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(民政部國家減災中心，北京 100124)

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國際自然災害救助標準比較*

祝明

(民政部國家減災中心，北京 100124)

摘要:通過對比分析美國、日本、印度、俄羅斯的自然災害救助項目和標準，總結出這些國家自然災害救助項目和標準的共同特性：自然災害救助項目比較完備，救助標準比較細致，救助形式靈活多樣，救助標準絕對值較高，救助對象呈現多樣化，關注弱勢群體。我國已經初步建立了全國統(tǒng)一的自然災害救助項目和標準，但還存在救助項目單一、標準偏低、缺乏動態(tài)調整機制等問題。因此需要借鑒國際經驗，充分發(fā)揮社會力量的作用，探索建立動態(tài)調整機制，進一步完善我國自然災害救助項目和標準。

關鍵詞:自然災害；救助標準；救助項目；國際；比較；動態(tài)調整

自然災害救助是國家或社會對因遭遇自然災害而陷入生活困境的災民進行搶救和援助的一項社會救助制度，其目的是通過救助，使災民擺脫生存危機，同時使災區(qū)的生產、生活等盡快恢復正常秩序。為有效開展自然災害救助，需要設定規(guī)范統(tǒng)一的救助項目和救助標準。世界上許多國家政府根據本國的政治制度和經濟發(fā)展水平，建立了自然災害救助制度并確立了救助項目和救助標準。中國在長期的自然災害救助實踐中，逐步建立了自然災害救助項目和救助標準，但也面臨一些問題，需要借鑒國際上的成功經驗，不斷加以完善。

1美國、日本、印度、俄羅斯自然災害救助項目和標準

1.1美國

美國的自然災害救助主要由聯邦緊急事務管理署(FEMA)負責，包括防災減災救助、重大災害應急救助和突發(fā)事件救助三大類。其中防災減災救助主要包括防災計劃救助和災害預警救助兩部分。重大災害應急救助主要包括一般性聯邦救助、必須的基本救助、風險防御、聯邦設施救助、修復和重建受損設施、對個人和家庭的聯邦救助、失業(yè)救助、食品券的分配、食品緊急調度與供應、法律服務、危機咨詢服務、社區(qū)災難貸款、緊急通訊、緊急公共交通、消防救助和木材售賣合同等共16項。突發(fā)事件救助主要是聯邦政府對州與地方政府進行緊急援助，協調聯邦機構、私營組織、州與地方政府共同救災，向受災的州與地方政府提供技術與咨詢服務，清除廢墟，提供臨時住房，幫助州與地方政府分發(fā)藥品、食品、可消費補給與緊急援助物資[1]。

美國形成了較為完善的災害救助法律體系和應急計劃體系，不但有綜合性的法律《斯塔福德法》，也有應對單災種的法律如《國家洪水保險法》等[2]。財政籌措資金以中央財政預算為主體，聯邦政府出資比例最低為50%，最高可達75%。建立了多元化的資金籌集渠道，以保險為核心，貸款以低息貸款為主，目前保險理賠、信貸支持等市場融資渠道所占救災資金的份額日漸增多。政府對于災民的補助以非貨幣化服務為主，如法律咨詢、心理咨詢、保險服務、建筑執(zhí)照申請服務、再就業(yè)服務等，在政府部門提供這些救助的同時，民間團體也扮演重要角色。

