吳光毅+胡尊讓

摘要：改革開放以來，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立促成了農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。然而近年來，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村地區(qū)興起并產(chǎn)生新的利益主體，“鄉(xiāng)政村治”治理格局呈現(xiàn)出參與主體擴(kuò)大化和利益訴求多元化的趨勢(shì)。新興利益主體與原有“鄉(xiāng)政村治”治理格局下的參與者既存在利益關(guān)聯(lián)，又有利益沖突，原有的“鄉(xiāng)政村治”治理格局需要與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行調(diào)整。分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下相關(guān)利益主體各自的角色期望和行為方式，基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的利益關(guān)系，將各利益主體置于共同參與的鄉(xiāng)村治理框架下，并探索治理的優(yōu)化，是今后廣大農(nóng)村地區(qū)深化改革發(fā)展的重要議題。

關(guān)鍵詞：“鄉(xiāng)政村治”;農(nóng)地流轉(zhuǎn);利益主體;鄉(xiāng)村治理

中圖分類號(hào)：C912.82;F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2016）01-0139-06

一、“鄉(xiāng)政村治”治理格局的

形成和發(fā)展

改革開放之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被全面推廣后，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為農(nóng)民脫貧、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革也帶動(dòng)了鄉(xiāng)村治理體系的改革。20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村地區(qū)廢除了之前的人民公社制度，取而代之成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織，兩者在理論和法律上被界定為“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，這就是改革開放以來我國(guó)農(nóng)村地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。

在“鄉(xiāng)政村治”格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政權(quán)的最末端，代表國(guó)家行使行政權(quán)力，落實(shí)黨和國(guó)家的大政方針，管理農(nóng)村基層各項(xiàng)事務(wù)。而村民自治組織的主要載體——村委會(huì)，由村民民主選舉產(chǎn)生，就本村莊內(nèi)的公共事務(wù)開展自我管理和自我服務(wù)。而且，在村委會(huì)內(nèi)部還設(shè)有分工不同的專職委員會(huì)。在各村民小組，由其成員推薦產(chǎn)生村民小組負(fù)責(zé)人，他們是本小組成員的管理者和利益代言人。此外，在村委會(huì)之外還設(shè)有獨(dú)立的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，由村委會(huì)成員以外的村民擔(dān)任，以實(shí)現(xiàn)村民自治的自我監(jiān)督。村民自治組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是全體村民大會(huì)，它以少數(shù)服從多數(shù)的原則行使對(duì)村莊所有公共事務(wù)的最高決策權(quán);而村莊日常重大事務(wù)則由村民代表會(huì)議和村“兩委”決定。由此，農(nóng)村基層自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同構(gòu)成了農(nóng)村地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”的治理主體，兩者處于不同的層次并且都具有相對(duì)的獨(dú)立性。這種制度性安排體現(xiàn)了國(guó)家行政權(quán)力和鄉(xiāng)村自治權(quán)力之間既分離又相互配合的關(guān)系[1]227，也是馬克思主義生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系辯證原理在我國(guó)基層治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和應(yīng)用。

但是在實(shí)際操作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治組織絕不限于指導(dǎo)，而在很大程度上表現(xiàn)為一種“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，甚至直接插手本屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。如干預(yù)村委會(huì)選舉及村干部的任免，強(qiáng)化農(nóng)村“三資”管理，干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等。此外，村民自治組織還要接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，而村黨支部又聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委這個(gè)直接上級(jí)，很多地方的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，很容易演變成事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從而使村民自治組織在自我管理和接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)這兩個(gè)角色之間產(chǎn)生沖突，以致于村民自治組織自治功能弱化乃至發(fā)生偏離。

然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的制度性主導(dǎo)并不是隨心所欲的，還受到各方面的制約，表現(xiàn)出一定程度的有限性[2]。尤其是當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)方興未艾，發(fā)展勢(shì)頭迅猛。圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了一些新的利益主體。他們與“鄉(xiāng)政村治”格局下既有的參與主體既有利益關(guān)聯(lián)，又存在不同的利益訴求，原有的“鄉(xiāng)政村治”治理格局已不能滿足當(dāng)前及今后農(nóng)村的發(fā)展需要。基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的農(nóng)村利益關(guān)系的調(diào)整，鄉(xiāng)村治理體系也必須與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行變革。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下各利益主體參與

