?

立法的創(chuàng)制性：審視中央與地方關(guān)系的另一視角——以浙江省為例

文／韓旭

摘要：中央與地方的關(guān)系，是政治體制的一個(gè)重要方面，也是我國(guó)法治建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程中目前面臨并且需要認(rèn)真對(duì)待的一個(gè)重要問(wèn)題。地方立法的創(chuàng)制性問(wèn)題實(shí)際上反映的是地方立法的自主性的程度和強(qiáng)度，這與中央與地方立法權(quán)限的劃分有直接的聯(lián)系。而中央與地方立法權(quán)限的劃分，實(shí)際上是一國(guó)中央與地方關(guān)系在立法體制上的一個(gè)投影。因此，觀察和分析地方立法的創(chuàng)制性問(wèn)題，可見(jiàn)中央與地方關(guān)系之一斑。浙江省的市場(chǎng)化發(fā)展水平在全國(guó)處于領(lǐng)先地位，改革開(kāi)放30年間，浙江省的立法具有很強(qiáng)的創(chuàng)制性或曰自主性。而且，這些自主性很強(qiáng)的地方立法，已經(jīng)在當(dāng)?shù)毓残姓芾?、?jīng)濟(jì)管理、地方政權(quán)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的作用。這或許應(yīng)該成為進(jìn)一步思考如何調(diào)整和完善中央與地方關(guān)系的一個(gè)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)制性立法;實(shí)施性立法;中央與地方關(guān)系

中央與地方關(guān)系問(wèn)題，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一直存在的一個(gè)老話題。在當(dāng)前全面深化改革并且全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，需要繼續(xù)深化對(duì)這個(gè)問(wèn)題的分析和認(rèn)識(shí)，進(jìn)而逐步確立與現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系相適應(yīng)的中央與地方關(guān)系，并加以制度化和法治化。本文嘗試通過(guò)觀察和分析我國(guó)地方立法以往所顯現(xiàn)出的創(chuàng)制性，意圖為進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)我國(guó)中央與地方關(guān)系問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和研究提供又一視角和思路，以期對(duì)于逐步確立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的中央與地方關(guān)系有所助益。

一　問(wèn)題的提出

中央與地方關(guān)系，是除了那些領(lǐng)土規(guī)模極小的國(guó)家之外，絕大多數(shù)國(guó)家都面臨的一個(gè)重要問(wèn)題，對(duì)于大國(guó)來(lái)說(shuō)更是如此。有學(xué)者認(rèn)為，中央與地方關(guān)系在一國(guó)政治制度體系中發(fā)揮著樞紐性的作用，就相當(dāng)于一個(gè)國(guó)家的“脊柱”，上通大腦中樞，下達(dá)各部分肢體，關(guān)涉到國(guó)家政治體制中幾乎所有的重要問(wèn)題，牽系著國(guó)家和人民的重大福祉。[1]

在我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多，地域遼闊，而且各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡的國(guó)度，中央與地方關(guān)系從歷史上看一直就是一個(gè)很難解決好的大問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，在中央與地方關(guān)系問(wèn)題上，如何既能維護(hù)必要的中央權(quán)威，又能充分發(fā)揮地方的積極性，始終困擾著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的中央與地方關(guān)系一直處于不斷變化和調(diào)整的過(guò)程中。從財(cái)政體制的角度看，改革開(kāi)放之前進(jìn)行的調(diào)整達(dá)13次之多，而改革開(kāi)放以來(lái)又進(jìn)行了兩次重大的調(diào)整。[2]而所謂“一統(tǒng)就死，一放就亂”這一在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的循環(huán)怪圈，[3]即使是在改革開(kāi)放之后也一直未能徹底擺脫，而且引發(fā)了一些新的問(wèn)題。[4]其中最為重要的是如何建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相適應(yīng)的新型中央與地方關(guān)系。[5]而如何調(diào)整我國(guó)的中央與地方關(guān)系，僅僅從某些既有的原則或者理論出發(fā)并不能解決目前的問(wèn)題，還需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的實(shí)際情況有更多的更清晰的了解和把握。

