周彬　柳天恩

摘要：大部制下，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量、層級(jí)減少，單一機(jī)構(gòu)職責(zé)增加，行政管理效率提高；但是由于權(quán)力集中和利益集中，也容易導(dǎo)致部門利益的固化。為防止政府部門利益固化影響改革成效，應(yīng)該強(qiáng)化府際關(guān)系協(xié)調(diào)：橫向上通過(guò)權(quán)力制衡與利益均衡鼓勵(lì)同級(jí)政府機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作，縱向上在增加下級(jí)政府積極性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)有效的約束和監(jiān)督。機(jī)構(gòu)改革必須堅(jiān)持分權(quán)的方向，著重考慮部門利益的因素，設(shè)計(jì)和實(shí)施有效的監(jiān)督制衡制度，建立和完善決策機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)之間分工合作機(jī)制。除了組建議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)督，還應(yīng)該培育經(jīng)濟(jì)中介和社會(huì)組織的力量。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系協(xié)調(diào)；機(jī)構(gòu)改革；大部制改革；部門利益；分權(quán)；中央政府；地方政府；議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；省直管縣

中圖分類號(hào)：D035.1；F120.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131（2016）01005407

一、引言

2007年，十七大報(bào)告提出“加大機(jī)構(gòu)管理整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，明確了行政機(jī)構(gòu)大部制改革的方向。2008年人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部合并成為人力資源和社會(huì)保障部，2013年鐵道部并入交通運(yùn)輸部以及衛(wèi)生部與國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)合并，這些改革措施是大部制改革的典型表現(xiàn)。大部制意味著政府機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員減少，但是每一個(gè)機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)的職責(zé)卻在增加。這一增一減后不同政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系（也即府際關(guān)系）也會(huì)發(fā)生變化，原有的很多跨政府部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在新的大部制條件下勢(shì)必要面臨新的挑戰(zhàn)，中央政府和地方政府之間職能的對(duì)接也要做出調(diào)整。十八屆三中全會(huì)提出，成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)家安全委員會(huì)，這是國(guó)家層面應(yīng)時(shí)而動(dòng)的戰(zhàn)略決策，也蘊(yùn)含一種新型的府際關(guān)系協(xié)調(diào)。2015年4月30日，中央政治局審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，這對(duì)府際關(guān)系（尤其是地方政府間的關(guān)系）協(xié)調(diào)提出了更高的要求，相應(yīng)的理論研究任務(wù)也更緊迫。

大部制改革方向明確后，相關(guān)的理論研究滯后于實(shí)踐，且研究成果多具有重復(fù)性。石亞軍和施正文（2008）提出推行大部制應(yīng)關(guān)注決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的分離與協(xié)調(diào)問(wèn)題以及綜合管理與專業(yè)管理部門的關(guān)系問(wèn)題、法律保障問(wèn)題、配套措施問(wèn)題等。李文釗和毛壽龍（2010）認(rèn)為從政府機(jī)構(gòu)改革歷程來(lái)看，經(jīng)濟(jì)秩序在推動(dòng)改革的過(guò)程中雖然仍有較大作用，但是社會(huì)秩序、心智感覺(jué)以及公民權(quán)利意識(shí)等逐漸成為推動(dòng)改革的重要力量。關(guān)于府際關(guān)系的研究，謝慶奎（2000）認(rèn)為，由于利益驅(qū)動(dòng)和地區(qū)差距，府際關(guān)系目前以橫向聯(lián)系為主。王敬堯和陶振（2008）認(rèn)為，分稅制下府際關(guān)系主要呈現(xiàn)出財(cái)政資源的中央集中化、中央與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)非對(duì)稱性、地方政府間發(fā)展非均衡性、地方政府公司主義傾向等特點(diǎn)。楊愛(ài)平（2011）認(rèn)為現(xiàn)行的激勵(lì)制度有利于地方政府競(jìng)爭(zhēng)而不利于地方政府合作。顏德如和岳強(qiáng)（2012）則認(rèn)為縱向府際關(guān)系依然是我國(guó)府際關(guān)系的主體，而且有法治化趨勢(shì)。