鄉(xiāng)村治理的角色及行為分析

馬克思主義認(rèn)為，利益屬于關(guān)系范疇，它反映出了人與人之間的社會(huì)關(guān)系。追求利益是人類一切活動(dòng)的動(dòng)因，人們奮斗的一切都同他們的利益有關(guān)。勞動(dòng)和交換是人們最原始類型的行為，經(jīng)濟(jì)行為決定人們其他的社會(huì)行為[3]。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)更多的是市場(chǎng)交易行為，具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的若干特征，圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)，不論是原有的利益主體還是新興的利益主體，他們各自都有自己的利益訴求并且都希望自身利益最大化?；诖?，農(nóng)地流轉(zhuǎn)會(huì)引發(fā)相關(guān)利益主體的利益博弈乃至沖突。由于社會(huì)地位和身份等存在差異，各利益主體會(huì)不同程度地選擇諸如經(jīng)濟(jì)行為、政治行為和法律行為等行動(dòng)方式參與其中，實(shí)現(xiàn)各自的角色期望。這種外顯化的行為強(qiáng)化了各利益主體之間的互動(dòng)，有利于化解潛在的利益沖突。而當(dāng)擴(kuò)大了的互動(dòng)達(dá)到穩(wěn)定階段時(shí)，就需要構(gòu)建一種制度化的體系[4]——基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村治理體系，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益的“帕累托最優(yōu)”[5]和鄉(xiāng)村公共秩序的規(guī)范。在這一治理格局下，既有“看不見的手”——市場(chǎng)要素，也有“看得見的手”——政府的力量，同時(shí)還有其他相關(guān)利益主體參與其中，構(gòu)成多元化的鄉(xiāng)村治理體系。

近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在廣大農(nóng)村的深入發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)分化越發(fā)明顯，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益觀念增強(qiáng)，政治參與愿望和政治訴求也越來越迫切。傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的治理格局與農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展前景已不相適應(yīng)。從廣義上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不單單是一種市場(chǎng)交易行為，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)要求國(guó)家對(duì)現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行調(diào)整和改革，以適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際和需要（見圖2）。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色和行為分析

在現(xiàn)行政府管理體制下，由于財(cái)稅和行政管理權(quán)限等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上并不具備完全的政府功能，本質(zhì)上是一個(gè)“不完全政府”[6]。其職責(zé)更多的是落實(shí)和完成上級(jí)分配的各種任務(wù)，這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)特的角色：權(quán)力代理者、政權(quán)經(jīng)營(yíng)者和官僚行政者[1]189。權(quán)力代理者角色主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家意志貫徹落實(shí)各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。政權(quán)經(jīng)營(yíng)者角色強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要像企業(yè)家那樣，成為經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者，致力于推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。而官僚行政者主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家公共權(quán)力體系和官僚體系中處于最末端，其管理者主要由上級(jí)任命，具有科層制、官僚制的若干特征。

在官僚體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部由上級(jí)任命，農(nóng)民和村民自治組織不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生直接影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政管理活動(dòng)中基于追求政績(jī)和“替民做主”的理念，往往“唯我獨(dú)尊”，搞“一言堂”，傾向于用行政命令實(shí)施管理并主導(dǎo)、控制鄉(xiāng)村利益的分配，忽略甚至?xí)奚渌黧w的利益。而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)經(jīng)營(yíng)者的角色不可避免地帶有自利傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在行政管理活動(dòng)中“尋租”和“以權(quán)謀私”問題層出不窮，這就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家權(quán)威在鄉(xiāng)村的碎裂化，嚴(yán)重蠶食黨和國(guó)家在鄉(xiāng)村的權(quán)威基礎(chǔ)。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民暫時(shí)退出承包地，新的經(jīng)營(yíng)主體和中介組織產(chǎn)生。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要面對(duì)的利益主體增多，利益訴求多元化;另一方面，農(nóng)村越發(fā)受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊和影響，經(jīng)濟(jì)要素的變化也需要政治和行政上有所改進(jìn)。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再也不能像以前那樣通過簡(jiǎn)單的行政管理的方式來實(shí)施管理和控制鄉(xiāng)村的利益格局，而必須在堅(jiān)持國(guó)家代理人這個(gè)角色的前提下，轉(zhuǎn)變管理方式，以平等的主體身份，更多地運(yùn)用市場(chǎng)要素和更加透明化、規(guī)范化的手段謀求鄉(xiāng)村的善治。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下村民自治組織的角色和行為分析