關(guān)于如何調(diào)整和改革我國(guó)的中央與地方關(guān)系，如何確立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的中央與地方關(guān)系，許多學(xué)者都提出了適度分權(quán)的主張，或者說(shuō)建立中央集權(quán)與地方分權(quán)的“混合體制”。[6]但是對(duì)于中央與地方如何分權(quán)，如何分權(quán)才稱(chēng)得上“適度”，目前的大多數(shù)研究都是基于法律或者有關(guān)制度規(guī)定的規(guī)范性研究，[7]基本上只能給出一些原則性的回答。[8]

鑒于我國(guó)目前中央和地方關(guān)系問(wèn)題，特別是中央與地方在權(quán)限劃分上受政策影響過(guò)大，甚至是受領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威和判斷影響過(guò)大，有比較強(qiáng)的“人治”色彩的問(wèn)題，[9]有不少學(xué)者開(kāi)始呼吁，要求中央和地方關(guān)系實(shí)現(xiàn)制度化、法治化。[10]本文同樣贊同中央和地方關(guān)系法治化的主張，但認(rèn)為對(duì)這一主張的實(shí)施尚需持審慎的態(tài)度。正如朱蘇力在分析建國(guó)初期沒(méi)有在中央與地方之間實(shí)行制度化分權(quán)的原因時(shí)指出的那樣，當(dāng)時(shí)在還缺少現(xiàn)代政制分權(quán)經(jīng)驗(yàn)的情況下，急急忙忙地進(jìn)行制度化，一旦中央與地方權(quán)力配置不當(dāng)，無(wú)論是中央權(quán)力過(guò)于集中還是地方權(quán)力尾大不掉，都有可能帶來(lái)嚴(yán)重后果。[11]

關(guān)于中央與地方關(guān)系問(wèn)題，世界各國(guó)的實(shí)踐和理論都已體現(xiàn)出一些普遍的趨勢(shì)和廣泛接受的基本原則。問(wèn)題在于，如何將這些一般原則適用于中國(guó)的具體情況。正如有學(xué)者所言，一旦遇到實(shí)際問(wèn)題，這樣粗線條的原則界定往往并沒(méi)有太大的幫助。[12]如何調(diào)整我國(guó)中央與地方關(guān)系，還需要進(jìn)行深入細(xì)致的研究。正如有學(xué)者在討論縱向分權(quán)的重要意義時(shí)指出的那樣，由于民族眾多、各地條件不同，各地所面臨的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的方式不同，解決具體政治問(wèn)題不僅需要一般的、抽象的知識(shí)和原則，而且需要大量的具體的判斷和地方性的知識(shí)。因此，治理僅僅依靠中央政府是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。[13]同樣地，要想回答關(guān)于中央與地方如何分權(quán)的問(wèn)題，僅僅依靠一般的、抽象的知識(shí)和原則也是不夠的，還需要大量具體的判斷和知識(shí)。

本文正是意圖進(jìn)行這樣的一個(gè)嘗試，通過(guò)對(duì)地方立法的研究，將中央與地方問(wèn)題的研究具體化，通過(guò)觀察和分析地方立法的創(chuàng)制性或曰自主性，來(lái)透視中央與地方關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀況，意圖達(dá)到管中窺豹的效果。地方立法自從改革開(kāi)放以來(lái)迅速發(fā)展，30余年間，共計(jì)立法大約3萬(wàn)件。[14]短時(shí)間內(nèi)不可能全部加以觀察和分析，本文只選取了一個(gè)省，即浙江省來(lái)分析。

二　問(wèn)題的界定及解釋

何謂“立法的創(chuàng)制性”，這是一個(gè)關(guān)于“地方立法”的問(wèn)題，“中央立法”不存在“創(chuàng)制性”問(wèn)題?！皠?chuàng)制性”這個(gè)概念反映的就是地方立法之于中央立法的關(guān)系。也就是說(shuō)，本文雖然討論的是中央與地方關(guān)系問(wèn)題，但主要是著眼于“地方”。

