曾慶輝

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度得到長足發(fā)展的一條重要經(jīng)驗就是：尊重基層人大的首創(chuàng)精神，及時總結(jié)基層人大工作的成功經(jīng)驗，并通過法律法規(guī)的形式加以確認(rèn)，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度在實踐中不斷探索，在探索中不斷發(fā)展完善。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律地位、作用和權(quán)威在我國憲法、地方組織法及相關(guān)法律中都有明文規(guī)定。它是最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是整個國家政權(quán)的基礎(chǔ)，是國家治理體系的重要組成部分；同時，它也是基層民眾參與管理國家和社會事務(wù)、行使當(dāng)家作主權(quán)利的制度平臺，是基層民眾有序、理性地參與基層社會治理的有效載體，是政情和民意之間最直接的橋梁。張德江委員長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基本特征有一個很精彩的比喻：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作歸根到底要‘頂天立地’。頂天，就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政地位，貫徹落實黨的路線方針政策。立地，就是要為老百姓辦事，反映老百姓的呼聲，解決老百姓的困難，促進(jìn)老百姓安居樂業(yè)”[1]。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)問題，張德江委員長指出：“要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用，切實加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作水平”[2]。

因此，有人大工作者指出：“沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制的完善，國家根本政治制度便缺乏堅實的根基；沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的有效作為，基層民主很難真正落實；沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的成熟，整個人大的權(quán)威就無法確立”[3]。

然而，從現(xiàn)實情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度卻無論在法學(xué)還是政治學(xué)領(lǐng)域都未能得到足夠的關(guān)注，在實踐中更是處于尷尬的邊緣化境地。由于法律的不完善、制度的不健全、機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理以及代表素質(zhì)的良莠不齊等方面因素的影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能和功效無法正常有效地發(fā)揮，很多人并不了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，甚至有人把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大僅僅當(dāng)作“二線”和“養(yǎng)老院”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大仍陷于角色尷尬、體制滯后和“虛化”“邊緣化”的困境。如何認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的地位和作用？如何看待鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度中存在的問題？如何破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作面臨的困境？如何從法律法規(guī)、制度設(shè)計、實際運(yùn)行等層面來發(fā)展和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大？這些理論課題、實際工作問題和立法問題，如果不及時加以解決，勢必從根本上制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的職能發(fā)揮以及健康發(fā)展。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的困境、重大突破、發(fā)展完善以及得出的啟示等方面進(jìn)行分析探討，以期破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度中存在的困境和缺憾。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的困境

由于受制度層面和現(xiàn)實層面等多種因素的制約，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度功能不彰、作用難以發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實際功效與角色定位之間存在很大差距。無論在具體工作實踐中，還是在理論研究和立法方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都是我國人大制度體系中的一個薄弱環(huán)節(jié)，其困境主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）法律制度的缺失

我國憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會屬于“地方各級人民代表大會”，且明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)及其工作內(nèi)容（地方組織法第九條賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十三項職權(quán)）。但在制度設(shè)計上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與縣級以上地方人大進(jìn)行了區(qū)別對待。根據(jù)地方組織法及相關(guān)法律的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會，僅設(shè)主席和副主席（地方組織法第十四條）?！芭e行會議的時候，選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級人民代表大會會議”（地方組織法第十五條）。法律關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的工作內(nèi)容規(guī)定得不明確、工作機(jī)制也缺乏規(guī)范，導(dǎo)致在實際工作中遭遇許多困難。同時，監(jiān)督法僅適用于各級人大常委會，也使得沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間的監(jiān)督工作無據(jù)可依，嚴(yán)重阻滯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的開展。此外，憲法、地方組織法、選舉法、代表法等相關(guān)法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表選舉制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職與培訓(xùn)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大信訪、檢查、視察制度等方面的規(guī)定過于籠統(tǒng)和抽象，缺乏可操作性。