1.2日本

日本相關法律對災害救助的種類及救助額度有明確規(guī)定，同時授權中央政府制定全國統(tǒng)一的自然災害救助標準。日本各項災害救助費用的籌集，中央和地方按比例分擔，法律均有明文規(guī)定[3]。其中，中央政府的救災資金側重于整個國土安全和災害預防，地方資金則主要用于災害發(fā)生后的應急響應和災民救助。救助的種類主要包括提供臨時救助住所(包括應急的臨時住宅)；提供伙食、其他食品和礦泉水；提供衣服、寢具和其他生活必需品；提供醫(yī)療及助產；救出受災者；對因災受損的住宅進行應急修理；提供維持生計所需的資金、器具或資料；提供學生用品；埋葬；前述各項之外的政令規(guī)定事項。2011年東日本大地震發(fā)生后，日本內閣府在原有各項政策的基礎上進一步完善了災民和災區(qū)援助各項政策，規(guī)定了政府所制定的各項救助政策，大的層面上主要包括經濟生活援助、住房確保及恢復重建援助、對中小企業(yè)和個體戶的救助以及安全災區(qū)重建4個大項，每個大項下又包括數個小的項目，總計包含80個救助項目。

圖1　2005-2010年印度災害救濟基金(CRF)和國家災害應急基金(NCCF)的救助項目框架

日本的災后救助機制較為健全，在立法方面除了《災害對策基本法》[4]，還有《災害救助法》[5]等有關法律規(guī)范，對于災害救助的實施，所應包括的項目、金額及費用負擔等，都有明確的法律規(guī)定和全國統(tǒng)一的標準[6]。日本中央與地方政府對于災害救助費用、災害撫慰金及低息貸款等的財務分擔責任非常明確。日本對災害現金救助的規(guī)定極為嚴格，目前現金救助僅包括災害撫慰金、過渡性生活救助金和生活重建救助金，災害救助以低利息的貸款、減免租稅和非現金補助為主。

1.3印度

印度建立了全國統(tǒng)一的自然災害救助項目和標準。印度政府對自然災害的救助主要體現在災害救濟基金(CRF)和國家災害應急基金(NCCF)中。兩個基金的內容主要包括：因災死亡救助、因災受傷救助、生活用品救助、食物救助、農民救助、就業(yè)者救助、畜牧業(yè)救助、漁業(yè)救助、手工業(yè)救助、房屋修復救助、飲用水救助、基礎設施修繕救助、醫(yī)療設施救助等29個救助項目，在每個救助項目中，詳細規(guī)定了救助標準和金額，兩個基金的救助項目框架較為完備[7](見圖1)。

印度自然災害救助的法制基礎是《災害應急管理法》[8]。自然災害救助機制比較健全，制定了詳細的自然災害救助政策。印度建立了自然災害救助標準的動態(tài)調整機制，自然災害救助項目和標準不斷更新完善。2009年，印度政府對2005-2010年的災害救濟基金(CRF)和國家災害應急基金(NCCF)的救助項目和標準進行了修訂。

1.4俄羅斯

根據俄羅斯有關財政的法律，俄羅斯聯邦政府每年的緊急情況和自然災害備災救災儲備金約為30億盧布(約合6.2億元人民幣)。該項資金為受災地區(qū)提供支持，主要用于救援、保障受災居民生活、補助倒房災民等。例如2006年，俄羅斯聯邦政府緊急情況和自然災害備災救災儲備金總共支出12.1億盧布(約合2.5億元人民幣)，主要用于救援工作(1.1億盧布)、住房救援和重建(10.2億盧布)、災民物資救助(0.3億盧布)、財產受損災民救助(0.5億盧布)。俄羅斯制定了全國統(tǒng)一的自然災害救助項目和標準，對轉移安置災民救濟補助、災民一次性資金救助、災民受損財物救助、因災傷亡救助等進行了明確規(guī)定(表1)。

表1　俄羅斯自然災害救助項目和標準列表

俄羅斯制定了《緊急狀態(tài)法》[9]等法律來規(guī)范自然災害救助項目和標準[10]。俄羅斯救災資金和物資的種類和數量由以下幾個因素決定：特定地區(qū)的風險種類、災害的規(guī)模和特點、歷史災情和災情重復次數、救災規(guī)模測算和災損預評估、生活保障的持續(xù)時間。俄羅斯緊急情況救災專項資金由中央救災資金、地方救災資金、每個城市的專項資金三部分組成。資金預算安排及分配遵循“首先使用地方專項資金，如果不足則申請州或共和國專項資金，如果再不足則申請聯邦專項資金”的原則。俄羅斯自然災害救助項目和標準比較細致，具有可操作的具體量化標準。