我國(guó)是單一制國(guó)家。從政治學(xué)原理上說(shuō)，單一制國(guó)家是由中央政府，包括中央的立法、司法、行政機(jī)構(gòu)，對(duì)該國(guó)領(lǐng)土內(nèi)所有的地區(qū)和國(guó)民行使全權(quán)的國(guó)家。單一制國(guó)家雖然并不排除地方政府享有或者行使中央政府授予或者委任它們的某些權(quán)力的可能性，但是，這些權(quán)力是授予的，而不是分享的。從嚴(yán)格的法律意義上說(shuō)，所有的權(quán)力都是屬于中央政府的。[15]從原理上說(shuō)，單一制國(guó)家不存在二元的立法權(quán)力體系，實(shí)行的是“單中心”的立法權(quán)力體系，中央與地方的所有立法可以統(tǒng)一于中央立法。[16]因此，有來(lái)自我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的聲音這樣指出，我國(guó)是單一制國(guó)家，不是聯(lián)邦制，這就決定了我國(guó)的立法權(quán)必須相對(duì)集中于中央，就中央與地方關(guān)系而言，地方的權(quán)力是中央賦予的，因此，不存在只能由地方立法而不能由中央立法的情況。[17]

而另一方面，如前文所述，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各地各級(jí)享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)制定了大量的地方立法，如果從數(shù)量上看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中央立法主體的各項(xiàng)立法，甚至大大超過(guò)中央立法的總和。[18]而且從調(diào)整范圍來(lái)看，地方立法已經(jīng)對(duì)越來(lái)越多的領(lǐng)域發(fā)揮著規(guī)范作用，特別是地方政府規(guī)章，在對(duì)民事關(guān)系的調(diào)整方面已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越大的作用。[19]地方立法在不斷擴(kuò)張這一結(jié)論作為一個(gè)事實(shí)判斷，似已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的通說(shuō)。[20]可見(jiàn)，地方立法已經(jīng)成為我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程中非?；钴S的一部分。

目前在立法實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界，通常將地方立法劃分為兩大類(lèi)：“創(chuàng)制性立法”和“實(shí)施性立法”。一般來(lái)說(shuō)，地方立法，無(wú)論是創(chuàng)制性的還是實(shí)施性的，都是對(duì)中央立法的貫徹和落實(shí)。所不同的是，有些地方立法表現(xiàn)為對(duì)某一具體的中央立法的貫徹和執(zhí)行，可視為該中央立法在本地的實(shí)施細(xì)則，這樣的地方立法就是所謂的實(shí)施性立法。而另有一些地方立法，是根據(jù)憲法、法律或者行政法規(guī)的某些規(guī)定，甚至是根據(jù)憲法和法律的某些原則和精神，針對(duì)本地的某種具體情況和實(shí)際問(wèn)題而制定的，這樣的地方立法即為創(chuàng)制性立法?？梢?jiàn)，所謂創(chuàng)制性立法實(shí)際上是反映了地方立法的自主性，而所謂地方立法的創(chuàng)制性問(wèn)題實(shí)際上反映的是地方立法的自主性的程度和強(qiáng)度。

關(guān)于“創(chuàng)制性立法”和“實(shí)施性立法”這兩個(gè)概念，目前并沒(méi)有見(jiàn)諸法律或者其他規(guī)范性文件。不過(guò)，學(xué)術(shù)界和立法實(shí)踐部門(mén)通常都認(rèn)為，《立法法》第64條和第73條是做出這樣的區(qū)分的法律依據(jù)。此外，還有第8條關(guān)于“中央專(zhuān)屬立法權(quán)”的規(guī)定。對(duì)于地方立法而言，這是一個(gè)排除性條款，在中央與地方之間劃出了一條界線。但這條界線只是一種單向度的排除，就是說(shuō)，只是相對(duì)于“中央立法”，排除了“地方立法”的可能。但《立法法》沒(méi)有明確解決另外一方面的問(wèn)題，就是相對(duì)于“地方立法”，有沒(méi)有排除“中央立法”的領(lǐng)域，也就是說(shuō)，是否存在“地方專(zhuān)屬立法權(quán)”。不過(guò)，也有一些學(xué)者注意到，《立法法》第64條已經(jīng)肯定了“地方性事務(wù)”的存在。雖然目前在法律上還沒(méi)有給“地方性事務(wù)”這個(gè)概念加以明確的界定，但這個(gè)概念在法律上的確定，為地方立法的自主性的擴(kuò)大和強(qiáng)化，提供了一個(gè)可能的法律依據(jù)。

