城市出臺(tái)了一些指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施意見(jiàn)、指引、規(guī)范等。這些文件雖然規(guī)定了購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)機(jī)制、資金保障、監(jiān)管機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)等，但都只是原則性的規(guī)定，沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，可操作性不強(qiáng)。與這一模式相關(guān)的法律只有《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，該法在購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容方面只規(guī)定了大宗貨物或工程的采購(gòu)，而沒(méi)有關(guān)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的條款；在購(gòu)買(mǎi)客體方面，社會(huì)組織也不具備資質(zhì)。這一法律對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并不能形成強(qiáng)有力的約束。由于政策和法律的不完善，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的對(duì)象、過(guò)程、形式以及監(jiān)督都缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，政府部門(mén)自主權(quán)過(guò)大，隨意性較強(qiáng)。

（三）社會(huì)組織發(fā)展規(guī)模弱小，難以擔(dān)當(dāng)大任

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織規(guī)模不斷擴(kuò)大，類(lèi)型更加全面，功能更加齊全，范圍更加廣闊，形式更加多樣。但是，相對(duì)于公眾不斷增加的服務(wù)需求和政府不斷轉(zhuǎn)變職能的需要，社會(huì)組織的發(fā)展還是相對(duì)較慢。在活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、管理制度、專(zhuān)業(yè)人才方面都比較缺乏，即使自身想要發(fā)展壯大，受制于現(xiàn)實(shí)條件的制約，能力有限，使社會(huì)組織很難承擔(dān)起提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的責(zé)任。社會(huì)組織的發(fā)展在很大程度上依賴于政府政策的扶持和決策者的重視，而我國(guó)直到近期才將加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，激發(fā)社會(huì)組織活力作為政府今后工作的重點(diǎn)，開(kāi)始為我國(guó)社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)好的改革氛圍。

（四）尚未建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理體系

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的效果直接關(guān)系到公共服務(wù)的質(zhì)量、政府職能的發(fā)揮和這一模式的推進(jìn)，科學(xué)的績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督管理體系是決定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效果的重要基礎(chǔ)和可靠手段。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策或合同中，對(duì)評(píng)估和監(jiān)管雖有相關(guān)規(guī)定，但原則性較強(qiáng)，明顯缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性。在評(píng)估主體上，多以上級(jí)管理機(jī)構(gòu)為主，而服務(wù)的實(shí)際接受者很難參與其中，評(píng)估缺乏真實(shí)性和客觀性；在評(píng)估內(nèi)容上，多以評(píng)估社會(huì)組織本身為主，對(duì)最重要的服務(wù)質(zhì)量難以評(píng)價(jià)；在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，指標(biāo)設(shè)計(jì)隨意性較大，各項(xiàng)指標(biāo)所占權(quán)重難以形成科學(xué)配比。績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性非常強(qiáng)的工作，缺乏獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，難以保證評(píng)估的科學(xué)性。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)督管理主要由幾個(gè)部門(mén)聯(lián)合承擔(dān)，尚未建立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，由此帶來(lái)了諸多弊端：不能對(duì)全轄區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)進(jìn)行總體規(guī)劃，也不容易形成規(guī)模效應(yīng)；各職能部門(mén)由于信息不對(duì)稱(chēng)，容易造成公共服務(wù)重復(fù)購(gòu)買(mǎi)；購(gòu)買(mǎi)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高，不能適應(yīng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)專(zhuān)業(yè)化的要求[7]；財(cái)政資金使用缺乏合理分配，易造成使用漏洞，滋生腐敗。

三、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的創(chuàng)新路徑

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)有著堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，同時(shí)是被西方發(fā)達(dá)國(guó)家證實(shí)了的提供公共服務(wù)的有效方式。目前在我國(guó)少數(shù)城市實(shí)行雖然遇到各種難題，但是通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和各方面的積極配合，這一模式的未來(lái)發(fā)展之路是很明晰的。

