潘媛媛

[摘 要]關(guān)于政府行政職能定位的問題自有國家以來，就一直備受爭論。爭論的焦點(diǎn)在于政府到底應(yīng)該管什么，不該管什么。爭論的中心問題集中在國家與社會的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、公平與效率的關(guān)系。文章主要就政府與市場的關(guān)系這一問題上分析我國市場經(jīng)濟(jì)體制下服務(wù)型政府在行政職能轉(zhuǎn)變過程中存在的問題，找尋癥結(jié)所在，進(jìn)而提出在市場經(jīng)濟(jì)社會里完善我國服務(wù)型政府職能定位建議。

[關(guān)鍵詞]市場經(jīng)濟(jì)體制；政府與市場關(guān)系；服務(wù)型政府職能定位

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.148

1 政府與市場的關(guān)系

亞當(dāng)·斯密以理性“經(jīng)濟(jì)人”假定為理論基礎(chǔ)，提出政府職能規(guī)范的基本價值標(biāo)準(zhǔn)就在于成為一個好的“守夜人”，即管的最少的政府就是最好的政府。亞當(dāng)·斯密的自由資本主義的經(jīng)濟(jì)理論支配了歐美國家一百多年，直至20世紀(jì)30年代爆發(fā)了席卷整個歐美資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，傳統(tǒng)的“守夜人”政府對此危機(jī)無能為力。隨后美國總統(tǒng)羅斯福秉承凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)理論，以國家干預(yù)為核心的羅斯福新政得以推行，經(jīng)濟(jì)大危機(jī)得到了有效的控制。凱恩斯認(rèn)為，為了彌補(bǔ)自由市場經(jīng)濟(jì)有效需求的不足，克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府必須干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，通過增加公共投入以刺激消費(fèi)。[1]人類社會發(fā)展史的實(shí)踐也反復(fù)證明了政府的職能和權(quán)力是有邊界的，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府職能權(quán)力的收縮（或擴(kuò)張）也是必然規(guī)律。不同國家關(guān)于政府職能有著不同的規(guī)定，關(guān)鍵在于既定的規(guī)制是否有利于國家的發(fā)展進(jìn)步。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，社會自治能力的進(jìn)一步提高，公民的民主自治意識不斷增強(qiáng)，使得我國政府“大家長”式的行政管理模式成為阻礙社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，降低了社會公眾對政府的信任度和支持率。轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本需求。黨的十八大報告明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。”同時還提出：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府……推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。”[2]

2 市場經(jīng)濟(jì)體制下我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中存在的問題

2.1 對政府職能的具體內(nèi)涵認(rèn)識不到位

黨的十八屆三中全會確立的“宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)”五大政府職能僅僅涉及政府的橫向職能，而沒有明確指明政府的縱向職能。在實(shí)際運(yùn)作中，基層的政府幾乎不具備經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能，對于市場監(jiān)管的職能，比如城管對無照商販的查處等，這只是社會管理職能的一部分。反之對市場經(jīng)濟(jì)橫加干涉，政府部門借宏觀調(diào)控之名直接參與到市場經(jīng)濟(jì)活動中，擾亂了市場的正常競爭秩序，導(dǎo)致官場腐敗現(xiàn)象的滋生。從這個角度講，“五大職能”的目標(biāo)過于宏觀，沒有具體的執(zhí)行準(zhǔn)則。

2.2 政府職能存在較嚴(yán)重的越位、缺位、不到位和錯位問題

政府該放的權(quán)不放，該棄的利不舍，攬權(quán)過多，政府對于宏觀調(diào)控和微觀管制的權(quán)限拿捏不清，特別是政府在市場資源配置中依然具有主導(dǎo)權(quán)；行政審核事項過多，程序復(fù)雜煩瑣，過于干涉微觀事務(wù)，導(dǎo)致政企不分、政資不分、政社不分、政事不分。政府宏觀調(diào)控和市場監(jiān)督能力尚且存在不足，一些宏觀調(diào)控措施缺乏預(yù)見性和防御性，對違反市場競爭秩序的社會群體懲罰力度不夠，大量的市場違法行為屢禁不止。對于在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，一些市場機(jī)制不能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府在實(shí)際管理過程中存在調(diào)控不到位的“真空地帶”。

2.3 市場自我調(diào)節(jié)能力難以承擔(dān)起政府劃分出的職能

受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府“經(jīng)濟(jì)主體”的主導(dǎo)地位在社會經(jīng)濟(jì)活動中仍未完全消退。國家和政府壟斷了幾乎所有的社會資源并對社會生活進(jìn)行全面的干預(yù)導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴于政府。盡管經(jīng)歷了30多年的改革，市場經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但是市場的自我調(diào)節(jié)能力還沒有達(dá)到能夠承擔(dān)政府劃分出的職能，這反而導(dǎo)致了市場失靈狀況的發(fā)生。最終政府還是要承擔(dān)起這部分公共事務(wù)的管理職能，用新的職能機(jī)構(gòu)去代替原來取消的職能部門，根本沒有達(dá)到職能轉(zhuǎn)變的目的，反而重新陷入“精脹”的循環(huán)。這正是我國歷次機(jī)構(gòu)改革成效不大的癥結(jié)所在。[3]