結(jié)合學(xué)術(shù)界和立法實(shí)踐部門(mén)關(guān)于“創(chuàng)制性立法”和“實(shí)施性立法”的討論，本文從便于統(tǒng)計(jì)的角度，提出了一個(gè)關(guān)于“創(chuàng)制性立法”和“實(shí)施性立法”的操作性的概念，就是以是否具有明確的和直接的上位法，作為區(qū)別的首要特征?；诖?，例如，“浙江省實(shí)施《中華人民共和國(guó)X法》辦法或者條例”這樣的立法當(dāng)然屬于“實(shí)施性立法”；諸如《浙江省各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督條例》這樣的上位法明確的立法也屬于“實(shí)施性立法”；而諸如《浙江省海塘建設(shè)管理?xiàng)l例》這類(lèi)針對(duì)“地方性事務(wù)”的立法，是創(chuàng)制性的。

本文所謂的“立法的創(chuàng)制性”，正是意圖通過(guò)觀察和分析創(chuàng)制性立法和實(shí)施性立法分別在地方立法中的數(shù)量及其變化，或者說(shuō)，創(chuàng)制性立法在地方立法中的比重，反映地方立法自主性的程度或者說(shuō)強(qiáng)度。地方立法的這種自主性或者說(shuō)創(chuàng)制性程度，首先取決于立法體制，特別是中央與地方在立法權(quán)限上的劃分狀況。中央與地方在立法權(quán)限上的劃分，取決于中央與地方關(guān)系，而這又涉及到國(guó)家結(jié)構(gòu)形式以及中央與地方集權(quán)－分權(quán)的實(shí)際狀況。有學(xué)者甚至認(rèn)為，中央與地方關(guān)系的核心問(wèn)題就是中央與地方的立法關(guān)系。[21]因?yàn)閷?duì)于法治國(guó)家而言，其政府的權(quán)力來(lái)源主要體現(xiàn)在立法上，立法授權(quán)直接決定了中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)范圍。[22]因此，一國(guó)中央與地方在立法權(quán)限上的劃分，在很大程度上可以作為評(píng)價(jià)該國(guó)中央與地方關(guān)系的一個(gè)標(biāo)桿和尺度。[23]

因此，可以認(rèn)為，地方立法的自主性或者說(shuō)創(chuàng)制性程度，可以看作是中央與地方關(guān)系的一種反映。地方立法究竟在哪些事項(xiàng)上，哪些領(lǐng)域，顯現(xiàn)出更強(qiáng)的創(chuàng)制性，更大自主性，也就是表明在這些事項(xiàng)上、這些領(lǐng)域中發(fā)揮著更為積極的作用，或者說(shuō)實(shí)際上具有了更大的自主權(quán)，因?yàn)榱⒎▽?shí)質(zhì)上就是對(duì)政治生活和社會(huì)生活做出的重大決策。

三　初步的分析：以浙江省為例

本文僅選擇浙江省的立法實(shí)踐作為樣本主要是基于如下幾點(diǎn)考慮：

首先，改革開(kāi)放以來(lái)，浙江省在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面成就令人矚目。浙江省從一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)比較落后的以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的省份，成長(zhǎng)為全國(guó)的工業(yè)大省和經(jīng)濟(jì)大省。據(jù)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家測(cè)算，除京滬津之外，浙江與廣東、江蘇同處于工業(yè)化后期的前半段，而其他省份還處于工業(yè)化中期、初期甚至更低的水平。[24]除京滬等直轄市外，浙江還是第一個(gè)人均GDP超過(guò)3000美元的省。而根據(jù)國(guó)家發(fā)改委和統(tǒng)計(jì)局完成的全國(guó)社會(huì)發(fā)展水平綜合評(píng)價(jià)，浙江省的社會(huì)發(fā)展水平同樣名列前茅，僅次于京滬津三個(gè)直轄市；全面建設(shè)小康社會(huì)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)到達(dá)83.4%，高出全國(guó)平均水平10個(gè)百分點(diǎn)。[25]