上述研究一般選題都比較宏大，雖然其中不少都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政府部門除了代表所管轄領(lǐng)域公眾的利益外，還具有自己的部門利益，但是缺乏深入的分析，尤其缺少微觀視角的探討。一般來(lái)說(shuō)，實(shí)行大部制、合并具有交叉職能的部門可以節(jié)省交易成本和協(xié)調(diào)成本，能夠減少推諉扯皮現(xiàn)象；但是如果大部制改革后成立的機(jī)構(gòu)由于利益集團(tuán)的干擾或者過(guò)度維護(hù)自身部門利益，就會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)偏離，降低行政效率。因此，大部制下必須實(shí)現(xiàn)政府部門利益導(dǎo)向的合理化和激勵(lì)機(jī)制的有效化。有鑒于此，本文主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，基于政府部門利益與成本的權(quán)衡，從縱向和橫向兩個(gè)層面研究府際關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題，以適應(yīng)大部制條件下府際關(guān)系的變化。

二、大部制改革中的部門利益格局調(diào)整與府際關(guān)系協(xié)調(diào)

1.大部制改革是因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要

政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立和改革應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需要來(lái)進(jìn)行。之所以實(shí)行大部制，除了向國(guó)外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體學(xué)習(xí)外，更重要的原因在于經(jīng)過(guò)了三十多年的改革開放，中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)取得巨大成就，例如經(jīng)濟(jì)總量和進(jìn)出口貿(mào)易總額分別躍居世界第二和第一、城市化率已經(jīng)超過(guò)50%、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量開始減少、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)比例提高、出口產(chǎn)品的技術(shù)含量逐漸提高、資源和環(huán)境方面的深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)等，適應(yīng)這些變化，政府機(jī)構(gòu)及其職能也需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

周彬，柳天恩：大部制下的府際關(guān)系協(xié)調(diào)

雖然大部制改革在2008年才開始明確推進(jìn)，但實(shí)際上在新中國(guó)成立后，為了管理上的方便，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次改革，機(jī)構(gòu)數(shù)量減少是一個(gè)顯然的趨勢(shì)。1958年就出現(xiàn)了把水利和電力的監(jiān)督管理職能合并行使的水利電力部，1969年把商業(yè)部、全國(guó)供銷合作總社和糧食部合并成商業(yè)部，1982年把進(jìn)出口管理委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部和外國(guó)投資委員會(huì)合并成對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部以及把人事部與勞動(dòng)部合并成勞動(dòng)人事部。當(dāng)然，那時(shí)候還沒(méi)有形成自覺(jué)的系統(tǒng)的改革思路，只是應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、精兵簡(jiǎn)政的一種臨時(shí)解決辦法，其后甚至又出現(xiàn)了反復(fù)。1998年的機(jī)構(gòu)改革力度較大，為了貫徹十四大和十五大提出的“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)，撤消了15個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門1998年的機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院不再保留的15個(gè)部、委包括：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部、郵電部、勞動(dòng)部、廣播電影電視部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、林業(yè)部、國(guó)家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)（組建新的國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)，將原國(guó)防科工委管理國(guó)防工業(yè)的職能、國(guó)家計(jì)委國(guó)防司的職能以及各軍工總公司承擔(dān)的政府職能，統(tǒng)歸新組建的國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)管理）、國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)（為了加強(qiáng)國(guó)務(wù)院對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)改為國(guó)務(wù)院高層次的議事機(jī)構(gòu)，總理兼主任，有關(guān)部長(zhǎng)任成員，不再列入國(guó)務(wù)院組成部門序列）。其中前6個(gè)部委是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下專業(yè)管理的機(jī)構(gòu)，被徹底裁剪；而后面的9個(gè)部委則通過(guò)更名、改組、合并、降格等方式調(diào)整，但仍然保留了其核心的職責(zé)。 ，加上1993年改革撤消了7個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門，基本消除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)支撐。但是改革是漸進(jìn)性的，鐵道部以及信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)防科工委等機(jī)構(gòu)仍然有直接管理和經(jīng)營(yíng)企業(yè)的職能。endprint

在國(guó)務(wù)院組成部門總體數(shù)量持續(xù)減少的同時(shí)，也適時(shí)增加了一些新的部門。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人口和資源環(huán)境的壓力越來(lái)越大，社會(huì)大眾對(duì)公共服務(wù)需求的數(shù)量和質(zhì)量不斷提高，所以環(huán)境保護(hù)部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等應(yīng)運(yùn)而生。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也在逐漸調(diào)整，農(nóng)業(yè)和工業(yè)產(chǎn)值盡管一直增加，但是服務(wù)業(yè)的地位日益突出，所以設(shè)立了一些相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)（例如知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等）來(lái)管理這些領(lǐng)域和行業(yè)。大部制改革后，2008年人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部合并成為人力資源和社會(huì)保障部，2013年鐵道部并入交通運(yùn)輸部、衛(wèi)生部和國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)合并。圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)這一主線，大部制改革必將走出以往數(shù)十年機(jī)構(gòu)改革中“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。當(dāng)然，不同的機(jī)構(gòu)合并之后，留下大量需要重新組合和調(diào)整的人財(cái)物，而且內(nèi)部的利益調(diào)整和文化整合是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

