“城居?！被鸸芾磉\(yùn)營探究

郭嘉儒

（華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建泉州362021）

[摘要]為促進(jìn)“城居?！被鸨Ｖ翟鲋的繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)，通過對“城居?！被鸸芾砗瓦\(yùn)營情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)“城居?！痹诨鸸芾砗瓦\(yùn)營上存在著統(tǒng)籌層次低、保值增值困難、管理體制不健全等問題，在此基礎(chǔ)上提出了基金運(yùn)營中應(yīng)該遵循的原則，進(jìn)而提出了“城居保”基金進(jìn)行科學(xué)管理和運(yùn)營的途徑包括在基金管理方式上進(jìn)行創(chuàng)新、提高基金保值增值能力、改進(jìn)基金管理體制等。

[關(guān)鍵詞]“城居?！?；基金管理；保值增值

[中圖分類號]C913.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號]1674-3652（2015）01-0109-07

[收稿日期]2014-12-5

[作者簡介]郭嘉儒，女，河南新鄉(xiāng)人，主要從事社會(huì)保障研究。

城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡稱“城居?！保┦菫閼?yīng)對我國社會(huì)老齡化不斷嚴(yán)峻的趨勢，解決城鎮(zhèn)非從業(yè)人員的養(yǎng)老問題而制定并推行實(shí)施的，制度的實(shí)施在很大程度上解決了城鎮(zhèn)老年居民的養(yǎng)老問題，突破了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以對這部分群體實(shí)現(xiàn)覆蓋的困境，使我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋，維護(hù)了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。但是，我國目前的現(xiàn)狀給“城居?！敝贫鹊膶?shí)施提出了更大的挑戰(zhàn)。

一、“城居保”基金管理運(yùn)營中存在的問題

我國老年人在總?cè)丝谥兴嫉谋戎爻尸F(xiàn)出快速上升的態(tài)勢。據(jù)中國社科院預(yù)測，到2015年我國年齡達(dá)到60歲以上的老年人約為2.16億，占到總?cè)丝诘?6.7%，80歲以上的老年人口將增至2 400萬，年均增加100萬人，其增速甚至超過了我國老齡化的速度。預(yù)計(jì)今后的30年我國老齡化速度會(huì)不斷加快，到2030年我國會(huì)成為全球老齡化水平最高的國家①參見中國新聞網(wǎng)，《2030年中國將成老齡化程度最高的國家》，網(wǎng)址為http://www.chinanews.com/gn/2010/09-10/2526415.shtml。。老齡化的迅猛發(fā)展，一方面對養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求更加迫切，另一方面也給養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付能力提出了極大的挑戰(zhàn)，政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的財(cái)政壓力、基金管理壓力也不斷地加大。因此探索出一條維持基金高效運(yùn)轉(zhuǎn)、保障基金保值增值的基金管理之路變得尤為迫切。

維持“城居?！被鸬母咝н\(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)其保值、增值不僅是應(yīng)對老齡化形勢日益嚴(yán)峻的無奈之舉，更是保障“城居保”制度能夠維持正常給付、實(shí)現(xiàn)制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的必然選擇。面對物價(jià)不斷上漲的趨勢，“城居保”基金如果依舊按照銀行一年期存款利率來計(jì)息的話，難以抵抗通貨膨脹及CPI不斷上漲的壓力，基金的縮水必將在所難免。那么，“城居?！北貙㈦y以實(shí)現(xiàn)對養(yǎng)老金的正常給付，參保的老年人就難以維持其基本生活，這將導(dǎo)致其制度最終不能正常運(yùn)行。因此，基金的保值增值對于“城居?！敝贫鹊牧夹赃\(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。

我國“城居?！睂?shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，個(gè)人賬戶實(shí)行實(shí)賬運(yùn)行，其優(yōu)點(diǎn)在于保障個(gè)人賬戶基金的安全，但又勢必對政府管理基金的能力提出更高的要求，只有維持個(gè)人賬戶基金高效運(yùn)行，才能保障基金的持續(xù)保值增值。但是，就“城居?！敝贫葘?shí)施以來政府對個(gè)人賬戶基金管理的狀況而言，并沒有實(shí)現(xiàn)基金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，其保值增值前景也令人堪憂。具體而言，“城居?！眰€(gè)人賬戶基金管理中的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）基金統(tǒng)籌層次低