由于法律與現(xiàn)實的脫節(jié)，導(dǎo)致制度設(shè)計存在缺陷，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作常常陷于被動局面。地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的十三項職權(quán)中，因缺乏可操作性，其形式意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實際意義，很少在實際工作中得到落實。同時，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大失位、缺位、失責(zé)，法律也沒有規(guī)定責(zé)任追究，更沒有衡量標(biāo)準(zhǔn)，工作的好壞主要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的責(zé)任意識和人格魅力，而不是法律和制度的安排?！雌饋碇匾?，做起來次要，工作起來可要可不要’，成為困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的難題”[4]。近年來，一些基層頻頻發(fā)生的涉農(nóng)、傷農(nóng)、侵農(nóng)等惡性案件恰恰折射出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大憲法法律制度的缺失和自身作用、定位的模糊。

（二）程序機(jī)制不夠完善

“程序是法治與恣意而治的分水嶺”。程序機(jī)制的建設(shè)與完善是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用得以充分發(fā)揮的關(guān)鍵。從現(xiàn)實情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)的具體程序規(guī)定不細(xì)、不合理，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展工作時常常是隨意性大、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序不規(guī)范，甚至感到無所適從。

1.會議程序不夠規(guī)范

根據(jù)地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議每年至少召開一次，但會議召開時間、主要內(nèi)容、基本程序等則缺少法律規(guī)范，這就導(dǎo)致實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議存在著諸多問題。一是召開不規(guī)范。比如：有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然安排了1天會期，但在實際操作時，就是上午聽幾個報告、下午一表決就了事，真正的會議時間只有兩三個小時；有的地方會期只有半天；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與經(jīng)濟(jì)工作會套開，法定會議開成了“快餐式、套餐式”會議；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議召開時間滯后，個別甚至拖到六七月份才開，會議審議的內(nèi)容已經(jīng)“過期”。從各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開人大會議的情況看，由于會期過短、套開會議、鄉(xiāng)財縣管等原因，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只認(rèn)真聽取了政府工作報告，而人大工作報告、代表建議辦理情況報告等都是有選擇性地聽取，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有收集代表建議，使會議流于形式。二是審議不規(guī)范。審議好報告是人大會議的一項重要議程，也是代表的一項重要權(quán)利。在具體操作中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這項大會議程有所忽視，有的即使有選舉任務(wù)也只安排了1個小時左右的審議時間，有的安排幾個代表作大會發(fā)言，有的甚至根本沒有安排審議時間，這樣既沒有尊重代表的主體地位，又不利于推動有關(guān)方面的工作。

2.代表履職程序不夠健全

基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員不足、代表結(jié)構(gòu)不優(yōu)等原因，同時代表履職監(jiān)督、保障、責(zé)任追究等程序設(shè)計很不健全；已經(jīng)制定的制度和程序，只是照搬照抄上位法，缺乏量化指標(biāo)和可操作性。這樣就造成代表活動的深度、廣度、力度與法律的規(guī)定還有很大差距。一是代表履職能力不強(qiáng)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表把代表身份當(dāng)作一種榮譽(yù)，關(guān)心的是自己的“一畝三分地”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展不夠關(guān)注，認(rèn)為出席人大會議“舉舉手、吃頓飯”，就算完成了人大代表的使命，平時很少參加代表活動，有的審議報告時一言不發(fā)，提不出有質(zhì)量的意見建議，“聽會代表”“舉手代表”“畫圈代表”大有人在。二是組織代表活動偏少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織代表參加集中視察調(diào)研活動總量還是偏少，代表小組活動徒有形式，代表工作制度僅停留在“墻上”，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表一年難以參加一次活動。三是代表活動的實效性不強(qiáng)。視察調(diào)查檢查活動的目的性和針對性不強(qiáng)，走馬觀花、蜻蜓點(diǎn)水的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，事前沒有充分準(zhǔn)備，事中沒有深挖問題，事后不問落實效果，一般都是“走一圈、看一下、聽一遍”了事。