其二，浙江省改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展，是在自然資源等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件相對(duì)不占優(yōu)勢(shì)，[26]同時(shí)，在政策、資金等方面又沒(méi)有獲得來(lái)自中央的特別支持的情況下實(shí)現(xiàn)的，[27]也就是說(shuō)，浙江省基本上是一個(gè)“自主發(fā)展”的范例。也正因?yàn)槿绱耍憬≡诮?jīng)濟(jì)和社會(huì)等各個(gè)方面發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)才具有非常重要的價(jià)值，值得給予高度關(guān)注，對(duì)于全國(guó)其他省份以及我國(guó)整體上未來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，才具有重要的啟發(fā)甚至借鑒的意義。

其三，浙江省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之所以值得給予高度關(guān)注，不僅在于上述發(fā)展成果和發(fā)展績(jī)效方面的巨大成就，更為重要的一點(diǎn)是，浙江省是一個(gè)市場(chǎng)化改革一直走在全國(guó)前列的省份，[28]被普遍認(rèn)為是全國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地區(qū)，[29]各方面的地方性制度創(chuàng)新也一直相當(dāng)活躍。也就是說(shuō)，浙江省改革開(kāi)放以來(lái)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面取得的成就，正是在不斷推進(jìn)市場(chǎng)化取向的改革進(jìn)程中獲得的。

最后，浙江省的地方立法比較“單純”。與上述第二點(diǎn)相關(guān)聯(lián)，由于沒(méi)有獲得中央特別的政策等方面的扶持，反映在立法體制上，就是“特殊因素”很少。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)特區(qū)等，除了省會(huì)杭州之外，只有寧波市一個(gè)較大的市。此外，也沒(méi)有其他一些需要特別考慮的問(wèn)題，例如龐大的少數(shù)民族群體等。[30]所以，浙江省的經(jīng)驗(yàn)，更有可能具有一般性，對(duì)于其他地區(qū)乃至全國(guó)，更可能具有啟發(fā)甚至借鑒的意義。

本文并不是就浙江省立法的全部情況進(jìn)行分析和研究。例如，浙江省這些年在立法公開(kāi)、立法民主化方面的實(shí)踐也很活躍。本文不涉及這些方面內(nèi)容，只是從如下幾個(gè)維度，來(lái)討論浙江省立法的創(chuàng)制性。

首先，從“時(shí)間”上說(shuō)，本文對(duì)于浙江省立法的統(tǒng)計(jì)，是從1979年作為統(tǒng)計(jì)的起始年份。盡管在新中國(guó)成立之后的一段時(shí)間里，實(shí)際上是存在著地方立法的。但正如有學(xué)者指出的那樣，我國(guó)真正意義上的地方立法制度，是改革開(kāi)放之后才開(kāi)始的。[31]本文將觀察和統(tǒng)計(jì)浙江省立法的截止年份定在了2010年，即中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系預(yù)定形成的那一年。本文認(rèn)為，從理論上說(shuō)，從下一年即2011年開(kāi)始，我國(guó)整個(gè)的立法發(fā)展就將進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期，即中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成之后的發(fā)展階段，需要面對(duì)和考慮的問(wèn)題將有所變化。

其次，從“主體”上看，根據(jù)我國(guó)《憲法》和《立法法》等有關(guān)法律，浙江省的立法主體包括省級(jí)和杭州、寧波兩個(gè)較大的市的人大及其常委會(huì)以及人民政府。[32]此外，浙江省還有一個(gè)景寧畬族自治縣，該縣人大及其常委會(huì)依法擁有制定民族區(qū)域自治地方立法的權(quán)限。但從立法實(shí)踐情況看，省級(jí)地方立法主要是由省人大常委會(huì)和省人民政府完成的，省人大只有零星的立法活動(dòng)，在統(tǒng)計(jì)和分析時(shí)基本可以忽略（參見(jiàn)圖1）。杭州和寧波兩市的情況也是如此。[33]