“城居?！钡幕鸾y(tǒng)籌層次是指對基金進(jìn)行統(tǒng)一籌集、運(yùn)營管理和分配使用的單位所在的層次，統(tǒng)籌層次是衡量養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的社會(huì)化程度的依據(jù)，按照統(tǒng)籌層次從低到高分為四個(gè)層次：縣級統(tǒng)籌、市級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌及全國統(tǒng)籌?！俺蔷颖！被鸾y(tǒng)籌層次問題是制度設(shè)計(jì)中的一個(gè)重要內(nèi)容，其對于保障基金的安全、維護(hù)制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)等都有重要的意義。一方面，能夠增強(qiáng)地區(qū)間的互濟(jì)性，緩解基金供求上的結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性困境，遵循養(yǎng)老保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”。另一方面，便于各級政府之間責(zé)任的共同分擔(dān)，地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上的不足歷來依賴中央向地方轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)補(bǔ)助，但是這一原本補(bǔ)貼性的制度逐漸被扭曲為地方政府完全依賴中央政府供給的局面，這加劇了各地方對中央資源的爭奪，使中央政府不堪重負(fù)，制度進(jìn)入惡性循環(huán)。而扭轉(zhuǎn)困境的辦法就是提高基金的統(tǒng)籌層次，不僅可以通過明確各級政府責(zé)任使制度走上正軌，而且可以在更大范圍內(nèi)調(diào)劑基金來實(shí)現(xiàn)互濟(jì)。另外，提高基金的統(tǒng)籌層次更便于基金的運(yùn)營和管理。在較低的統(tǒng)籌層次下，基金由縣市政府進(jìn)行管理，風(fēng)險(xiǎn)較高，基金容易被擠占和挪用，而且導(dǎo)致各地區(qū)管理系統(tǒng)和基金信息平臺(tái)大量的重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)資源，提高運(yùn)營成本。較高的統(tǒng)籌層次可以集中運(yùn)營分散的基金，提高運(yùn)營管理的效率，降低基金的風(fēng)險(xiǎn)，而且做實(shí)個(gè)人賬戶后規(guī)模龐大的資金更需要高水平的管理，顯然省級和中央政府較之于縣市級政府更有能力對基金進(jìn)行高效管理。

我國“城居?！蹦壳吧形催_(dá)到基金的省級甚至是全國統(tǒng)籌水平，只是實(shí)現(xiàn)了縣市級范圍的地方統(tǒng)籌，這樣的統(tǒng)籌水平與制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)還存在很大的差距?！俺蔷颖！敝贫葘?shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，社會(huì)統(tǒng)籌的目的是通過政府干預(yù)將養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行分散，以提高個(gè)人抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的能力，但是目前較低的統(tǒng)籌水平使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性受到極大的限制。較低的統(tǒng)籌層次其弊端是顯而易見的，一方面，較低的統(tǒng)籌層次違背了社會(huì)保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”，基金過于分散，難以充分發(fā)揮基金的規(guī)模效應(yīng)和調(diào)劑功能，這也阻礙了其互助性的發(fā)揮。另一方面，基金停留在縣市一級，而縣市一級的“城居保”基金管理部門管理能力有限，基金運(yùn)作效率不高，同時(shí)監(jiān)管體制的不健全，基金停留在地方易使基金為地方政權(quán)所左右，基金的風(fēng)險(xiǎn)特別高。因此，要逐漸地提高基金的統(tǒng)籌層次，迫切需要實(shí)現(xiàn)基金的省級統(tǒng)籌，并最終實(shí)現(xiàn)基金的全國統(tǒng)籌。