2.大部制下的委托代理與部門利益調(diào)整

政府是一個(gè)多目標(biāo)和多任務(wù)的機(jī)構(gòu)，由于政府層級(jí)較多，存在委托代理關(guān)系，而代理人在執(zhí)行過(guò)程中可能偏離委托人的目標(biāo)。大部制改革通過(guò)整合相關(guān)或相近職能可以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，但并不能解決“權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化”問(wèn)題，因?yàn)橹灰遣块T，就會(huì)存在部門利益問(wèn)題。例如農(nóng)業(yè)部會(huì)爭(zhēng)取涉農(nóng)資金投入以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不斷增加，這樣農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加，農(nóng)業(yè)部本身的利益也會(huì)得到最大化；國(guó)資委會(huì)盡量增加中央企業(yè)的優(yōu)惠待遇，因?yàn)橹醒肫髽I(yè)的規(guī)模和利潤(rùn)增加，國(guó)資委部門利益也會(huì)增加，自由裁量權(quán)和配置的資源也會(huì)增加，否則中央企業(yè)減少至寥寥數(shù)家，國(guó)資委也就沒(méi)有存在的必要了。這就形成了“溺愛(ài)”邏輯：這些政府機(jī)構(gòu)對(duì)所在的行業(yè)負(fù)有監(jiān)督和管理職責(zé)，同時(shí)為了本部門的利益，可能會(huì)縱容所在行業(yè)偏離全社會(huì)最優(yōu)目標(biāo)。而其所在行業(yè)的企業(yè)或者地方政府等（即下一級(jí)的代理機(jī)構(gòu)）會(huì)基于收益最大化原則在動(dòng)態(tài)博弈中出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)：反正出問(wèn)題后主管政府部門為了部門利益會(huì)出面解決問(wèn)題，所以這些被監(jiān)管企業(yè)或者下屬機(jī)構(gòu)的行為可能偏離目標(biāo)，甚而超出主管部門的預(yù)期和承受力，出現(xiàn)“坑爹”現(xiàn)象。

上述“溺愛(ài)”和“坑爹”邏輯是縱向的關(guān)系，還有橫向的關(guān)系。比如，有兩家政府機(jī)構(gòu)分別在兩個(gè)有重合的區(qū)間提供公共服務(wù)，且兩家機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)質(zhì)量相同、成本相同，那么在重合的區(qū)間內(nèi)會(huì)形成兩種均衡結(jié)果：如果部門利益能夠在提供公共服務(wù)過(guò)程中得到增加，那么兩家機(jī)構(gòu)就會(huì)競(jìng)相增加服務(wù)數(shù)量；反之，則會(huì)互相推諉，公共服務(wù)不足。如果提供公共服務(wù)存在一定的固定成本并且很大，顯然這時(shí)最優(yōu)的解決辦法就是合并政府機(jī)構(gòu)。2013年機(jī)構(gòu)改革中重新組建的國(guó)家海洋局就整合了公安部、農(nóng)業(yè)部、海關(guān)總署相關(guān)的執(zhí)法職能，這是因?yàn)楹Ｑ髨?zhí)法需要投入一定的艦船，這個(gè)成本較高。否則一定的競(jìng)爭(zhēng)是必要的，例如“三網(wǎng)融合”、文化領(lǐng)域等也存在監(jiān)管職能的交叉，但是這種交叉可以形成合理的競(jìng)爭(zhēng)，可以促進(jìn)公共服務(wù)的提供。從部門利益的角度分析，前者更容易形成合作的府際關(guān)系，而后者更容易形成競(jìng)爭(zhēng)的府際關(guān)系。