2各國自然災害救助項目和標準的發(fā)展趨勢

2.1自然災害救助項目趨向完備

美國、日本和印度的自然災害救助項目覆蓋了災民和災區(qū)需求的多個方面，除了傳統(tǒng)的關于災害發(fā)生后的應急安置和恢復重建的基本生活救助項目外，還包括對各大產業(yè)、災區(qū)基礎設施和公益設施等災區(qū)生產的救助，對失業(yè)和再就業(yè)的補助，以及入學等方面的救助。比如美國的重大災害救助項目包括一般性聯邦救助、必須的基本救助、風險防御、聯邦設施救助、修復和重建受損設施等16項。日本在2011年“3·11”9.0級大地震后在原有政策的基礎上進一步完善了各項救助政策，在經濟生活援助、住房確保及恢復重建援助、對中小企業(yè)和個體戶的救助和安全災區(qū)重建4個領域，細分了80個小的救助項目。印度自然災害救助項目主要體現在災害救濟基金和國家災害應急基金中，具體項目包括因災死亡救助、因災受傷救助、老人與兒童救助、生活用品救助、食物救助等29項。

2.2自然災害救助標準日益細化

與自然災害救助項目對應，各國的自然災害救助標準規(guī)定更加細化。尤其是日本和印度，對救助資金和物資數量、救助期限、救助對象等都給出了操作性很強的標準，這對于提高救助效率具有重要意義。比如日本在2011年“3·11”9.0級大地震后發(fā)布的災民和災區(qū)援助政策規(guī)定，對于生活困難的受災者，劃分為標準3人家庭、高齡單身家庭、高齡夫婦家庭和母子家庭4類，給予從62 640日元到193 900日元不等的救助資金。印度在災害救濟基金和國家災害應急基金的規(guī)定中，將29項自然災害救助項目進一步細分，并對46項自然災害救助標準進行了具體規(guī)定，各項標準細致而明確，操作性很強。比如印度專門針對貧窮農民的救助項目和標準包括：清淤農用土地補助6 000盧比/hm2，去除丘陵地區(qū)農用土地上的泥石流補助6 000盧比/hm2，修復養(yǎng)殖場補助6 000盧比/hm2，因滑坡、雪崩、河流改道導致土地大部分損失的補助15 000盧比/hm2，作物損失50%及以上的補助4 000盧比/hm2，對于農業(yè)作物、園藝作物和當年種植作物補助2 000盧比/hm2(干旱地區(qū))和4 000盧比/hm2(灌溉充足地區(qū))，多年生作物補助6 000盧比/hm2。

表2　美國、日本、印度、俄羅斯、中國部分災害救助項目比較

注：按照巨無霸指數(Big Mac index)折算得出。巨無霸指數是國際上較為通用的反映不同國家貨幣真實購買力水平的經濟指數。兩國的巨無霸購買力平價匯率的計算法，是以一個國家麥當勞巨無霸的當地貨幣價格，除以另一個國家麥當勞巨無霸的當地貨幣價格。按照巨無霸指數計算出來的金額為實際購買力金額。

2.3自然災害救助形式更加靈活多樣

各國普遍注重發(fā)揮市場機制的風險補償作用。發(fā)達國家一般會購買更多的保險，為災后重建提供資金[11]?，F金補助、保險、貸款、融資等成為許多國家自然災害救助的形式。其中最典型的是美國，在救助形式上，美國強調以保險為核心，貸款主要以低息貸款為主。據統(tǒng)計，1994年洛杉磯地震保險補償占地震損失的63%；2005年卡特里娜颶風，保險賠款占直接經濟損失的50%[12]。在全球有關災害損失補償的統(tǒng)計中，來自保險公司的賠款要占到整個災害損失的36%以上，發(fā)達國家這一指標甚至高達80%[13]。美國災害救助機制中提供非常多“非金錢性”的福利服務，包括法律咨詢、心理康復、保險服務、建筑執(zhí)照申請服務、再就業(yè)服務等，且不僅由政府部門提供，民間團體亦扮演重要角色。日本的災害救助以低利息的貸款、減免租稅和非現金補助為主，對于災害現金救助的規(guī)定極為嚴格，目前現金救助僅包括災害撫慰金、過渡性生活救助金和生活重建救助金。