在村民自治的框架下，村委會(huì)等村民自治組織的成員受村民的委托，對(duì)村莊的公共事務(wù)、矛盾糾紛、公益事業(yè)等進(jìn)行自我管理，并對(duì)村民代表會(huì)議和全體村民大會(huì)負(fù)責(zé);而村民通過村民代表會(huì)議和全體村民大會(huì)不僅有權(quán)選擇和決定村民自治組織成員，而且有權(quán)在村民自治組織成員不稱職的情況下將其罷免。村民自治組織成員是村民的利益代言人，他們介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間，既要貫徹國(guó)家的意志，又要代表村民的意愿，其角色與行為是國(guó)家政治和鄉(xiāng)村政治共同作用的產(chǎn)物。此外，我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸村集體，這個(gè)“集體”在一般情況下就是村委會(huì)和村小組，他們是農(nóng)村承包地的發(fā)包方。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，村委會(huì)干部也有增加自身收入和帶動(dòng)村民致富的經(jīng)濟(jì)人角色。所以，村干部身上同時(shí)存在著這三種角色，村干部實(shí)際上是多重角色的復(fù)合體。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之前，村干部往往扮演“行政者”的角色，村干部的這種角色沖突實(shí)質(zhì)上是壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的制度性職能和生存發(fā)展需求之間的矛盾[7]。但是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的鄉(xiāng)村利益重組下，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，村民自治組織更多地要回歸村民代理人的角色，更多地扮演市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下村莊利益協(xié)調(diào)者的角色，要與村民、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方和中介組織等村莊利益主體加強(qiáng)民主協(xié)商，共同致力于活躍村莊民主治理;同時(shí)，利用各種市場(chǎng)要素大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)村民致富。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方的角色和行為分析

流轉(zhuǎn)農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營(yíng)、使用者，包括種糧大戶（家庭農(nóng)場(chǎng)）、農(nóng)民專業(yè)合作社、工商資本等利益主體。這些利益主體不論是本村的村民抑或是外來的力量，他們經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的目的就是通過規(guī)?；?、集約化種植，獲得利潤(rùn)的最大化。其初衷并不是利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契機(jī)介入村莊治理。但是，其經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地畢竟是在村莊內(nèi)，經(jīng)營(yíng)者在空間上仍在村莊的范圍內(nèi)活動(dòng)。他們或多或少地要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民和中介組織發(fā)生聯(lián)系。在這種情況下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方與村莊其他利益主體也會(huì)形成利益共同體。而且，國(guó)家有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的方針政策還要通過農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方具體落實(shí)和反饋。一些農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者如農(nóng)民專業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)等主體在內(nèi)部形成統(tǒng)一的聲音與對(duì)外界溝通、交流，在一定程度上可以減少鄉(xiāng)村治理的成本。而為了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的順利開展和維護(hù)他們的經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方不會(huì)只滿足于獲取經(jīng)濟(jì)利益，他們必然要參與到鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程中，在政治上謀求一席之地并擁有發(fā)言權(quán)。通過鄉(xiāng)村治理的平臺(tái)和進(jìn)行政治行為，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方可以提高自身的政治地位和政治身份，在協(xié)商、對(duì)話中尋求與其他利益主體的共同利益，化解彼此的利益分歧。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)戶的角色和行為分析

農(nóng)民作為農(nóng)地的承包人，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之前，由于他們利益的同一性并不使他們彼此間形成共同的利益關(guān)系，好比口袋中一個(gè)個(gè)分散的馬鈴薯。因此，他們不能以自己的名義來保護(hù)自己的利益[8]。再加上農(nóng)民文化水平普遍較低、保守，對(duì)新事物接受能力比較弱。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，其自身不能做出理性的選擇和判斷。這些劣勢(shì)使得農(nóng)戶在與其他利益主體角逐博弈的過程中處于不利的境地，一旦在鄉(xiāng)村治理框架內(nèi)農(nóng)戶的利益沒有得到很好的維護(hù)，農(nóng)民就會(huì)做出反抗。這種“弱者的武器”[9]雖然不一定導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)秩序失范，也不會(huì)威脅到鄉(xiāng)村政權(quán)，但卻蠶食了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性認(rèn)同，成為農(nóng)村大規(guī)模群體性事件的潛在導(dǎo)火索。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民從土地中解放出來，他們的公共服務(wù)需求隨之增加，如就業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)、自主創(chuàng)業(yè)扶持和社會(huì)保障等。而且，經(jīng)濟(jì)利益訴求也會(huì)增強(qiáng)。有些農(nóng)民甚至?xí)叱龃迩f謀生、居住。此種情況下，基于原承包地形成的村莊共同體，不論是熟人社會(huì)還是村民的集體身份認(rèn)同，都發(fā)生了偏移甚至是處于模糊的境地。但是國(guó)家賦予農(nóng)民的政治權(quán)利依然存在，農(nóng)民是村民自治主人翁的地位沒變。為了維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益，甚至在經(jīng)濟(jì)利益達(dá)到一定程度后，農(nóng)民更加擁有熱情參與鄉(xiāng)村政治和鄉(xiāng)村治理。