（二）基金投資渠道單一，收益率低，保值增值困難

基金的投資運(yùn)營渠道，按照《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的規(guī)定，個(gè)人賬戶基金參考中國人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息，并按照規(guī)定保值增值。國家明確規(guī)定了社會(huì)保障基金的投資辦法，其中80%要投資于國債和存入銀行，20%可投資于其他方向。1997年國家6號文件更加嚴(yán)格地限制了投資渠道，明確規(guī)定了基金在預(yù)留夠兩個(gè)月的額度外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專用賬戶，嚴(yán)禁投資于其他方向。這種單一化的投資方式固然有其優(yōu)越性即安全系數(shù)高，但是目前的銀行存款利率較低，甚至低于通貨膨脹率，因此投資于銀行的基金，其實(shí)際基金增長率為負(fù)，處于不斷貶損的狀態(tài)。但即使是購買國債也不允許在二級市場運(yùn)作，只能是持有到期。盡管將基金投資于銀行儲(chǔ)蓄或購買國債基金安全性較高，而且能夠產(chǎn)生一定的收益，但是相對于通貨膨脹壓力和CPI不斷上漲的壓力而言，其收益還是明顯的不足。而市場上一些金融產(chǎn)品雖然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，但收益相對于銀行定期存款利率而言要高出許多，對比表1和表2可以看出：2008年、2010年、2011年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲率高于一年期銀行存款利率，也就是說將基金存入銀行，基金是在不斷地縮水貶值。由表3的數(shù)據(jù)可得出自2008-2012年：1年期國債的平均收益率是3.027272，3年期國債的平均收益率是4.526087，5年期國債的平均收益率是5.5476471。2008-2012年，其中有三年的1年期國債的平均收益率低于消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲率，其中有兩年時(shí)間的3年期國債的平均收益低于居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲率，其中有兩年時(shí)間的5年期國債平均收益率低于居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲率。從中可以看出投資于國債的收益大部分被通貨膨脹的負(fù)面影響所抵消，甚至有收益難以彌補(bǔ)縮水狀況的出現(xiàn)，所以“城居保”基金投資運(yùn)營的收益率是非常低的。利息以單利計(jì)算而居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)增長率以復(fù)式增長，這又加大了通貨膨脹對基金保值增值的消極影響。同時(shí)由于銀行存款利率和國債利率皆由政策規(guī)定，較之市場作用下真正的利率它可人為操控，且兩者之間必然存在差異，則“城居?！被痣y以獲得市場利率計(jì)算的收益，而

基金儲(chǔ)蓄所在的銀行和國家財(cái)政卻成為收益的真正獲得者。因此，“城居保”基金投資渠道單一的現(xiàn)狀難以防范利率的風(fēng)險(xiǎn)，也難以抵抗通貨膨脹的壓力，基金的保值增值困難重重。

表1?。?008-2013）年居民消費(fèi)價(jià)格上漲率（單位：%）

表2?。?008-2014）年金融機(jī)構(gòu)一年期存款利率表（單位：%）

表3?。?008-2012）年國債利率一覽表（單位：%）

（三）管理體制不健全，經(jīng)辦水平較低

“城居?！被鹨?guī)模龐大、管理工作繁雜，這對基金管理部門的管理能力提出了更高的要求。同時(shí)為

保障基金的收益和安全，需要由不同的部門分管基金的收繳、管理及監(jiān)督，并相互配合、相互監(jiān)督?！吨笇?dǎo)意見》中規(guī)定：建立“城居?！被鹭?cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。“城居?！被鸺{入社?；鹭?cái)政專戶，實(shí)行收支分離的兩條線管理模式，單獨(dú)記賬并核算，按規(guī)定管理基金。

目前“城居保”的管理水平較低，一方面，管理體制不健全，基金管理環(huán)節(jié)多，缺乏信息披露制度，基金風(fēng)險(xiǎn)高，各級政府對基金的干預(yù)難以受到監(jiān)督和限制，容易導(dǎo)致資金的貪污、挪用等現(xiàn)象?；鸸芾韺哟蔚?，管理能力不足，基金要實(shí)現(xiàn)保值增值難度較高。另一方面，基金管理人員能力不足。由于“城居?！苯y(tǒng)籌層次較低，基金停留在市縣一級，而市縣一級的社保部門在管理能力和人員配備等各方面都存在諸多不足，基層基金管理部門工作人員對基金的管理水平和專業(yè)能力有限，由于受主客觀條件的制約對基金的風(fēng)險(xiǎn)控制能力不高，這在很大程度上增加了基金的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。而且基層管理機(jī)構(gòu)對人員的管理體系與基金運(yùn)營效率無關(guān)，導(dǎo)致管理人員對基金的保值增值缺乏責(zé)任意識(shí)，同時(shí)由于“城居?！比狈ν晟频谋O(jiān)管體制，這些基金管理部門也未向社會(huì)公開基金管理情況，這種存在漏洞的管理狀況非常容易產(chǎn)生基金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。另外，基金的信息管理水平較為落后，信息化程度低，尚未建立統(tǒng)一的“城居?！毙畔⒐芾硐到y(tǒng)，這也給制度的發(fā)展帶來諸多障礙。