此外，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)管理的領(lǐng)域?qū)嵭写蟛恐坪螅芸赡艹霈F(xiàn)行政壟斷。以國(guó)有企業(yè)監(jiān)管為例，以前的“九龍治水”還有一種互相牽制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只剩下一個(gè)國(guó)資委的時(shí)候，反而缺乏一種制衡。傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)改革思路都假定國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)能夠掌握國(guó)有企業(yè)的信息，但這并不符合現(xiàn)實(shí)。規(guī)制俘虜理論認(rèn)為，規(guī)制機(jī)構(gòu)由于信息不對(duì)稱不僅達(dá)不到規(guī)制目標(biāo)，反而會(huì)被生產(chǎn)者利用，規(guī)制提高了產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)而不是社會(huì)福利，實(shí)際上成為生產(chǎn)者攫取產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)的工具。國(guó)家和地方國(guó)資委成立后，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)都?xì)w其管理，背負(fù)監(jiān)督國(guó)有企業(yè)的責(zé)任，但是由于部門利益，往往出現(xiàn)被國(guó)有企業(yè)俘獲的情況，形成合謀（周彬，2013）。實(shí)行大部制后單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)如果不能有效規(guī)避被俘獲和合謀的可能就會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)的背離，更談不上效率。

所以，大部制改革要形成職能完善、高效廉潔、布局合理的政府體系，政府機(jī)構(gòu)之間必須有制衡、有合作，換言之，府際關(guān)系協(xié)調(diào)必不可少。

3.大部制下的府際關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題

實(shí)行大部制確實(shí)可以有效降低溝通成本，但這也是需要一定前提的。如果上級(jí)有了一個(gè)部門，而下面卻沒(méi)有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)而是一個(gè)大部門與其對(duì)應(yīng)，則顯得對(duì)這項(xiàng)工作不夠重視；如果上面是一個(gè)大部門，下面是很多專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)，又存在橫向協(xié)成本調(diào)增加的問(wèn)題。目前的“職責(zé)同構(gòu)”具有政府部門激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)生邏輯，要進(jìn)行這方面的體制機(jī)制改革，必須另起爐灶，這也是有一些改革創(chuàng)新區(qū)域進(jìn)行改革試點(diǎn)的原因，例如改革初期的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以及現(xiàn)在的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)普遍實(shí)行管委會(huì)體制。

大部制改革如果不與府際關(guān)系協(xié)調(diào)結(jié)合就會(huì)陷入分管領(lǐng)導(dǎo)條線管理的窠臼。大部制改革前，不同部門之間的溝通需要由這些部門的共同上級(jí)出面協(xié)調(diào)，大部制改革后這些部門還是有主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，換湯不換藥。也就是說(shuō)，大部制改革只不過(guò)是將原來(lái)不同機(jī)構(gòu)之間的外部溝通成本轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部溝通成本而已，溝通總量沒(méi)有變化。雖然它在一定程度上可以削減部門利益障礙而節(jié)省協(xié)調(diào)成本，但如果沒(méi)有其他機(jī)制的相應(yīng)變化和資源的有效整合，這種節(jié)省下來(lái)的成本可能會(huì)被不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)之間的適應(yīng)性成本和利益磨合成本抵消掉，進(jìn)而變得毫無(wú)意義。

經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展要求政府提高公共危機(jī)的管理能力，但是這種管理能力并不會(huì)因?yàn)榇蟛恐贫詣?dòng)提高。例如石油泄漏、上下游水源分配、重大安全事故、傳染病等往往會(huì)在不同的行政區(qū)域發(fā)生，這時(shí)候就需要加強(qiáng)府際協(xié)調(diào)。同級(jí)政府的協(xié)調(diào)必須有一個(gè)牽頭單位，可以采取誰(shuí)受益最大誰(shuí)負(fù)責(zé)原則，也可以采取誰(shuí)預(yù)防危機(jī)成本最小誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則（舉個(gè)例子，一家污染企業(yè)處在三省交界處，哪個(gè)省控制污染的成本最低，哪個(gè)省就應(yīng)該牽頭負(fù)責(zé)相關(guān)工作）。

三、橫向府際關(guān)系協(xié)調(diào)

橫向府際關(guān)系包括中央政府和地方政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，也包括平行的各地方政府之間的關(guān)系。中央政府層面各機(jī)構(gòu)有一些職能存在交叉問(wèn)題，例如私募股權(quán)基金行業(yè)的監(jiān)管、不同類型企業(yè)的債券發(fā)行監(jiān)管，分布在發(fā)展改革委員會(huì)、人民銀行以及證監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)；反壟斷職能分布在發(fā)展改革委員會(huì)、商務(wù)部以及工商行政管理總局。如果說(shuō)同一政府內(nèi)各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)經(jīng)過(guò)各種安排還算順利的話，那么地方層面各個(gè)不同轄區(qū)的地方政府之間的協(xié)調(diào)往往無(wú)章可循。我國(guó)行政管理過(guò)程中，在橫向部門關(guān)系和管理體制方面還存在許多不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，可以歸結(jié)為三類（麻寶斌 等，2009）：都要管、都不管和都難管。一些重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域的跨部門監(jiān)管頻頻出現(xiàn)問(wèn)題，暴露出各部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制的軟肋。傳統(tǒng)的由多個(gè)部門共同管理一個(gè)事項(xiàng)的做法缺乏明確的責(zé)任機(jī)制，政府部門間缺乏暢通的長(zhǎng)效信息交流機(jī)制，部門合作易于出現(xiàn)偏差。endprint