2.4自然災害救助標準絕對值普遍較高

國外自然災害救助標準的絕對值普遍較高。無論是按匯率折算還是按實際購買力折算，在民房恢復重建救助、過渡性生活救助和遇難人員家屬撫慰三個方面，美國、日本、印度、俄羅斯的補助標準大多高于中國，只有印度在民房恢復重建救助上的補助標準比中國低。在民房恢復重建救助方面，日本的標準幾乎是中國的4倍；在過渡性生活救助方面，俄羅斯的標準是中國的10倍；在遇難人員家屬撫慰方面，日本的標準幾乎是中國的40倍(見表2)。

2.5自然災害救助對象多樣化，關注弱勢群體

國外自然災害救助在政策上對所有災民并不是一視同仁的，而是區(qū)分不同人群，偏重于對弱者的救助和扶持。比如，日本的救助項目中就專門設有對母子、寡婦的福利基金，有很多專門針對教育的補助政策，還關注對因災失業(yè)者的救助。美國的救助政策也更多地向低收入家庭和個人傾斜。此外，國外救助項目和標準中不僅涉及對災民基本生活的救助，還更多地涉及對災民和災區(qū)開展生產方面的救助，比如日本就有針對中小企業(yè)和個體戶的救助。這也是國外救助雙重目標的體現，即不僅要保障災民的基本生活，還要確保災區(qū)生產的恢復。

3我國自然災害救助項目和標準及其存在問題

3.1我國自然災害救助項目和標準

目前，我國自然災害救助主要包括救助準備、應急救助和災后救助三個方面[14]。經過多年探索，我國初步建立了全國統(tǒng)一的自然災害救助項目和標準，自然災害生活救助資金由中央財政與地方財政共同負擔，具體分擔比例根據各地經濟發(fā)展水平、財力狀況和自然災害特點等因素確定。我國中央層面的自然災害救助項目主要包括民房恢復重建救助、過渡性生活救助、緊急轉移安置救助、旱災臨時生活困難救助、冬春臨時生活困難救助、遇難人員家屬撫慰等6項，分別對應不同的救助標準(見表3)[15]。在地方層面，各地根據自身情況也開展了災害救助標準的制定，比如湖北省宜昌市夷陵區(qū)制定了《夷陵區(qū)自然災害救助暫行辦法》[16]，對災害救助標準進行了進一步細化，把倒損住房恢復重建分為“三無”戶、低保戶、一般戶，按照不同的標準給予補助[17]。

表3　中央自然災害生活救助項目及標準

3.2我國自然災害救助存在的主要問題

(1)自然災害救助項目比較單一

目前，我國自然災害救助主要圍繞受災群眾的“衣、食、住”等基本生活需要展開，災民的教育、心理撫慰、生計恢復以及企業(yè)的生產恢復等還未納入自然災害救助項目。中國目前有明確政策規(guī)定的自然災害救助項目只有6項，相比日本的80項、印度的29項都有不小的差距。我國目前的自然災害救助項目還是粗線條的，相比較日本區(qū)分不同人群、不同地區(qū)給予不同的救助，顯然還有很大的差距。雖然中央和地方各級政府在發(fā)放救災資金的同時還采取其他各種措施來保障災民的基本生活，但相比美國、日本、俄羅斯、印度等國家，中國自然災害救助主要以政府的現金補助為主，災害保險、貸款、融資等占比極低，救助形式比較單一[18]。長期以來，中央財政和地方財政是自然災害救助的主要資金來源[19]。盡管法律法規(guī)為市場力量、社會力量參與救助提供了一定的空間，但是從現有的救助實踐來看，市場力量、社會力量參與救助所起的作用仍然比較薄弱[20]。