（四）立法較為滯后，監(jiān)督機(jī)制不健全

世界各國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展大都遵循“立法先行”的原則，即先制定法律后依法推行實(shí)施，而我國關(guān)于“城居?！敝贫鹊姆赡壳爸挥?011年7月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，而社會(huì)保險(xiǎn)法中對于“城居?！敝蛔髁丝蚣苄缘囊?guī)定，沒有關(guān)于“城居?！被鸬谋O(jiān)督、管理、運(yùn)營方面的詳細(xì)規(guī)定，可操作性較低?，F(xiàn)行的“城居?！敝贫鹊膶?shí)施是根據(jù)國務(wù)院頒布的政策性文件《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》開展實(shí)施的，其在性質(zhì)上只是部門規(guī)章級別的法律規(guī)范。因此，“城居保”基金管理目前處于缺乏完善的法律約束的無序混亂狀態(tài)，在缺乏法律規(guī)定的狀況下行政手段往往就會(huì)代替法律發(fā)揮作用，而行政手段又有極大的隨意性，這種狀況極大地提高了“城居?！被鸬娘L(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)制度實(shí)施的成本也會(huì)大大增加。同時(shí)由于中央立法的缺失，各地方各自為政，制定適用于本地區(qū)的法律，導(dǎo)致相互之間缺乏良好的銜接，難以形成完整的法律體系。在內(nèi)容上，目前的立法現(xiàn)狀只有“城居?！苯?shí)施的原則性內(nèi)容，缺乏詳細(xì)明確的操作規(guī)程，對于如基金運(yùn)營管理制度、基金監(jiān)督制度等配套設(shè)施也缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致配套制度建立的缺失和混亂，同時(shí)也大大增加了基金的風(fēng)險(xiǎn)。另外，我國目前“城居?！绷⒎ìF(xiàn)狀也難以與國際接軌。國際上，社會(huì)保障發(fā)展水平較高的國家大都對養(yǎng)老保險(xiǎn)制定了完善的法律，保證了制度的合理實(shí)施，保障了基金運(yùn)營管理嚴(yán)格按照法律進(jìn)行，對于其中出現(xiàn)的糾紛與矛盾也有相應(yīng)的法律來保障其順利解決。

二、“城居?！被鸸芾磉\(yùn)營應(yīng)遵循的原則

（一）安全原則

“城居保”基金運(yùn)營最為重要的前提就是要保障基金的安全，就是要保證“城居?！被鹱畹湍軌?qū)⑵浔鞠雌谑栈?。這就要求在基金投資運(yùn)營時(shí)能夠處理好安全與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，在最大程度地保障其安全的前提下進(jìn)行。其一，必須要控制風(fēng)險(xiǎn)，避免進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)過高的投資。風(fēng)險(xiǎn)過高很有可能導(dǎo)致本金也無法收回的局面，則要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的按時(shí)給付就非常困難，制度就會(huì)存在崩塌風(fēng)險(xiǎn)。其二，提高投資水平，基金投資風(fēng)險(xiǎn)要與收益水平相一致?；鹜顿Y不可避免會(huì)存在一定風(fēng)險(xiǎn)，一般而言風(fēng)險(xiǎn)與收益呈正比關(guān)系，我們追求的目標(biāo)是要保證“城居保”基金投資的風(fēng)險(xiǎn)與其預(yù)期收益相一致，如果高風(fēng)險(xiǎn)的投資難以取得較高的收益率，則這樣低效的投資實(shí)質(zhì)是在無謂地增大基金的風(fēng)險(xiǎn)，與安全性原則相矛盾。

（二）收益良好的原則

將“城居?！被疬M(jìn)行投資其目就是為了取得較好的收益，只有較好的收益才能保證基金的保值增值。但是獲得收益的前提也必然是保證基金的安全，在投資之前要科學(xué)地選擇優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目，對項(xiàng)目進(jìn)行全面的評估，在投資之后對其進(jìn)行全程監(jiān)控，對其中出現(xiàn)的問題要及時(shí)地進(jìn)行糾正，保障基金運(yùn)轉(zhuǎn)的安全高效，最終才能取得良好的收益。