（三）組織架構(gòu)不夠完整

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理。憲法法律都沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，這就使人大主席團(tuán)地位尷尬、職責(zé)不明，導(dǎo)致工作起來理不直、氣不壯，不少工作只能靠專職副主席“一個人”謀劃，“一個人”爭取，“一個人”決定，這違背了人大“集體行使職權(quán)、集體決定問題”的原則。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的掛牌問題也比較混亂，有的掛“人民代表大會”，有的掛“人大主席團(tuán)”，有的沒有掛牌。機(jī)構(gòu)設(shè)置往往被形容為“一塊牌子一個人，光桿司令唱空城”。

二是很少設(shè)立人大辦公室。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織結(jié)構(gòu)中一般只有黨政綜合辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦和社會事務(wù)辦，卻很少有專門的人大辦公室，雖然有的地方虛設(shè)了這個機(jī)構(gòu)，但也沒有編制，開展工作“名不正、言不順”，間接造成了人大工作被邊緣化、虛置化。

三是專職人員不專。據(jù)了解，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的時間不到10%，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席被安排做“與身份不符”的工作，有的分管農(nóng)業(yè)、教育，有的帶隊搞招商引資、計劃生育，有的負(fù)責(zé)道路城建，甚至有的還審批財務(wù)等等；配備的工作人員也基本上都是兼職，有的甚至是借調(diào)或臨時聘用人員，結(jié)果使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大出現(xiàn)平時工作無人做、監(jiān)督工作無人管、代表活動無人問的情況，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用發(fā)揮甚少，看有似無，形同虛設(shè)。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席在閉會期間孤掌難鳴。地方組織法第十四條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)“主席，并可以設(shè)副主席一人至二人”。法律雖然如此規(guī)定，但一般情況下一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只設(shè)人大主席1名，少有既設(shè)專職人大主席又設(shè)專職人大副主席的；只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任人大主席的情況下，才有可能設(shè)專職副主席1名；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)一正兩副主席的情況還比較少。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席很難依法履行職責(zé)。

（四）職權(quán)行使不夠充分

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)主要是由地方組織法第九條所規(guī)定，但該條款僅列舉了主要內(nèi)容而缺少具體操作程序，因而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使“三權(quán)”（即監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、選舉權(quán)）無所適從，特別是閉會期間更是存在職權(quán)虛置、程序空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。

一是監(jiān)督權(quán)行使難到位?！霸卩l(xiāng)鎮(zhèn)人大的‘三權(quán)’中，監(jiān)督權(quán)無疑應(yīng)當(dāng)擺在更加突出的位置，通過聽取和審議本級政府工作報告，質(zhì)詢、罷免、撤銷等程序，‘以權(quán)力制約權(quán)力’，以防止‘天高皇帝遠(yuǎn)’的基層政府違反國家政策和法律秩序?！盵5]但是現(xiàn)實情況卻是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督權(quán)很難行使到位。一方面，地方組織法沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督法也沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督工作作出規(guī)定，這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作在閉會期間既缺乏組織者，又缺乏具體的法定方式和程序。另一方面，鄉(xiāng)財收歸縣管后，本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議審查、批準(zhǔn)的本級財政預(yù)算和決算職能，事實上已不存在；鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)部門為縣級派出機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，客觀上導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無權(quán)監(jiān)督、無法監(jiān)督。

二是決定權(quán)行使比較少。按照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能通過一年一度的人大會議討論決定相關(guān)重大事項。在閉會期間，如有“需要討論決定的重大事項，就必須增開人大會議”。然而在實際工作中，由于開會成本較高、組織難度較大、內(nèi)容過于單一等因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一般不會加開會議，決定權(quán)的行使也就受到很大的局限，許多重大問題一般都由黨委直接決定。

三是選舉權(quán)行使不規(guī)范。人大主席、副主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的人事調(diào)整，如適逢鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議召開，一般都能依法按程序進(jìn)行選舉，但大會閉會期間，這項工作很不規(guī)范，沒有及時履行法律手續(xù)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的重大突破