（五）農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下中介服務(wù)組織的角色和行為分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以民間組織為主要載體的公民社會(huì)尚處在生長(zhǎng)發(fā)育期，遠(yuǎn)未定型和成熟[10]。而在農(nóng)村地區(qū)，先前除了宗族和宗教組織，服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)、生活的中介組織更加缺乏。近年來隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入發(fā)展，這種情況有所好轉(zhuǎn)。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)在很大程度上是市場(chǎng)交易行為，在交易開始前，農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者各自的供需情況彼此是孤立、分散的。尤其是農(nóng)戶，其自身文化素質(zhì)不高，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律、政策不熟悉;對(duì)市場(chǎng)機(jī)制下的合同行為、風(fēng)險(xiǎn)防范等問題認(rèn)識(shí)更加不足。因此，成立土地銀行、土地信托中心及農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等中介組織勢(shì)在必行。這類組織不僅可以為農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者提供農(nóng)地供需信息，盤活農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而且還可以提供相關(guān)的政策宣傳、法律解答、價(jià)格評(píng)估、矛盾糾紛協(xié)調(diào)等專業(yè)性服務(wù)，也是對(duì)政府公共服務(wù)的補(bǔ)充和擴(kuò)展;同時(shí)，還可以節(jié)約農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者彼此交易的成本。中介組織連著農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)方，作為獨(dú)立的第三方組織，將其引入鄉(xiāng)村治理體系不僅可以規(guī)范農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)方的交易行為，也有利于維護(hù)雙方的合法權(quán)益。一旦農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者發(fā)生利益等糾紛，中介組織可以出面協(xié)調(diào)并化解矛盾，大大減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的壓力。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下優(yōu)化

鄉(xiāng)村治理的對(duì)策

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)下，鄉(xiāng)村的利益格局發(fā)生了重大變化，對(duì)鄉(xiāng)村治理也提出了新的要求。結(jié)合全面加強(qiáng)依法治國(guó)的總體要求，可以利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機(jī)遇，在法治的框架下，將各利益主體都納入到鄉(xiāng)村治理的機(jī)制內(nèi)，探索建立“多中心——共同參與”的鄉(xiāng)村治理體系，以加強(qiáng)各參與方的互動(dòng)和協(xié)商，更好地達(dá)成利益共識(shí)，化解利益分歧，維護(hù)好農(nóng)村的政治和經(jīng)濟(jì)秩序。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要整合鄉(xiāng)村權(quán)威，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要落實(shí)法治政府和服務(wù)型政府的總體要求，明確自身的角色和定位，改變單純追求政績(jī)和“替民做主”的觀念，由“全能型管控政府”向“有限型服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變，在國(guó)家代理人的角色定位下，改變單純行政命令的管理方式，努力整合鄉(xiāng)村的權(quán)威，著重強(qiáng)化監(jiān)督，大力發(fā)揮其在基層治理中的主導(dǎo)作用。根據(jù)現(xiàn)行的法律、政策和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際，探索新興利益主體農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方和中介組織參與鄉(xiāng)村治理的規(guī)則、程序;而且，還要加強(qiáng)對(duì)新興利益主體日常經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的監(jiān)督。在工作上除了依靠村委會(huì)，還要重視新興利益主體的作用，并做好組織協(xié)調(diào)。進(jìn)一步落實(shí)服務(wù)型政府的職能，大力改善公共服務(wù)，如就業(yè)、培訓(xùn)、養(yǎng)老、住房、教育等。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部的要求上，以制度的形式要求黨員干部加強(qiáng)與群眾和新興利益主體的交流、聯(lián)系，廣泛收集民情、鄉(xiāng)情，同時(shí)把黨和國(guó)家的政策送上門。涉及鄉(xiāng)村的公共事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以以合同和責(zé)任書等形式與村委會(huì)和新興利益主體簽訂目標(biāo)責(zé)任書予以落實(shí)。在政治參與方面，圍繞約定的目標(biāo)和特定的利益事項(xiàng)，召開由相關(guān)利益主體共同參與的民主協(xié)商和監(jiān)督評(píng)議會(huì)議，在民主參與和民主協(xié)商的基礎(chǔ)上化解利益分歧、達(dá)成利益共識(shí)。鑒于當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部基本上由上級(jí)任命的現(xiàn)實(shí)，未來可以探索從其他利益主體當(dāng)中公推公選甚至通過直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)者，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力來源更加廣泛，強(qiáng)化鄉(xiāng)村其他利益主體對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理更加民主化。