（三）流動(dòng)性原則和公益性原則

基金只有處于不斷流動(dòng)的狀態(tài)才能取得較高的回報(bào)率，但是投資只有能夠保證基金在一定期限內(nèi)順利變現(xiàn)，才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的順利給付，制度才能順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)。如果基金的投資不能保障基金的變現(xiàn)能力，則說明這樣的投資不適合“城居?！敝贫鹊倪\(yùn)行。所以，在將“城居?！被疬M(jìn)行投資時(shí)，不僅要全面考察其變現(xiàn)能力，而且要遵循“不將雞蛋放在同一個(gè)籃子里”的原則，投資要體現(xiàn)多樣性，盡量將基金的風(fēng)險(xiǎn)分散在多種投資項(xiàng)目中。

“城居?！被鸬慕?，應(yīng)該以國家財(cái)政支持為主，對“城居?！被鸬墓芾磉\(yùn)營應(yīng)該與社保體系的整體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，遵循公益性的原則，使其與政府的宏觀政策和社會(huì)整體利益相一致。

三、“城居?！被饘?shí)現(xiàn)科學(xué)管理運(yùn)營的途徑

（一）在基金管理方式上進(jìn)行創(chuàng)新

1.實(shí)現(xiàn)基金的省級統(tǒng)籌。鑒于目前“城居保”基金由市縣一級社保部門管理造成的基金共濟(jì)性低、風(fēng)險(xiǎn)高的狀況，應(yīng)盡快提高基金的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)基金的省級統(tǒng)籌，統(tǒng)一以省為單位實(shí)現(xiàn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支。如果實(shí)現(xiàn)了基金的省級統(tǒng)籌，則全省就能夠制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)辦理規(guī)程、各項(xiàng)管理制度，使“城居?！睆慕?jīng)辦到管理到養(yǎng)老金的發(fā)放都實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而使“城居?！睒I(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、專業(yè)化。

“城居?！被饘?shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌對于“城居保”的長遠(yuǎn)發(fā)展有重大意義。首先，在實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌之后，由省級社保部門來管理“城居保”基金，省級管理部門能夠更好地把握全局，可以在全省范圍內(nèi)對“城居?！被疬M(jìn)行調(diào)配和管理，能夠保證養(yǎng)老金的按時(shí)發(fā)放；其次，把各地分散的基金集中到省級管理部門進(jìn)行集中管理運(yùn)營，不僅由于管理水平較高能夠?qū)疬M(jìn)行更好的管理運(yùn)營，在基金投資上有更科學(xué)合理的規(guī)劃和安排，而且能夠發(fā)揮基金整合之后的規(guī)模效益，提高其投資回報(bào)率，同時(shí)也更加便于對其進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，建立完善的監(jiān)管體制，從而保障基金的安全。第三，對基金的管理提升至省級，基金管理運(yùn)營的能力和權(quán)威性、規(guī)范性也相應(yīng)提高，基金安全性大大提高，也能夠增強(qiáng)公眾對“城居?！敝贫鹊男湃危瑥亩岣叱擎?zhèn)居民參加“城居?！钡姆e極性。第四，實(shí)現(xiàn)基金的省級統(tǒng)籌還有利于在省級范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)各種養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，有利于參保人的自由流動(dòng)，這也為以后在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的“城居?！毙畔⑾到y(tǒng)甚至是全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)做好了準(zhǔn)備。

基金的省級統(tǒng)籌具體實(shí)施方案主要包括實(shí)施全省統(tǒng)一的“城居?！崩U費(fèi)檔次、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和基金的省級管理體制及建立全省統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)。在“城居?！崩U費(fèi)檔次的制定上，由于同一個(gè)省內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，因此應(yīng)綜合考慮各縣市過去的繳費(fèi)檔次劃分和各地不同的居民可支配收入及最低生活保障制度標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，按照與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的替代率水平制定養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)建立“城居?！钡氖〖壔鸸芾眢w制，完善經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的垂直管理機(jī)制，即各社保部門、稅務(wù)部門、財(cái)政部門實(shí)行垂直管理，更加嚴(yán)格高效的對基金進(jìn)行征收、運(yùn)營管理和撥付。

在“城居?！被鹗〖壗y(tǒng)籌管理制度建立的過程中要注意以下幾個(gè)問題：第一，要對“城居保”的資金安排制定政府預(yù)算，根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、參保狀況、物價(jià)水平等因素，安排適當(dāng)?shù)念A(yù)算規(guī)模，實(shí)行嚴(yán)格的“城居?！笔罩ьA(yù)算管理制度。第二，嚴(yán)格規(guī)定省級“城居?！被鸸芾聿块T所擁有的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，保障權(quán)責(zé)對等，并且能夠嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。