基層人大制度是我國整個人大制度的基礎(chǔ)，如果不從根本上抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)，就可能導(dǎo)致“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。如何破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的困境，怎樣加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)、切實發(fā)揮基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用？無論從中央到地方還是立法層面，都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度方面取得了重大突破。

（一）中央高度重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大迎來“重大機(jī)遇期”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在我國人大制度體系中的地位和作用毋庸置疑，其重要性也一再被重申。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“堅持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”；十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》再次明確，“人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，必須保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。

2013年3月，在十二屆全國人大常委會第一次會議上，張德江委員長強(qiáng)調(diào)，人大工作是“一線”，有時還是“火線”。

2014年5月，張德江委員長專門就加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用到浙江調(diào)研。張德江委員長多次強(qiáng)調(diào)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的重要性：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作關(guān)系到國家政權(quán)的鞏固和發(fā)展，關(guān)系到國家的長治久安和繁榮昌盛?！盵6]張德江委員長在調(diào)研時指出，“全面有效行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定職權(quán)，更好地展現(xiàn)人民代表大會制度的優(yōu)越性”。張德江委員長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大調(diào)研，掀起了一場“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)：如何打牢國家政權(quán)基礎(chǔ)”的討論熱潮[7]。

2015年6月，中央出臺加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的相關(guān)意見，推出一系列加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的根本性、制度性、長遠(yuǎn)性的重要舉措。

綜上所述，如何破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的困境，中央不僅高度重視，而且采取了一系列有效的重大突破措施。中央一系列高密度的動作充分表明：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)迎來了難得的“重大歷史機(jī)遇期”。

（二）地方堅持探索創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度進(jìn)一步發(fā)展完善

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建立至今，地方層面從來沒有停止過探索創(chuàng)新的步伐。無論從制度設(shè)計方面，還是實際操作方面，它們都試圖突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大尷尬、虛弱之困境，并使之成為真正的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。各地方所進(jìn)行的一系列探索和創(chuàng)新，意義很大，體現(xiàn)了腳踏實地的作風(fēng)和精神，反映了現(xiàn)實主義的理念和路向（如表1所示）。

從表中可以看出，地方層面的探索創(chuàng)新，有的取得了很好的效果，被修改法律時采納，比如沅江試驗；有的贏得大家的贊譽(yù)和肯定，正在穩(wěn)步推行，比如新河的改革創(chuàng)新；有的受到質(zhì)疑被叫停，比如新晃改制。但不可否認(rèn)，這些探索和改革涵蓋面廣，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制機(jī)制、監(jiān)督權(quán)、人代會、代表工作、經(jīng)費(fèi)保障以及重大事項決定權(quán)等方面。這些探索創(chuàng)新，為進(jìn)一步改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度提供了寶貴的經(jīng)驗與教訓(xùn)。

綜上所述，地方層面在不違背憲法法律的前提下，堅持探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職的新方式新機(jī)制以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行的改革和完善，我們都應(yīng)該給予肯定和支持。比如，甘肅省人大常委會堅持把全面深化改革的重點(diǎn)聚焦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作上，從制度建設(shè)入手，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作指導(dǎo)，先后研究制定了一系列制度規(guī)范，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障和代表之家建設(shè)、代表活動及日常工作運(yùn)行等，進(jìn)行了詳盡規(guī)定，為推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化建設(shè)提供了重要遵循。如今，甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作步入了黨委重視、人大盡責(zé)、政府支持，有地位、有權(quán)責(zé)、有威信的科學(xué)化發(fā)展軌道[9]。地方層面的這些探索和創(chuàng)新，都彰顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)有的功能。

（三）“人大三法”修改，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度進(jìn)一步“實起來”

現(xiàn)行地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)和區(qū)域重大事項決定權(quán)三大權(quán)力，但對閉會期間如何開展工作，沒有明確、具體的規(guī)定，且缺乏針對性和可執(zhí)行性，這樣致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間長期處于“休眠”的狀態(tài)。