(2)自然災害救助標準偏低

我國目前的自然災害救助標準無法與社會經濟發(fā)展和災民的需求相適應，救助標準偏低。與國外相比，我國自然災害救助標準偏低。從國際上通行的“貧困線”標準來看，世界銀行將日最低基本生活費用1.25美元作為“絕對貧困線”，聯合國千年發(fā)展目標確定日均消費低于1美元即屬于“絕對貧困”，印度確定的貧困線標準為日均消費低于1.2美元。以災害應急救助補助資金為例，我國現行的人均150元的補助資金，按世界銀行的絕對貧困線標準，只能維持18 d的低水平生活。從遇難人員家屬撫慰金標準來看，日本對遇難人員家屬的補助為500萬日元(約合41.6萬元人民幣)，俄羅斯對遇難人員家屬的補助為30萬盧布(約合6.2萬元人民幣)，印度對遇難人員家屬的補助為10萬盧比(約合1.3萬元人民幣)，都遠高于我國5 000元的標準。與災民實際生活需求相比，我國自然災害救助標準偏低。按照《人道主義憲章與賑災救助標準》[21]，世界衛(wèi)生組織要求災民食品需求標準必須達到每人每天2 100 kcal能量，折合大米或面粉都為0.6 kg。從我國旱災臨時生活困難救助補助資金來看，按人均90元的救助補助標準測算，假設90元全部用于口糧救助，救助時間為3個月，按照目前的大米價格(5.36元/kg)和標準面粉價格(4.03元/kg)計算，則每個受災人員每天只能消費大米0.19 kg或面粉0.25 kg。從我國冬春臨時生活困難救助補助資金來看，按人均150元的救災補助標準測算，假設150元全部用于口糧救助，救助時限為6個月，按照目前的大米價格和標準面粉價格計算，則每個受災人員每天只能消費大米0.15 kg或面粉0.21 kg，都遠低于《人道主義憲章與賑災救助標準》中規(guī)定的0.6 kg/人·d的最低標準。目前農村平均建房成本約為600元/m2，若按照150 m2建房面積來計算，重建房屋至少需要9萬元，而中央住房恢復重建補助僅為1萬元，高寒寒冷地區(qū)為1.4萬元，即使加上地方財政補貼，受災家庭的住房重建壓力仍是非常大的。與受災人員對政府救災應急救助的要求和期待相比，我國自然災害救助標準偏低。我國每年仍有相當數量的人因災致貧或因災返貧。多年來的救災工作實踐表明，我國災害多發(fā)、易發(fā)區(qū)域多數屬于地理位置較為獨特、自然環(huán)境相對惡劣的地帶，當地政府財力困難，受災人員又多為貧困人群或少數民族群眾，經濟條件差、自救能力弱，災后應急救助工作難度大，救災工作成本較高。

(3)自然災害救助缺乏動態(tài)調整機制

我國現行的自然災害救助標準沒有與社會經濟發(fā)展、物價上漲和災民需求同步提高，自然災害救助資金自然增長機制沒有形成制度，加上地方配套救助資金不到位或未按標準補助到位，導致實際救助標準偏低，缺乏比較科學的災害生活救助標準計算方法和動態(tài)調整機制，各地救助水平差異過大。例如，在過渡性生活救助方面，各地大都執(zhí)行1980年代以來確定的標準(即每天10元錢1斤糧)，但是這個標準是如何計算出來的卻難以找到科學依據，中央和地方在執(zhí)行時也沒有依據收入水平和物價水平進行過相應調整。盡管國內許多地方根據《自然災害救助條例》[22]對自然災害生活救助標準出臺了具體實施辦法，但對災民吃、穿、住、醫(yī)等方面救助標準的細化仍不夠，過渡性生活救助時間及標準較為模糊，導致救助內容范圍擴展、救助標準和時限不一，造成救助水平參差不齊。比如汶川8.0級地震和玉樹7.1級地震基本生活救助標準相同，但“三孤”人員、因災死亡人員撫恤標準有一定的差異。汶川災區(qū)的理縣，因災死亡人員撫恤金為5 000元，玉樹地震因災死亡人員撫恤金為8 000元[23]。