2.將基金進(jìn)行委托投資管理。“城居?！睂?shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，社會(huì)統(tǒng)籌由中央財(cái)政提供統(tǒng)一的養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶由地方政府補(bǔ)貼和個(gè)人繳納的保費(fèi)構(gòu)成，個(gè)人賬戶基金實(shí)行基金積累制。在國際上，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展比較成熟的國家其養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶大都采用委托投資管理模式，這種模式也可用于我國“城居保”的個(gè)人賬戶管理。我國城鎮(zhèn)非從業(yè)居民比較分散，且在地域上分布比較廣，這種狀況使得基金管理工作非常復(fù)雜，這就對“城居保”基金的管理水平提出了較高的要求，但目前大多數(shù)基層管理機(jī)構(gòu)的基金管理水平較低，基金保值增值水平不高，且基金風(fēng)險(xiǎn)較高，因此，可以將“城居?！被鹞薪o管理運(yùn)作水平較高且安全系數(shù)較大的商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。為了保障基金在運(yùn)作中的安全，政府部門要對“城居?！被疬\(yùn)行進(jìn)行全程的監(jiān)控。

3.引入管理競爭機(jī)制。引入競爭能夠提高效率，政府擁有對“城居?！被鸸芾淼膲艛鄼?quán)，這樣的制

度設(shè)計(jì)必然會(huì)導(dǎo)致管理效率較低的結(jié)果，因此應(yīng)該在基金管理的制度設(shè)計(jì)中引入競爭機(jī)制，提高管理效率。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，養(yǎng)老基金在民營基金管理公司下的管理效益遠(yuǎn)高于在政府部門管理下的效益。我國“城居?！被鸬墓芾硪矐?yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，讓民營基金管理機(jī)構(gòu)參與基金管理，不僅可以提高基金管理效率，增加收益，而且能夠增強(qiáng)政府部門對基金管理的責(zé)任意識(shí)和競爭意識(shí)，從而激發(fā)其對“城居保”的管理更加科學(xué)高效。

（二）增強(qiáng)“城居?！被鸨Ｖ翟鲋的芰?/p>

1.投資要體現(xiàn)多元化特征。“城居?！被鹨?guī)模龐大，要保障其基金的安全就必須使基金的投資體現(xiàn)多元化的特征，才能最大限度地降低基金投資的風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到目前我國金融市場處于不斷發(fā)展完善階段，基金投資可以從以下幾個(gè)方面著手：

首先，在能夠保障基金流動(dòng)性的基礎(chǔ)上，逐漸地減少用于銀行儲(chǔ)蓄的基金比例。將基金存入銀行有安全性高、流動(dòng)性大等諸多優(yōu)勢，因此我國“城居?！被鹜顿Y的主要方向一直都是銀行儲(chǔ)蓄存款，但也應(yīng)當(dāng)注意到銀行儲(chǔ)蓄的缺點(diǎn)：在CPI漲幅不斷攀升而銀行利率卻依然維持在較低水平的情況下，基金實(shí)際上處于不斷貶值的狀態(tài)中，這樣的收益狀態(tài)難以滿足我國老齡化程度不斷加深的壓力，為了避免以后養(yǎng)老金給付上的困難狀況，必須未雨綢繆，逐漸減少用于銀行存款的基金規(guī)模，開拓收益更高的投資模式。

其次，可以購買一部分地方政府債券。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于快速發(fā)展階段，各級地方政府為了給本地創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，積極進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但有些地方政府由于資金匱乏不得不發(fā)行地方政府債券來保障經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些地方政府債券有地方財(cái)政收入作為擔(dān)保，基金安全性較高，同時(shí)其收益水平也較高。因此，可以作為“城居?！被鹜顿Y的一個(gè)渠道。

第三，將基金投資到房地產(chǎn)。居民對商品房的需求是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)強(qiáng)大動(dòng)力，因此，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展迅速，但是高房價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大多數(shù)民眾的承受范圍，國家適時(shí)地提出了建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的政策，經(jīng)濟(jì)適用房能夠很好地滿足廣大民眾的需求，其發(fā)展前景良好。可以將“城居?！被鹜顿Y于經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，不僅能獲得比較好的收益，而且也能推進(jìn)國家政策的實(shí)施。同時(shí)房地產(chǎn)屬于固定資產(chǎn)，保值增值能力較強(qiáng)，投資安全性較高。