把基層人大建設(shè)好，是充分彰顯我國人大制度優(yōu)越性的重要內(nèi)容。因此，必須重點(diǎn)從法律上、制度上著力解決基層人大存在的突出問題。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了地方組織法、選舉法、代表法的修改決定?！叭舜笕ā毙薷牟皇侨嫘薷模遣糠中薷?。三法的修改，進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間的工作，從法律上保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的常態(tài)化、規(guī)范化，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作“實起來”的關(guān)鍵一步。

1.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)

一是通過修改地方組織法第十四條第三款，增加規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在閉會期間不僅要“負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人民代表大會代表”，而且要“根據(jù)主席團(tuán)的安排組織代表開展活動，反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見，并負(fù)責(zé)處理主席團(tuán)的日常工作”。賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席接受本級人大主席團(tuán)授權(quán)并負(fù)責(zé)處理主席團(tuán)日常工作的職能，在一定程度上默認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會議和活動召集人的地位，必將進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的專職專責(zé)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的法律地位。

二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會期間有事可做、有責(zé)可盡。立法明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)以下職權(quán)：（1）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會期間的相關(guān)工作職責(zé)并明確由主席團(tuán)向大會報告閉會期間的工作。（2）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)確認(rèn)當(dāng)選代表資格。（3）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)安排代表閉會期間的活動。（4）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以安排代表視察或應(yīng)代表要求持證視察。（5）明確代表視察、專題調(diào)研報告由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)轉(zhuǎn)交處理。（6）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以組織代表參加執(zhí)法檢查和其他活動。（7）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會期間受理代表建議。（8）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要專門聽取代表建議辦理情況的報告。（9）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)定期組織代表向選民述職。這一系列法定職能的明確，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)已不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的召集者和主持者；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不僅在人代會期間要依法履職行權(quán)，而且在閉會期間也要履職盡責(zé)。

以上職權(quán)的確定，回應(yīng)了地方層面多年來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作上的探索實踐以及對健全工作機(jī)構(gòu)和完善組織建設(shè)的迫切需要，解決了閉會期間制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的“瓶頸”問題，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度性重大突破。

2.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉工作

為把好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“入口關(guān)”，“三法”修改加強(qiáng)了代表資格審查工作，加強(qiáng)對選舉全過程的監(jiān)督。

一是增加規(guī)定，“公民參加各級人民代表大會代表的選舉，不得直接或者間接接受境外機(jī)構(gòu)、組織、個人提供的與選舉有關(guān)的任何形式的資助。違反前款規(guī)定的，不列入代表候選人名單；已經(jīng)列入代表候選人名單的，從名單中除名；已經(jīng)當(dāng)選的，其當(dāng)選無效。”[10]

二是對代表資格審查委員會的職責(zé)和審查程序進(jìn)一步予以補(bǔ)充和完善。增加規(guī)定，“代表資格審查委員會依法對當(dāng)選代表是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規(guī)定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當(dāng)選無效的違法行為進(jìn)行審查，提出代表當(dāng)選是否有效的意見，向本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)報告?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)……在每屆人民代表大會第一次會議前公布代表名單?！盵11]

三是增加規(guī)定，“當(dāng)選代表名單由選舉委員會或者人民代表大會主席團(tuán)予以公布”（新修改的選舉法第四十五條第二款）。

3.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作

為加強(qiáng)國家機(jī)關(guān)同人大代表的聯(lián)系，提高代表議案和建議辦理質(zhì)量，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職服務(wù)保障工作，加強(qiáng)對代表履職的監(jiān)督，“三法”增加規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的安排開展視察、調(diào)研等活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表參加視察、專題調(diào)研活動形成的報告，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理。代表建議、批評和意見辦理情況的報告，應(yīng)當(dāng)予以公開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)定期組織本級代表向原選區(qū)選民報告履職情況。