（二）在發(fā)展村莊集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)進(jìn)一步完善村民自治組織

農(nóng)地流轉(zhuǎn)給村莊重塑利益格局帶來了新的契機(jī)，尤其是經(jīng)濟(jì)利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，村莊傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)升級(jí)為規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民就業(yè)多樣化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步調(diào)整，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。村莊內(nèi)的產(chǎn)權(quán)交易、資源要素交易也都應(yīng)運(yùn)而生，而這些市場(chǎng)化的交易行為又催生了新興的集體經(jīng)濟(jì)組織，包括集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、村辦集體企業(yè)、會(huì)計(jì)公司、理財(cái)小組等。在鄉(xiāng)村治理格局下，首先要順應(yīng)形勢(shì)，支持和培育這些新興集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。其次，要加強(qiáng)村民自治組織的干部隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的組織能力、發(fā)展能力;尤其是要加強(qiáng)新形勢(shì)下的農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)、示范作用和共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用。再次，在村民自治的框架內(nèi)，捋順村委會(huì)與村莊新興集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，明確各自的權(quán)力邊界。最后，扎實(shí)推進(jìn)多領(lǐng)域、多層次的鄉(xiāng)村民主協(xié)商，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，探索建立村“兩委會(huì)”與村莊集體經(jīng)濟(jì)組織和村民之間的對(duì)話機(jī)制以及村民代表會(huì)議、村民大會(huì)等議事機(jī)制，在塑造村莊新興集體經(jīng)濟(jì)組織的同時(shí)進(jìn)一步完善村民自治。

（三）創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的方式、方法

家庭農(nóng)場(chǎng)、種植業(yè)專業(yè)合作社等是伴隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的新興經(jīng)營(yíng)主體，他們?cè)诤艽蟪潭壬细哂衅髽I(yè)的性質(zhì)，但是更多的是從事涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，處于基礎(chǔ)性地位。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)至少有兩個(gè)重要作用：穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)來說，他們歡迎新型經(jīng)營(yíng)主體投身農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。同時(shí)，他們希望流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方能夠在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，為鄉(xiāng)村發(fā)展貢獻(xiàn)力量。諸如雇傭農(nóng)民以解決其流轉(zhuǎn)農(nóng)地后的就業(yè)問題，應(yīng)用新的農(nóng)業(yè)技術(shù)，投資涉農(nóng)項(xiàng)目帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展等，畢竟農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方有實(shí)力、有意愿參與其中。而在政治利益表達(dá)上，也要順應(yīng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方的意愿，將其納入到鄉(xiāng)村治理的體系當(dāng)中。一方面規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方的經(jīng)營(yíng)行為，另一方面通過政治渠道暢通農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方獻(xiàn)言獻(xiàn)策的途徑，擴(kuò)大基層民主。如成立行業(yè)協(xié)會(huì)以強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)主體的自律，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體設(shè)立黨、團(tuán)支部，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體納入精神文明建設(shè)體系中，吸納農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)精英進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力機(jī)關(guān)和村民自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共決策時(shí)引入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與其中，號(hào)召農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開展鄉(xiāng)村公益活動(dòng)和志愿活動(dòng)等。隨著實(shí)踐的發(fā)展，將來還要不斷拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的途徑。