圖1　省人大/常委/政府立法總數(shù)對(duì)比

再其次，從“內(nèi)容”上看，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系以憲法為核心，包括七個(gè)法律部門(mén)，即憲法相關(guān)法、民商法、刑法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、訴訟及非訴訟程序法。地方立法從內(nèi)容上說(shuō)也可以劃歸這七個(gè)部門(mén)。[34]從浙江省的立法實(shí)踐看，以行政法、經(jīng)濟(jì)法為主，憲法相關(guān)法也比較多，只有少量的民商法和社會(huì)法，刑法和程序法更少，這與全國(guó)的普遍情況相一致。

最后，從總體上看，改革開(kāi)放30年間，創(chuàng)制性立法一直是浙江立法的主旋律，不僅浙江省本級(jí)的立法，而且浙江省內(nèi)的兩個(gè)較大的市即杭州市和寧波市的立法，也都是如此。從地方立法的兩大立法主體，即地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)這個(gè)角度來(lái)看，無(wú)論是在浙江省本級(jí)還是在較大的市，其地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的立法，也都是創(chuàng)制性立法占有優(yōu)勢(shì)（參見(jiàn)圖2、圖3、圖4、圖5）。也就是說(shuō)，從浙江省的立法實(shí)踐，實(shí)際上具有比較強(qiáng)的創(chuàng)制性或者說(shuō)自主性。而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是進(jìn)入1990年代我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始建立并且不斷發(fā)展，創(chuàng)制性立法在多數(shù)年份里也更為活躍。從“部門(mén)法”的角度看，在地方立法集中的幾個(gè)領(lǐng)域，即憲法相關(guān)法、行政法和經(jīng)濟(jì)法，也都是以創(chuàng)制性立法為主。而且，有的立法主體在某些領(lǐng)域，創(chuàng)制性立法的數(shù)量還要明顯大大多于實(shí)施性立法。（參見(jiàn)圖6、圖7）

圖2　省人大常委會(huì)立法創(chuàng)制性/實(shí)施性對(duì)比

圖3　省政府立法創(chuàng)制性/實(shí)施性對(duì)比

圖4　杭州市立法創(chuàng)制性與實(shí)施性比較

圖5　寧波市立法創(chuàng)制性/實(shí)施性比較

圖6　省人大常委會(huì)行政法立法創(chuàng)制性/實(shí)施性對(duì)比

圖7　省政府經(jīng)濟(jì)法立法創(chuàng)制性/實(shí)施性對(duì)比

地方立法目前主要集中于憲法相關(guān)法、行政法和經(jīng)濟(jì)法，也與上述“部門(mén)法”的內(nèi)容有關(guān)。根據(jù)《立法法》第8條，涉及國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)，涉及基本經(jīng)濟(jì)制度、基本政治制度，涉及民事基本制度和訴訟及仲裁制度，以及涉及犯罪和刑罰等重要領(lǐng)域的內(nèi)容，均只能制定法律措施，地方立法不能染指。因此，地方立法在刑法部門(mén)、訴訟及非訴訟程序法部門(mén)基本上不會(huì)有什么立法活動(dòng)，而主要就是在這樣一些領(lǐng)域發(fā)揮作用：一是涉及地方上的行政管理事務(wù)，而且也主要是針對(duì)一些專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的行政管理活動(dòng)。二是地方上的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，例如在規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展以及推進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化方面的一些具體化措施。至于地方立法中存在一定數(shù)量的憲法相關(guān)法，主要是涉及地方政權(quán)建設(shè)中的一些工作制度方面的問(wèn)題。此外，因?yàn)楦鶕?jù)全國(guó)人大常委會(huì)的分類(lèi)，一些公民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利方面的法律也屬于憲法相關(guān)法，因此，地方立法也常常有所涉及，例如婦女、兒童、老年人的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。