4結論和建議

4.1進一步完善我國自然災害救助項目和標準

根據我國自然災害救助特點，從區(qū)域、災種、災害嚴重程度等角度來分析評估我國現有的自然災害救助項目和標準，并從適用性、完備性、可操作性等幾個方面進行分析評價。在中央政府層面制定統(tǒng)一的救助標準，在此基礎上，進一步細化救助項目和標準，公開信息，提高管理水平。在對我國現行的自然災害救助項目和標準分析評估的基礎上，在中央層面上首先規(guī)范我國的自然災害救助項目和標準，然后再逐步規(guī)范省、市、縣級的自然災害救助項目和標準。

4.2充分發(fā)揮社會力量在自然災害救助中的作用

自然災害救助應從保障災民“衣、食、住”為主的基本生活需要向滿足包括教育、醫(yī)療、住房等需求轉變，增加自然災害救助項目，并對災區(qū)的生產恢復等提供救助。2008年，我國首次將鐵路、公路滯留人員和城市被困人員納入救災工作范疇。下一步，應進一步擴大救助對象范圍，將城市受災群眾和農墾企業(yè)職工等納入救助范圍。同時，增加非貨幣化的災害救助措施，提供政策支持，充分發(fā)揮金融、信貸、社會捐贈等手段的作用，積極探索建立巨災保險，形成“政府主導、社會力量積極參與”的自然災害救助制度。

4.3探索建立自然災害救助標準動態(tài)調整機制

為了使自然災害救助標準的設定更加科學、合理、規(guī)范，符合社會經濟發(fā)展的實際情況，應系統(tǒng)考慮物價指數、群眾需求、災害強度等因素，科學測定救助標準基數，以制度確立規(guī)范的自然災害救助給付標準。建立自然災害救助標準動態(tài)調整機制，定期觀察并測定相關影響因素的變化，及時調整救助標準以實現合理的保障水平，以期公平地維護災后社會秩序，以動態(tài)平衡為目標提高災后救助的效果，滿足受災群眾最基本的生活需求，保障其順利恢復生產生活。比如民房恢復重建費用與當期建材、人工等成本有密切的關系，可以根據農村農戶竣工住宅房屋造價并結合災后其他特殊情況，科學測定救助基數和調整幅度。

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Comparison of International Natural Disaster Relief Standards

Zhu Ming

(NationalDisasterReductionCenteroftheMinistryofCivilAffairsofChina,Beijing100124,China)

Abstract:Through comparative analysis on natural disaster relief projects and standards in America, Japan, India and Russia, common characteristics of these are summarized: relatively complete natural disaster relief projects, detailed assistance tandards, flexible and diverse forms of assistance, higher absolute value of assistance standard, diversification of rescue objects and attention to vulnerable groups. China has initially established a unified national natural disaster relief projects and standards, but also has the relief projects of singlet, low standards, lack of dynamic adjustment mechanism and so on.

Key words:natural disaster; relief standard; relief project; international; comparison; dynamic adjustment

doi:10.3969/j.issn.1000-811X.2015.02.027

中圖分類號：D632.5；X43

文獻標志碼：A

文章編號：1000-811X(2015)02-0138-06

作者簡介：祝明(1975-)，男，浙江江山人，碩士，研究方向為防災減災公共政策和公共管理.E-mail: zhuming@ndrcc.gov.cn

基金項目：財政部國際自然災害管理制度研究項目(201108041)

收稿日期：2014-09-10修改日期：2014-11-20