（一）理順各相關(guān)主體之間的關(guān)系，建立平等合作的新型伙伴關(guān)系

在以往的政府關(guān)系中，政府具有絕對(duì)的權(quán)威，政府權(quán)力的權(quán)威性和強(qiáng)制性有助于政府履行各項(xiàng)職能、更好地服務(wù)公眾。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展和公眾自我意識(shí)的增強(qiáng)，公眾希望擁有更多的自主權(quán)、享受到更好的公共服務(wù)。不斷涌現(xiàn)出的“草根”社會(huì)組織就是公眾權(quán)利的體現(xiàn)，通過(guò)為社會(huì)公眾提供區(qū)別于政府的、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，自身也得到了長(zhǎng)足發(fā)展。面對(duì)這些新興的社會(huì)主體，政府應(yīng)端正態(tài)度， 積極引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展。政府要放下身段，從法律和契約的角度來(lái)認(rèn)識(shí)自身的角色和地位，要認(rèn)識(shí)到自身的有限性及與社會(huì)組織合作的可行性、必要性，在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行依法管理的同時(shí)，為其生存發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。同時(shí)，政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在專(zhuān)業(yè)人才、服務(wù)需求和組織管理方面的優(yōu)勢(shì)，積極與有資質(zhì)的社會(huì)組織開(kāi)展合作，建立新型的平等合作、互惠互利的信任伙伴關(guān)系，共同為提高公共服務(wù)質(zhì)量而努力。

（二）完善相關(guān)支持政策和法律法規(guī)，增強(qiáng)法律約束力

在我國(guó)，任何組織或需求只有進(jìn)入了政府議程，得到政府決策者的關(guān)注，才可能出臺(tái)相關(guān)政策支持或禁止其發(fā)展。十八屆三中全會(huì)提出“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”。中央已將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)提高到國(guó)家層面，地方政府理應(yīng)高度重視，制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給，明確規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的范圍、購(gòu)買(mǎi)方式、購(gòu)買(mǎi)程序、資金來(lái)源、評(píng)估機(jī)制、過(guò)程管理等，有資質(zhì)的社會(huì)組織即可根據(jù)政策開(kāi)發(fā)服務(wù)項(xiàng)目并積極參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的招標(biāo)采購(gòu)。

在法律上，根據(jù)十八屆四中全會(huì)的要求，應(yīng)加快保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，強(qiáng)化法律制度建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織健康發(fā)展。全國(guó)人大要積極組織相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行修改和調(diào)整，改變目前政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)無(wú)法可依的局面。要將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入政府采購(gòu)的范疇，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可能涉及到的利益相關(guān)者、購(gòu)買(mǎi)程序、違反法律應(yīng)受到的懲罰等都作出明確而嚴(yán)格的規(guī)定，為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供良好的法律環(huán)境。

（三）建立配套的管理制度和科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)制度約束力

一是成立專(zhuān)門(mén)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的總體規(guī)劃、過(guò)程管理和預(yù)算編制，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目和資金進(jìn)行合理分配。在審查過(guò)程中，重點(diǎn)審查社會(huì)組織是否有提供某項(xiàng)服務(wù)的資質(zhì)和能力，在競(jìng)爭(zhēng)中是否依照程序進(jìn)行，是否遵守相關(guān)的政策規(guī)定和法律法規(guī)，提供的服務(wù)能否滿足受眾的需求以及能否保證服務(wù)質(zhì)量等。

二是建立科學(xué)公正的評(píng)估體系。評(píng)估的主體應(yīng)包括主管單位、服務(wù)對(duì)象和第三方機(jī)構(gòu)等，要特別重視服務(wù)對(duì)象和第三方機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由主管單位、社會(huì)工作專(zhuān)家等共同研究制定，根據(jù)不同的服務(wù)種類(lèi)制定不同的標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)估應(yīng)采取多元化的方式，數(shù)字量化、評(píng)語(yǔ)式的方式相互結(jié)合，綜合運(yùn)用。同時(shí)，要廣開(kāi)渠道，鼓勵(lì)大眾傳媒和普通群眾監(jiān)督。要通過(guò)建立全方位立體式的綜合評(píng)估監(jiān)管機(jī)制，保障政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的質(zhì)量。

（四）積極培養(yǎng)社工人才，增強(qiáng)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)性