四　一點(diǎn)思考

就我國(guó)地方立法的性質(zhì)、定位或者說(shuō)特征來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)界的主流意見(jiàn)，似乎都是強(qiáng)調(diào)其對(duì)于中央立法的補(bǔ)充性或者說(shuō)從屬性。在我國(guó)的立法實(shí)踐當(dāng)中，許多立法實(shí)踐部門(mén)的人士也都認(rèn)為，地方立法的一項(xiàng)基本職能，就是對(duì)中央立法“拾遺補(bǔ)缺”。[35]

但我國(guó)“國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜”，[36]“一切都由中央制定、頒布，并且定得很死，全國(guó)一刀切，那就難以適應(yīng)千差萬(wàn)別的具體情況?！皇菕煲宦┤f(wàn)，就是主觀主義，實(shí)踐證明不行。……各地方、各方面的具體問(wèn)題很難都由中央規(guī)定，由地方根據(jù)中央總的方針，從自己的實(shí)際情況出發(fā)來(lái)規(guī)定，可以更好地解決本地的問(wèn)題”。[37]鑒于這樣的國(guó)情，一方面，顯然不能削弱甚至是取消地方立法，甚至有學(xué)者提出，需要確立中央與地方共同行使立法權(quán)或者地方相對(duì)分權(quán)的立法體制。[38]至少，需要地方立法更加積極地、自主地發(fā)揮作用。

改革和完善中央與地方關(guān)系的一個(gè)主要目標(biāo)，就是在集權(quán)—分權(quán)并行的基礎(chǔ)上，尋求并且實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)與地方分權(quán)的“適度”和“均衡”的狀態(tài)。作為中央與地方關(guān)系的一個(gè)反映，也是其一個(gè)重要方面，中央與地方立法權(quán)限的劃分問(wèn)題，仍然還有許多問(wèn)題有待研究。從浙江省的實(shí)踐來(lái)看，具有更強(qiáng)的創(chuàng)制性的地方立法，已經(jīng)能夠并且需要在某些范圍和領(lǐng)域中，包括地方上的公共行政管理和經(jīng)濟(jì)管理方面，地方政權(quán)建設(shè)方面，以及公民一些基本權(quán)利，特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利的保障方面，自主地積極地發(fā)揮重要作用。這或許應(yīng)該成為進(jìn)一步思考如何調(diào)整和完善中央與地方關(guān)系的一個(gè)基礎(chǔ)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]張千帆：《國(guó)家主權(quán)與地方自治》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2012年，前言。

[2]參見(jiàn)王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，沈陽(yáng)：遼寧人民出版社，1997年，第32頁(yè)；董輔等：《集權(quán)與分權(quán)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1996年，第72頁(yè)。

[4]參見(jiàn)林尚立：《國(guó)內(nèi)政治間關(guān)系》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第295頁(yè)。

[5]參見(jiàn)林尚立：《國(guó)內(nèi)政治間關(guān)系》，第295頁(yè)；熊文釗：《大國(guó)地方》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第1頁(yè)。

[6]參見(jiàn)王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，第159頁(yè)。

[7]參見(jiàn)楊海蛟等主編：《傳承與超越——中國(guó)政治學(xué)理論擷英》，北京：世界知識(shí)出版社，2010年，第314頁(yè)。

[8]參見(jiàn)王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，第163-166頁(yè)；董輔等：《集權(quán)與分權(quán)》，第85-90頁(yè)。

[9]朱蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東論十大關(guān)系第五節(jié)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。

[10]參見(jiàn)張千帆：《國(guó)家主權(quán)與地方自治》；封麗霞：《中央和地方立法關(guān)系法治化研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年版。

[11]朱蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東論十大關(guān)系第五節(jié)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。

[12]參見(jiàn)張千帆：《國(guó)家主權(quán)與地方自治》，第154頁(yè)。

[13]參見(jiàn)朱蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。

[14]朱景文主編：《中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告2010：中國(guó)立法60年》下冊(cè)，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第443頁(yè)。