總之，要深入研究用于這幾種投資的基金比例，科學(xué)分配基金的投資規(guī)模，在遵循基金投資的安全性、收益良好、流動(dòng)性和公益性原則的前提下，探索最佳的基金投資組合模式。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。要提高基金投資的回報(bào)率必然要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)較大的投資，但是有風(fēng)險(xiǎn)并不意味著我們對風(fēng)險(xiǎn)無能為力，可以建立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制把風(fēng)險(xiǎn)帶來的危害降低。設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金就是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)帶來危害的一種有效辦法。設(shè)置“城居?！被痫L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是為了保證參保居民即使在基金投資失敗的情況下也能夠按時(shí)足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，保護(hù)參保居民的合法利益不受侵犯。投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是按照本金的一定比例計(jì)提的、用于核銷難以收回的本金?！俺蔷颖！被鹜顿Y風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金由中國人民銀行負(fù)責(zé)進(jìn)行管理，并需要提供一定的利率。

（三）改進(jìn)“城居?！被鸸芾眢w制

1.加強(qiáng)“城居保”基金管理的組織建設(shè)。按照現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)理論，“官僚制”組織效率最高也最穩(wěn)定，則“城居?！被鸬墓芾頇C(jī)構(gòu)也應(yīng)該是官僚制的組織才能保障基金的高效運(yùn)行。組織的頂端應(yīng)該是由省級部門選拔專業(yè)人才構(gòu)成的權(quán)威性的綜合管理部門，總領(lǐng)各“城居?！惫芾頇C(jī)構(gòu)，保障政策不會(huì)出現(xiàn)“政出多門”狀況。其下設(shè)立各分管部門，分別負(fù)責(zé)政策的制定、基金的管理、保費(fèi)的收繳等內(nèi)容，并且要使之互相制約并協(xié)調(diào)。第三層次是負(fù)責(zé)實(shí)施的各職能部門。最底層是各個(gè)工作人員，負(fù)責(zé)具體任務(wù)的執(zhí)行，保障工作保質(zhì)保量完成。這一體制也就是養(yǎng)老保險(xiǎn)的垂直管理體制，這一體制中的中央和?。òㄖ陛犑校┦莾杉壭姓芾韺樱h市及以下設(shè)立“城居?！苯?jīng)辦機(jī)構(gòu)，屬于事業(yè)單位性質(zhì)。在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下人力資源與社會(huì)保障部、財(cái)政部、稅務(wù)總局負(fù)擔(dān)起各自在“城居保”中的職責(zé)，由社會(huì)保障部負(fù)責(zé)制定明確的法規(guī)和政策，建立起中央政府負(fù)責(zé)的全國統(tǒng)一的調(diào)劑金制度，并保證其規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。省級政府協(xié)調(diào)社保部門、財(cái)政及稅務(wù)部門，保證其各司其職。社會(huì)保障部在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)省級社保部門的工作，省級社保部門對本省的“城居?！惫ぷ鲗?shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理?！俺蔷颖！钡拇怪惫芾眢w制是實(shí)現(xiàn)基金省級統(tǒng)籌的重要保障，而

基金的省級統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)基金高效管理運(yùn)營的保障，因此實(shí)施“城居?！钡拇怪惫芾眢w制對于制度自身的發(fā)展有重要意義。

2.提高相關(guān)人員的經(jīng)辦能力?！俺蔷颖！钡慕?jīng)辦工作是一個(gè)復(fù)雜的工程，要求經(jīng)辦人員具備較高的素質(zhì)，尤其是管理人員更要具備良好的專業(yè)素養(yǎng)和較強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)。為提升經(jīng)辦人員的整體素質(zhì)，首先，在經(jīng)辦人員的錄用方面，要提高準(zhǔn)入門檻，通過公開考試的方式選拔具備專業(yè)素質(zhì)和較高業(yè)務(wù)能力的人員進(jìn)入經(jīng)辦隊(duì)伍，提升整個(gè)隊(duì)伍的服務(wù)質(zhì)量。其次，要建立對經(jīng)辦人員的長期培訓(xùn)和定期考核制度，使經(jīng)辦人員在競爭的壓力下堅(jiān)持學(xué)習(xí)，不斷進(jìn)行自我提升，不斷提高其專業(yè)知識(shí)和實(shí)際經(jīng)辦能力，使經(jīng)辦服務(wù)日趨標(biāo)準(zhǔn)化。再次，要廣泛引進(jìn)優(yōu)秀的專業(yè)人才，引入人才競爭機(jī)制，努力建設(shè)更加專業(yè)、高效的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。經(jīng)辦服務(wù)任務(wù)龐雜，需要多方面的專業(yè)人員，例如“城居?！毙畔⑾到y(tǒng)的建立和維護(hù)、基金的管理等等，要實(shí)現(xiàn)基金的高效運(yùn)營，必須面向社會(huì)廣泛吸收專業(yè)人員才能不斷提升。另外，還要不斷學(xué)習(xí)國外經(jīng)辦服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，瑞典、德國等國家養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展水平較高，其在經(jīng)辦管理上也各有自身的特色，我們可以借鑒其先進(jìn)的做法進(jìn)而改善我國在經(jīng)辦服務(wù)上的不足之處。