綜上所述，“人大三法”的修改，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的人員、機(jī)構(gòu)、程序、代表履職等方面作出多項規(guī)定，內(nèi)容針對性強(qiáng)，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度長期以來比較難以解決的問題。本次“人大三法”修改一小步，必將迎來完善和做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的一大步。

三、發(fā)展和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的對策分析

“求木之長者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人大活躍在改革和建設(shè)的第一線，最能及時了解、發(fā)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和穩(wěn)定中的各種問題，并提出最具針對性和實用性的意見建議。因此，要堅持和完善我國人大制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，缺乏了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這一層級，就只能成為一句空話。那么，如何促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展，如何推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度與時俱進(jìn)？要破解這些問題，筆者以為，歸根結(jié)底就是要發(fā)展和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度。發(fā)展和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度需著力做好以下方面的工作。

（一）要充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度功效

我們要從思想上、觀念上充分認(rèn)識到，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的發(fā)揮、制度的完善，對于我國人民代表大會這一根本政治制度的穩(wěn)固至關(guān)重要。要把發(fā)展和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度作為我國民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)來夯實，作為民主法治的重要工作來推進(jìn)，作為匯聚民意、凝聚民心的重要抓手來落實”[12]。要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的權(quán)威，必須跳出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范疇，把它置于整個民主政治建設(shè)、依法治國和國家治理體系這樣一個大命題來考量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的作用發(fā)揮如何，最終取決于民眾對人大的關(guān)切、支持程度。因此，就要不斷提高民眾的民主意識、法治意識和人大意識，讓選民了解他們選出的人大及其代表在干什么，干了什么，干得怎樣，這樣人們對人大的關(guān)心、支持、監(jiān)督程度也將隨之提高，人大制度便會如春風(fēng)化雨般深入人心。

（二）要大膽探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的方式方法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度不僅需要頂層設(shè)計，而且需要完善和健全自身的體制機(jī)制，在工作實踐中實現(xiàn)與時俱進(jìn)，大膽破題。要積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大合理的會議會期制度、選舉制度、審議制度、重大事項決定制度、監(jiān)督制度，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能作用和制度功效。要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的作用。要大膽探索實踐質(zhì)詢[13]、撤銷、罷免[14]等法律賦予而尚未完全實施的職權(quán)。

（三）要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議制度

主要處理好以下方面的問題。一是關(guān)于會議次數(shù)和時間。按照中央有關(guān)文件精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會一般每年舉行兩次，這樣有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項權(quán)力的實現(xiàn)。還可以借鑒“水江實踐”，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會“季會制”，并且每次會議的時間不少于兩天。二是關(guān)于會議的召集和主持。要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)會議召集和主持，而不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子以會議形式討論召集會議的決議、會議的籌備事項、會議召開過程中的有關(guān)程序問題等。三是關(guān)于聽取審議內(nèi)容和報告人的問題。應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作報告；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或?qū)Ｂ毟敝飨鬣l(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作報告；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或分管財經(jīng)的副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長作預(yù)算執(zhí)行情況的報告；代表建議辦理情況的報告可以書面報告，也可以在政府工作報告中一并向代表報告。四是關(guān)于會議審議。要充分安排審議時間，鼓勵代表積極發(fā)言。人大代表在審議發(fā)言時應(yīng)做到敢于直言，不說恭維話；緊扣主題，不說題外話；熟悉情況，不說外行話，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決策更加科學(xué)、真實、客觀。代表的審議發(fā)言，要及時整理匯總成大會簡報或?qū)徸h意見，轉(zhuǎn)交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理。

（四）要行使好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大三項職權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要做好“該做應(yīng)做”的工作，就必須依法行使好監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、選舉權(quán)。