1.中央層面的議事協(xié)調(diào)：明確牽頭部門

在中央政府層面，主要通過(guò)高層決策會(huì)議、部際聯(lián)席會(huì)議以及國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等方式進(jìn)行橫向政府部門的溝通和協(xié)調(diào)。這些會(huì)議協(xié)商或者議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是一種臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)措施，隱含了內(nèi)在的矛盾：這些臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)措施標(biāo)準(zhǔn)不一，缺少一以貫之的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和連續(xù)思路；但如果把這些臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)措施常態(tài)化、制度化，雖可以增加協(xié)調(diào)的權(quán)威和效率，卻又會(huì)增加行政成本，造成資源浪費(fèi)。

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議是中央政府層面討論決定國(guó)務(wù)院工作中的重大問(wèn)題的常態(tài)安排，一般每周召開一次，根據(jù)需要可安排有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人列席會(huì)議。部際聯(lián)席會(huì)議是指多個(gè)部門為了一個(gè)共同的行政目標(biāo)，進(jìn)行部門間合作，協(xié)商討論決定重大事項(xiàng)，按照各自職能分解目標(biāo)任務(wù)，推進(jìn)目標(biāo)完成。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議形成的決定具有一定的法規(guī)效力，約束性較強(qiáng)；而部級(jí)聯(lián)席會(huì)議形成的決議往往由于部門利益以及形勢(shì)變化出現(xiàn)約束力較小的情況。國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)議定的事項(xiàng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)辦理。在特殊或者緊急的情況下，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院議事機(jī)構(gòu)可以規(guī)定臨時(shí)性的行政管理措施。

在大部制下行政權(quán)力的運(yùn)行方式發(fā)生了變化，權(quán)力的分布更加均衡：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的銜接和分配更加緊密，形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。未來(lái)的部門間行政協(xié)調(diào)機(jī)制必然要與這一權(quán)力運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)。從國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制可以看出“主要部門牽頭機(jī)制”得到了明確，每一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都有一個(gè)牽頭機(jī)構(gòu)和主辦機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院新“三定”方案也明確規(guī)定：“堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)明確牽頭部門、分清主次責(zé)任，著力解決部門職責(zé)交叉問(wèn)題?！?/p>

2.地方政府的機(jī)制協(xié)調(diào)：權(quán)力制衡與利益均衡

地方政府內(nèi)部部門之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，在大部制改革之前如果存在相互推諉、職責(zé)不清的問(wèn)題，那么在大部制改革之后自然不是問(wèn)題。隨之而來(lái)的是確定權(quán)責(zé)后政府部門有可能不作為。地方政府的機(jī)構(gòu)主要是處理執(zhí)行層面的事務(wù)，所以大部制改革后決策機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)之間仍存在不平衡的問(wèn)題。權(quán)力一旦集中，如何監(jiān)督、如何制約的問(wèn)題仍舊突出。例如以前一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)商，如果要違規(guī)開發(fā)，可能需要到很多部門尋租，現(xiàn)在只要找一個(gè)或者少數(shù)幾個(gè)部門就可以。這就需要在這個(gè)大部門內(nèi)部，優(yōu)化和重組機(jī)構(gòu)權(quán)力，有些機(jī)構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。這實(shí)際類似于國(guó)外政府機(jī)構(gòu)實(shí)行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部一方面可以引入市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行彈性管理，另一方面仍要強(qiáng)化監(jiān)督。尤其是要切實(shí)加強(qiáng)來(lái)自行政權(quán)力外部的約束，建立和完善立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、紀(jì)檢審計(jì)等對(duì)政府部門的監(jiān)督制約機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制（王仰文，2014）。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，不同轄區(qū)的地方政府之間的橫向府際關(guān)系協(xié)調(diào)更多的是出于利益均衡而不是權(quán)力制衡，例如糧食主產(chǎn)區(qū)和消費(fèi)區(qū)域政府之間的協(xié)調(diào)、能源消耗大省和能源資源富裕省份的協(xié)調(diào)。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府之間因領(lǐng)導(dǎo)人晉升而出現(xiàn)錦標(biāo)賽，各地政府為了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，都會(huì)在招商引資方面展開競(jìng)爭(zhēng)，限制其他區(qū)域的商品在本地區(qū)流通，進(jìn)而造成產(chǎn)能過(guò)剩、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)?；蛘卟蛔愕葐?wèn)題，這就是廣為詬病的諸侯經(jīng)濟(jì)；而在具有一定區(qū)域外溢效應(yīng)的社會(huì)性財(cái)政支出方面（例如增加教科文衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)等方面的支出帶來(lái)的溢出效應(yīng)會(huì)增加其他區(qū)域的利益），地方政府則往往盡量縮減。一些區(qū)域、省市區(qū)地方政府已經(jīng)有了自發(fā)的合作機(jī)制，例如始于1986年的環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)、始于2004年的泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇、始于2010年的東北四省區(qū)合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等，但是這些協(xié)調(diào)機(jī)制主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，通常只是關(guān)注旅游、海關(guān)等個(gè)別領(lǐng)域，合作的廣度和深度都需要深化。值得注意的是，在其他領(lǐng)域進(jìn)行合作，不僅需要地方政府，也需要社會(huì)力量的積極參與。當(dāng)然，除了這種自發(fā)的地方政府之間的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制外，還有由中央政府組織安排的地方合作機(jī)制，例如各省市支援汶川災(zāi)區(qū)建設(shè)以及對(duì)西藏、新疆等地的對(duì)口支援等。