社會(huì)組織發(fā)展需要專(zhuān)業(yè)人才，需要政府和社會(huì)組織自身的共同努力。一是政府制定相關(guān)政策，培養(yǎng)一大批理論和實(shí)踐相結(jié)合的專(zhuān)業(yè)教師，鼓勵(lì)學(xué)生報(bào)考具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣?huì)工作相關(guān)專(zhuān)業(yè)，畢業(yè)后即可直接進(jìn)入社會(huì)組織工作，成為社會(huì)組織發(fā)展的中堅(jiān)力量。二是加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部現(xiàn)有人員的培養(yǎng)。相對(duì)于政府部門(mén)“鐵飯碗”和企業(yè)高薪，社會(huì)工作者完全處于弱勢(shì)，工作積極性有待提高。社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者要抓住當(dāng)前發(fā)展的大好時(shí)機(jī)，定時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的學(xué)者對(duì)內(nèi)部人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高理論知識(shí)和實(shí)踐操作技能水平；提高工作人員的思想素質(zhì)，培養(yǎng)為社會(huì)公眾服務(wù)的精神和職業(yè)的神圣感；健全激勵(lì)機(jī)制，對(duì)優(yōu)秀社工人員給予物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)社會(huì)工作者將本職工作當(dāng)作終身事業(yè)，為社會(huì)組織發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、盡心盡力。

（五）資金獲取多元化，增強(qiáng)社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力

目前我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展資金主要來(lái)源于政府，這種單一的資金來(lái)源渠道，使社會(huì)組織的發(fā)展受到很大的束縛。政府應(yīng)通過(guò)財(cái)政撥款、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式對(duì)社會(huì)組織給予資金支持；制定優(yōu)厚的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極開(kāi)發(fā)服務(wù)項(xiàng)目；國(guó)有資本加大對(duì)社會(huì)組織的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)；鼓勵(lì)社會(huì)資本以信貸、贊助、捐助的方式對(duì)社會(huì)組織提供資金支持。充足的資金是社會(huì)組織發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)后盾，只有不斷擴(kuò)充資金募集渠道，社會(huì)組織才能將服務(wù)項(xiàng)目精細(xì)化、品牌化、大眾化，而良好的口碑又可以吸引更多的資本參與，由此形成良性循環(huán)，增強(qiáng)社會(huì)組織實(shí)力。

（六）完善內(nèi)部管理制度，增強(qiáng)社會(huì)組織自我管理能力

一是社會(huì)組織應(yīng)實(shí)行現(xiàn)代化的法人治理結(jié)構(gòu)，以先進(jìn)的治理方式提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力和提供公共服務(wù)的能力。堅(jiān)持培育扶持和監(jiān)督管理并重，建立標(biāo)準(zhǔn)化的法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、管理運(yùn)行規(guī)范的社會(huì)組織體系。二是社會(huì)組織內(nèi)部及其上級(jí)管理部門(mén)要建立信息公開(kāi)制度，適時(shí)公布賬目信息，資金收支管理都要有明晰數(shù)據(jù)，以方便社會(huì)公眾隨時(shí)查詢并答疑解惑。三是完善內(nèi)部規(guī)章制度，對(duì)組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、人員管理、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰、未來(lái)規(guī)劃都要做出詳細(xì)規(guī)定，以增強(qiáng)自我管理能力。政府應(yīng)將內(nèi)部管理水平作為社會(huì)組織參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)之一，為社會(huì)組織增強(qiáng)自身管理能力提供強(qiáng)大動(dòng)力。

（七）積極培養(yǎng)社會(huì)信任環(huán)境，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)

公眾作為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的直接受眾，公眾的信任是這一模式得以繼續(xù)發(fā)展的重要因素，全社會(huì)只有形成信任環(huán)境，才能在互惠互利的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期合作。正如第三方治理理論的分析一樣：人們受傳統(tǒng)觀念的限制，總是更加傾向于信任政府組織，得不到公眾信任的社會(huì)組織發(fā)展程度必然受限。因此，政府應(yīng)特別注重提高公眾素質(zhì)，通過(guò)積極宣傳營(yíng)造輿論氛圍，提高公眾參與意識(shí)，推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的強(qiáng)大社會(huì)基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯 劉絳華