1.提高監(jiān)督的實效性和針對性。一要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督制度，包括監(jiān)督的重點(diǎn)、方式、內(nèi)容、程序、后果等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是“關(guān)系到本區(qū)域改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的問題”。二要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督方式主要為聽取和審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的專項工作報告。明確專項工作報告議題確定的幾個途徑，如重大事項決策的執(zhí)行情況、法律法規(guī)實施情況、重點(diǎn)支出的安排和資金到位情況、預(yù)算超收收入和科目調(diào)整情況、人大代表反映集中的問題、群眾來信來訪反映集中的問題等。三要加強(qiáng)剛性監(jiān)督方式的運(yùn)用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)激活質(zhì)詢、撤銷、罷免等剛性監(jiān)督手段，現(xiàn)階段可將預(yù)算監(jiān)督作為行使監(jiān)督權(quán)的突破口和切入點(diǎn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)從“程序”向“實質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。

2.要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定重大事項的權(quán)限范圍。到底哪些事項屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)“重大事項”，應(yīng)予以明確具體的界定。按照法律法規(guī)和黨的十八屆三中全會的有關(guān)精神，凡屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、重大建設(shè)項目、重大改革措施等，都要依法提請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論決定。對確需討論決定、時間緊迫的重大事項，必須增開人大會議，對其他重大事項，盡可能地安排在年度人大會議討論決定。此外，要避免把不該提交人大會議決定的事項提請人大審議。

3.把好“選舉關(guān)”。要逐步增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人比例，爭取實現(xiàn)差額選舉[15]；要保證候選人提名、代表醞釀討論、投票等環(huán)節(jié)依法進(jìn)行，不能違反法定程序，省略相關(guān)環(huán)節(jié)；要貫徹落實選舉法“對代表的監(jiān)督、罷免和補(bǔ)選”的明確規(guī)定，對破壞選舉的行為要加以嚴(yán)厲制裁[16]。

（五）要積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的主體作用

一要制定合乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表特點(diǎn)的履職細(xì)則，使人大代表的履職行為從更多地依靠代表自身的職業(yè)背景、個人能力和履職熱情向規(guī)范化、制度化的方向轉(zhuǎn)變。二要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的約束，使監(jiān)督代表從“柔性”向“剛性”轉(zhuǎn)變。在代表述職制度的基礎(chǔ)上，建立并完善代表任職宣誓制度，年度執(zhí)行代表職務(wù)情況向選民公開制度，代表辭職、罷免制度等。三要完善代表主動聯(lián)系群眾制度，通過對人大代表聯(lián)系選民提出具體要求，在選區(qū)設(shè)置代表與選民的互動平臺，建立基層代表走訪選區(qū)制度，公開人大代表信息，使代表與群眾的聯(lián)系由“軟任務(wù)”向“硬約束”轉(zhuǎn)變，讓代表與選民的聯(lián)系直接化、常態(tài)化。

四、余論

通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的困境、重大突破、發(fā)展完善等方面的分析探討，通過梳理憲法、地方組織法、選舉法、代表法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的明文規(guī)定，本文得出如下啟示。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度得到長足發(fā)展的一條重要經(jīng)驗就是：尊重基層人大的首創(chuàng)精神，積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大探索嘗試、開拓創(chuàng)新，及時總結(jié)基層人大工作的成功經(jīng)驗，并通過法律法規(guī)的形式加以確認(rèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度在實踐中不斷探索，在探索中不斷完善，在完善中不斷發(fā)展，從而實現(xiàn)自我完善、自我提高。

2.作為人民代表大會制度的重要組成部分和薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革和完善不可能一蹴而就，而應(yīng)當(dāng)在憲法法律的框架內(nèi)，以漸進(jìn)的、審慎的方式進(jìn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革和完善，既需要憲法法律的有力支撐，又需要系統(tǒng)的制度設(shè)計，同時，還必須重視微觀層面上的程序創(chuàng)新。

3.外因固然重要，但內(nèi)部機(jī)制的完善也不能被忽略。特別是操作層面上的程序完善和創(chuàng)新、法律法規(guī)的細(xì)化和“務(wù)實管用”，這些對于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)顯得尤為重要。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)與群眾最近，與現(xiàn)實最緊，務(wù)必積極探索基層民主與代議制民主的對接，支持和保證基層群眾通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使民主權(quán)利，切實防止基層出現(xiàn)“人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)”的現(xiàn)象，從而不斷夯實基層民主政治的根基。