（四）強(qiáng)化農(nóng)民的參與權(quán)，突出鄉(xiāng)村治理框架內(nèi)農(nóng)民的主體地位

鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是善治，而善治有賴于農(nóng)民自愿的合作和對(duì)國(guó)家權(quán)威的自覺認(rèn)同。基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性更加高漲。為此，首先要從制度入手，在鄉(xiāng)村治理的架構(gòu)下改變之前“村治”由村干部甚至村委會(huì)主任個(gè)人說了算的不正常狀態(tài)，強(qiáng)化農(nóng)民作為鄉(xiāng)村自治的主體地位。在搞好村民自治的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)民與其他利益主體的互動(dòng)和合作以及共同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的合力[1]256。此外，鄉(xiāng)村的組織化程度是衡量鄉(xiāng)村治理水平的一個(gè)重要標(biāo)志，將農(nóng)民納入村莊集體經(jīng)濟(jì)組織不僅有利于農(nóng)民形成共同的利益觀念和利益訴求，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益;而且農(nóng)民在組織內(nèi)部形成“一個(gè)聲音”也方便與其他利益主體對(duì)話和交流，通過政治化、組織化的形式，增強(qiáng)農(nóng)民與其他利益主體博弈的力量。這其中，制度是前提，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于真正落實(shí)農(nóng)民的政治知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在這方面，各地也有一些形式上的創(chuàng)新，如“民主懇談會(huì)”“議事會(huì)”等，這些新的村治模式在制度和程序上最大限度地保障了農(nóng)民的自治權(quán)利，尤其是事前的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，作為鄉(xiāng)民和鄉(xiāng)村社會(huì)的模范、榜樣，鄉(xiāng)村精英和“鄉(xiāng)賢”群體也是鄉(xiāng)村治理不可或缺的重要力量，要吸引、凝聚他們參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，積極發(fā)揮他們的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

（五）拓寬農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織參與鄉(xiāng)村治理的渠道

將中介組織納入鄉(xiāng)村治理的范疇，賦予其相應(yīng)的主體地位有助于改善鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)。此時(shí)，中介組織不僅是鄉(xiāng)村利益的協(xié)調(diào)者，同時(shí)也是鄉(xiāng)村秩序的維護(hù)者。而且，也為公民社會(huì)的成長(zhǎng)和發(fā)育提供了參與平臺(tái)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)踐中，可由基層政府出面組建配備相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員，也可以扶持那些有實(shí)力、有信譽(yù)的中介組織，或者直接由基層政府出資購(gòu)買社會(huì)服務(wù)。而不管哪一種方式，都要確保這些中介組織規(guī)范地開展業(yè)務(wù)。為此，首先要在法律和政策的框架內(nèi)制定相關(guān)的規(guī)章制度，明確其自身的定位以及與服務(wù)群體之間各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保證這類中介組織的行為有章可循;第二，基層政府可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)這類中介組織的積極性，比如加大財(cái)政投入，對(duì)于服務(wù)完善的中介組織給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì);第三，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于服務(wù)不到位或者有重大過失的中介組織和個(gè)人要堅(jiān)決予以淘汰;第四，基層政府要加強(qiáng)對(duì)這類中介組織的常規(guī)審計(jì)和監(jiān)督，尤其是那些收費(fèi)類的中介組織。此外，還可以發(fā)揮中介組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)其參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策和執(zhí)行當(dāng)中，為鄉(xiāng)村的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

四、結(jié)語

雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的新生事物，但是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展勢(shì)頭和前景更加可觀。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一部分，已經(jīng)超越了其經(jīng)濟(jì)范疇本身，對(duì)政治尤其是鄉(xiāng)村治理的影響越來越明顯。在這種背景下，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理將成為深化農(nóng)村發(fā)展和改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)任務(wù)。

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On Optimization of Rural Governance Under Background of Rural Land Transfer

WU Guangyi，HU Zunrang*

（School of Marxism，Northwest A&F University，Yangling， Shaanxi 712100， China）

Abstract：Since the reform and opening up， the rural household contract responsibility system has led to the establishment of rural “township politics and village autonomy” governance pattern. However in recent years， with the circulation of farmland in rural area and the rise of new subjects of interests， the “township politics and village governance” governance pattern is facing a trend of participants expansion and interests diversification. Emerging stakeholders and the participants of the original “township politics and village governance”governance pattern are associated with the interests， and also have a conflict of interests， and the original “township politics and village governance” governance structure needs to keep pace with the times to adjust. Upon analyzing the respective role expectation and motivation of relevant stakeholders under the background of rural land circulation， it is found an important issue to explore management optimization in the vast rural areas to deepen the reform development with the participation of various stakeholders in agricultural land transfer and rural governance framework.

Key words：“township politics village autonomy”; rural land transfer; interest subject; rural governance