2.4 政府政績考核制度存在欠缺

一直以來我國勞動者報酬占GDP的比例偏低、國民收入分配向國家和資本所有者傾斜的現(xiàn)象一直比較突出。據(jù)財政部的相關(guān)數(shù)據(jù)，新中國成立60多年間，我國財政收入增長近1000倍，而城鎮(zhèn)居民收入增長還不到20倍。一些地方政府為了追求在任期間的短期政績，運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，獲取GDP的增長。直接導(dǎo)致國內(nèi)居民貧富差距拉大。其后果是國庫充實(shí)，而民生卻沒有隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長而得到較大的改善。我國基尼系數(shù)自2000年起就已經(jīng)超過了0.4的警戒線。據(jù)中央統(tǒng)計局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，時至2014年全國居民收入基尼系數(shù)為0.469。盡管政府一直在強(qiáng)調(diào)市場資源配置的決定性作用，但是國內(nèi)居民貧富差距問題一直沒有得到切實(shí)解決。改變唯GDP的政績考核，政府才能夠真正基于社會本位的視角來看待財富的增長和社會的需求；也只有建立了社會本位的服務(wù)型政府，才能夠真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果造福于民眾，改革的紅利由人民所共享。

3 社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下服務(wù)型政府的職能定位

3.1 服務(wù)型政府關(guān)于“服務(wù)”的定位

社會契約論認(rèn)為公共權(quán)力的產(chǎn)生源于人類對“秩序”的渴求，是人類為了保護(hù)自己的權(quán)益而彼此達(dá)成契約的結(jié)果：即政府的權(quán)力源于每個自由平等的公民權(quán)利的渡讓，政府應(yīng)服務(wù)于社會的大多數(shù)人。在市場經(jīng)濟(jì)社會，政府僅僅是為了保障公民的權(quán)益而存在的，現(xiàn)代政府應(yīng)該拋棄傳統(tǒng)的官本位思想樹立民本位的價值理念。

所謂“服務(wù)型政府”是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。[4]“服務(wù)型政府”這一提法一語道破了政府的價值本源，即“政府存在的目的在于對公眾合理合法的需求予以充分的回應(yīng)?！?

3.2 在經(jīng)濟(jì)生活中服務(wù)型政府的職能定位

服務(wù)型政府的權(quán)力在經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)該存在明確的限界和使用空間。因此，政府應(yīng)盡快明確行政邊界，走出全能行政的誤區(qū)，還權(quán)于社會和市場。政府在社會經(jīng)濟(jì)活動中只扮演裁判員或守護(hù)者的角色，負(fù)責(zé)制定和維系社會經(jīng)濟(jì)活動主體應(yīng)遵循的市場規(guī)則，為市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造健康有序的發(fā)展環(huán)境。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，關(guān)于服務(wù)型政府職能定位應(yīng)考慮到三點(diǎn)。

3.2.1 服務(wù)型政府職能明確化、法治化

明確規(guī)定服務(wù)型政府的職責(zé)范圍，職能范圍界定不能過于宏觀、籠統(tǒng)，需要細(xì)化為層次分明、條理清晰的職能體系，為各級政府行政工作指明方向，避免政府橫向職能與縱向職能范圍重疊交叉的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時堅持政府職能法定原則，通過立法機(jī)關(guān)制定的剛性法律來界定政府職能，同時利用剛性的法律促使政府職能執(zhí)行到位，以有效避免政府職能的越位、錯位、缺位。即使出現(xiàn)無法可依的“真空事件”，政府部門也要依據(jù)“公民利益至上”的原則行事。

3.2.2 服務(wù)型政府管理職能的有限性

服務(wù)型政府要求政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薰芾砺毮?。有限的政府并不是簡單地、一味地“退出”或“讓位”給市場和社會，因為基本市場秩序的維護(hù)仍然需要政府。政府部門逐步從社會經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域退出，減少政府對市場經(jīng)濟(jì)的微觀干預(yù)，還權(quán)于市場。與此同時還須強(qiáng)化政府的市場監(jiān)管職能，維護(hù)市場競爭秩序，加強(qiáng)打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的力度，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。當(dāng)然，市場秩序的維護(hù)還需要行業(yè)自律、輿論監(jiān)督和群眾參與。因此，要規(guī)范市場主體行為，維護(hù)公平競爭的市場秩序，形成行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系。[5]

3.2.3 服務(wù)型政府政績考核體系的科學(xué)性

服務(wù)型政府的政績考核要改變過去政府改變偏重經(jīng)濟(jì)增長，輕社會發(fā)展，忽視公民權(quán)利的政績觀，徹底丟棄“唯GDP論”。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府是服務(wù)者，著眼于為本地社會公眾服務(wù)。以公眾為政府績效考核的最終出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不僅僅要注重對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考察，還要與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合，更要注重對整個社會公眾利益有利的長遠(yuǎn)指標(biāo)的考察，要注重社會全局效應(yīng)。同時建立嚴(yán)格的問責(zé)制度，加大問責(zé)力度，使行政權(quán)力和行政責(zé)任相統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)：

[1]張國慶.公共行政學(xué) [M].3版.北京：北京大學(xué)出版社，2007：78-79.

[2]王建中.尊重市場規(guī)律轉(zhuǎn)變政府職能——學(xué)習(xí)黨的十八大報告[J].理論導(dǎo)刊，2013（6）.

[3]何穎.我國政府職能轉(zhuǎn)變問題的反思[J].行政論壇，2010（4）：35-38.

[4]劉星.服務(wù)型政府：理論反思與制度創(chuàng)新[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2006：40-41.

[5]馬凱.以轉(zhuǎn)變政府職能為核心深化行政管理體制改革[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2008（5）：7-8.