[15]參見(jiàn)王浦劬等：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第201頁(yè)；戴維·沃克編：《牛津法律大辭典》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，1988年，第905頁(yè)。

[16]參見(jiàn)王浦劬等：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，第201頁(yè)；封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，第171頁(yè)。

[17]參見(jiàn)喬曉陽(yáng)主編：《中國(guó)人民共和國(guó)立法法講話》（修訂版），北京：中國(guó)民主法制出版社，2008年，第15、45頁(yè)。

[18]參見(jiàn)朱景文主編：《中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告2010：中國(guó)立法60年》上冊(cè)，第35-37頁(yè)。

[19]參見(jiàn)崔卓蘭等：《地方立法實(shí)證研究》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2007年，第103頁(yè)。

[20]參見(jiàn)李力：《我國(guó)地方立法權(quán)限問(wèn)題探討》，《法商研究》1999年第4期；徐向華：《論中央與地方的立法權(quán)力關(guān)系》，《中國(guó)法學(xué)》1997年第4期。

[21]封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，第20頁(yè)。

[22]張千帆：《國(guó)家主權(quán)與地方自治》，第57頁(yè)。

[23]封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，第3頁(yè)。

[24]陳佳貴等：《中國(guó)地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程的綜合評(píng)價(jià)和特征分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2006年第6期。

[25]劉迎秋等主編：《浙江經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)發(fā)展（總報(bào)告卷）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第4、69頁(yè)。

[26]何顯明：《市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府行為邏輯》，北京：人民出版社，2008年，第236頁(yè)。

[27]劉迎秋等主編：《浙江經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)發(fā)展（總報(bào)告卷）》，第2頁(yè)。

[28]馮興元：《市場(chǎng)化——地方模式演進(jìn)之路》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2001年第1期。

[29]參見(jiàn)何顯明：《市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府行為邏輯》，第248頁(yè)。

[30]浙江省全省只有一個(gè)少數(shù)民族自治地方，即景寧畬族自治縣。而該縣人大及其常委會(huì)只進(jìn)行了零星的立法活動(dòng)。

[31]秦前紅、曾德軍：《地方立法的主要問(wèn)題及其反思——以湖北省為例》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2007年第2期。

[32]依據(jù)《立法法》等有關(guān)法律，杭州市和寧波市作為較大的市，其人大及其常委會(huì)有權(quán)制定本市的地方性法規(guī)，但須報(bào)請(qǐng)浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后始得施行。本文在統(tǒng)計(jì)和分析時(shí)，將杭州市和寧波市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，僅僅作為杭州市和寧波市本級(jí)的立法，并沒(méi)有納入到浙江省人大及其常委會(huì)的立法活動(dòng)的統(tǒng)計(jì)中。

[33]關(guān)于全國(guó)性的情況的評(píng)述，參見(jiàn)朱景文主編：《中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告2010：中國(guó)立法60年》下冊(cè)，第443-449頁(yè)。

[34]本文對(duì)浙江省立法情況的統(tǒng)計(jì)是按照全國(guó)人大的官方網(wǎng)站上的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)提供的信息完成的，而全國(guó)人大的官方網(wǎng)站上的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)已經(jīng)就浙江省的立法按照這7個(gè)部門(mén)進(jìn)行了分類(lèi)，本文采納了這個(gè)分類(lèi)的結(jié)果。

[35]參見(jiàn)封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，第508頁(yè)。

[36]《毛澤東著作選讀》下冊(cè)，北京：人民出版社，1986年，第729頁(yè)。

[37]《彭真文選》，北京：人民出版社，1991年，第387頁(yè)。

[38]徐向華：《論中央與地方的立法權(quán)力關(guān)系》，《中國(guó)法學(xué)》1997年第4期。

責(zé)任編輯喻勻

作者簡(jiǎn)介：韓旭，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，中國(guó)政治學(xué)學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)，北京市，100101。

文章編號(hào)：1006-0138(2015)03-0054-07

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類(lèi)號(hào)：D62