3.建立完善的“城居?！毙畔⒐芾硐到y(tǒng)?！俺蔷颖！被饘?shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌之后，應(yīng)建立完善的網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)，將省內(nèi)的“城居?！眳⒈Ｐ畔?、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、基金信息等進(jìn)行統(tǒng)一集中管理，使管理更加高效。全省統(tǒng)一的“城居?！毙畔⒐芾硐到y(tǒng)的建立不僅為參保人保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)提供了極大便利，也為以后建立全國統(tǒng)一的“城居?！毙畔⒐芾硐到y(tǒng)奠定了基礎(chǔ)?？梢圆捎眠@些具體做法：第一在市級統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)設(shè)立一個(gè)“城居保”信息管理中心，統(tǒng)一管理市轄區(qū)內(nèi)各“城居?！苯?jīng)辦機(jī)構(gòu)的操作規(guī)程和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫，對其進(jìn)行集中管理。第二要建立完善的“城居?！毙畔⒋怪被ヂ?lián)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)中央各部委—省—市—縣的縱向統(tǒng)一，與此同時(shí)要將財(cái)政、稅務(wù)、銀行等部門橫向互聯(lián)，進(jìn)而形成網(wǎng)絡(luò)化管理模式。網(wǎng)絡(luò)化管理將各個(gè)部分都納入到體系中，使工作更加高效，也為參保對象辦理業(yè)務(wù)提供了諸多便利。

（四）構(gòu)建保障“城居保”發(fā)展的法律體系

“城居?！被鸬墓芾磉\(yùn)營的規(guī)范程度與基金的風(fēng)險(xiǎn)高低和基金的保值增值能力休戚相關(guān)，鑒于目前我國關(guān)于“城居?！钡姆蛇€非常匱乏，為保障“城居?！敝贫冗\(yùn)行和基金的管理運(yùn)營更加規(guī)范，有必要盡快制定一部《城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，明確詳細(xì)地規(guī)定“城居保”的參保主體、繳費(fèi)檔次、待遇標(biāo)準(zhǔn)、參保人的權(quán)利與義務(wù)、政府的權(quán)利與職責(zé)、基金籌集、基金運(yùn)行管理、養(yǎng)老金的發(fā)放等問題。同時(shí)，國務(wù)院各部門要制定配套的行政法規(guī)，對基金的籌集、基金的投資、基金的監(jiān)管等作進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定?？紤]到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、老齡化水平等方面存在諸多差異，地方立法在保障“城居?！敝贫鹊陌l(fā)展上依然具有重要意義。通過立法完善基金監(jiān)管和審計(jì)制度，預(yù)防對基金的貪污、挪用導(dǎo)致基金漏洞的產(chǎn)生，盡可能將基金風(fēng)險(xiǎn)降到最低，保障基金的安全與完整，保障參保居民的老年基本生活。

瑞典作為北歐發(fā)達(dá)資本主義國家，其社會(huì)保障制度發(fā)展程度非常高，完善的社保法律和法規(guī)在其中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律、強(qiáng)制性的國家養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和完善的稅收與監(jiān)管體制，使企業(yè)和個(gè)人的偷逃、拖欠保費(fèi)的行為變得異常艱難，同時(shí)養(yǎng)老基金的管理運(yùn)作更加規(guī)范。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展必須立法先行，這已經(jīng)為美國、德國、日本等這些社會(huì)保障制度比較完善的國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)所驗(yàn)證，逐漸成為一種國際共識(shí)，因此我國也應(yīng)該在發(fā)展“城居?！敝贫葧r(shí)首先建立完善的法律體系。

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[責(zé)任編輯：黃志洪]

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