5.在現(xiàn)行法律、制度框架內(nèi)，與時俱進(jìn)做好新形勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作還有很大的潛力和發(fā)展空間。我們應(yīng)按照“總結(jié)、繼承、完善、提高”的原則，做實做細(xì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，把法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)空間用足用好，并把其制度潛力釋放出來，這樣實際上也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的自我完善和發(fā)展成長。

6.各級人大要以積極進(jìn)取的精神推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的與時俱進(jìn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度贏得人民的信任。同時，各級黨委也要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和作用，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使職權(quán)，提供各種保障機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大營造良好的社會環(huán)境和發(fā)展環(huán)境。

7.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，與人民群眾的利益最直接，在我國政權(quán)建設(shè)中具有獨(dú)特的基礎(chǔ)性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作做好了，大量萌生于基層的社會矛盾就容易化解；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作做扎實了，基層政權(quán)就更加鞏固。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大隨著1954年憲法的頒布而誕生，至今已經(jīng)有60多年的歷史，其間遭遇過挫折，沐浴過風(fēng)雨，經(jīng)受過起落。在一定程度上可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的發(fā)展史，就是一部我國民主法治的演進(jìn)史。近年來，隨著依法治國方略的逐步實施、基層民主法制的不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度在理論和實踐上都取得了不少突破，在規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行、代表和實現(xiàn)民眾權(quán)益、推進(jìn)基層民主化進(jìn)程、優(yōu)化基層社會治理、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)等方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度是我國人大制度建設(shè)中的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。如何做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，如何充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的功效，需要探討的問題還有很多，需要破解的難題也還大量存在。從現(xiàn)代民主國家的政治實踐來看，一個好的政治制度的發(fā)展進(jìn)程從來都不是一帆風(fēng)順的，總是在艱難曲折中不斷探索、不斷嘗試、不斷創(chuàng)新，進(jìn)而不斷發(fā)展、不斷前進(jìn)、不斷完善?！拔┢淦D難，方知勇毅；惟其磨礪，始得玉成”。我們相信，隨著我國人大制度的不斷完善和依法治國方略的順利進(jìn)行以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進(jìn)，作為我國政治制度最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過制度創(chuàng)新和自我完善，必將發(fā)揮越來越重要的作用，凸顯更具權(quán)威的地位。

注釋：

[1][2][6][7]崔清新、徐燕：《加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)：打牢國家政權(quán)基礎(chǔ)——張德江委員長赴浙江調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作側(cè)記》，載《中國人大》2014年第10期。

[3][4][12]盧鴻福：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“三虛”難題亟待破解》，載《人民代表報》2014年4月29日。

[5]《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表行權(quán)履職需要好的平臺》，中國選舉與治理網(wǎng)，http：//www.chinaelec.

[8]喻春：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度改革芻議》，重慶人大網(wǎng)2013年12月26日。

[9]呂守奎：《甘肅：人大建設(shè)觸及基層“末梢神經(jīng)” 打通聯(lián)系群眾“最后一公里”》，“人民網(wǎng)-甘肅頻道”2015年9月29日。

[10]新修改的選舉法第三十四條之規(guī)定。

[11]新修改的選舉法第四十六條之規(guī)定。

[13]關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“質(zhì)詢權(quán)”，詳見地方組織法第二十八條第一款，代表法第十四條第三款之規(guī)定。

[14]關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“罷免權(quán)”，詳見憲法第一百零一條第一款、第一百零二條第二款，地方組織法第二十六條第二款，選舉法第四十九、五十一、五十二、五十三條，代表法第十五條第三款之規(guī)定。

[15]詳見地方組織法第二十二條、第二十四條第三款、第二十五條之規(guī)定。

[16]詳見選舉法第五十七、五十八條之規(guī)定。

（作者單位：甘肅省人大常委會人大研究雜志社）