四、縱向府際關(guān)系協(xié)調(diào)

縱向的府際關(guān)系包括中央與地方政府以及地方政府與基層政府之間的關(guān)系。這種上下級(jí)的府際關(guān)系表面上看來(lái)屬于簡(jiǎn)單的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但實(shí)際上由于中國(guó)實(shí)行的屬地管理以及其他相關(guān)制度，上級(jí)政府必須賦予下級(jí)政府一定的權(quán)限和靈活性，才能發(fā)揮下級(jí)的積極性，才能促使其完成上級(jí)賦予的各種指標(biāo)和任務(wù)。但是，在這種“完成任務(wù)”的過(guò)程中如果約束和激勵(lì)機(jī)制缺乏或失靈，就會(huì)出現(xiàn)下級(jí)政府的機(jī)會(huì)主義行為，造成目標(biāo)的偏離。

1.改革方向：分權(quán)是主線

改革開放以來(lái)，我國(guó)縱向的府際關(guān)系逐步得到調(diào)整，總體上來(lái)說(shuō)，上級(jí)對(duì)下級(jí)的分權(quán)逐漸增加。理順行政管理體系，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下形成的條條框框體制，地方政府的獨(dú)立性得到增強(qiáng)，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制得到貫徹。1994年實(shí)行的分稅制建立了國(guó)稅和地稅并行的體系，賦予了地方政府財(cái)政收支的制度保障；雖然中央財(cái)政收入比例在改革后增加，但是中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等方式又用到了地方的財(cái)政支出上。

過(guò)去由于中央政府握有大量政策和財(cái)政資源，下級(jí)政府的權(quán)力運(yùn)行受到上級(jí)政府的嚴(yán)格限制和監(jiān)督，因而爭(zhēng)取中央和上級(jí)政府的政策傾斜和特殊支持成為下級(jí)政府互相競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容。中央政府掌握大量資源和項(xiàng)目審批權(quán)，地方政府“跑部錢進(jìn)”，典型表現(xiàn)是各地紛紛設(shè)立駐京辦，甚至一些縣級(jí)政府也設(shè)立了駐京辦，要資源、要政策的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。而在大部制條件下，決策、咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力分離，政策的透明性增加，下級(jí)政府向上級(jí)政府爭(zhēng)取優(yōu)惠政策空間也會(huì)變小。

清晰界定中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的權(quán)力分配有利于節(jié)約社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。分權(quán)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)權(quán)衡問(wèn)題，上級(jí)對(duì)于下級(jí)的分權(quán)不夠，則下級(jí)沒(méi)有積極性去發(fā)展經(jīng)濟(jì)；分權(quán)太多，如果缺少有效的監(jiān)督，就會(huì)出現(xiàn)職能錯(cuò)位、官員腐敗等問(wèn)題。目前以分稅制為代表的財(cái)政分權(quán)和以官員選拔制為代表的政治集權(quán)實(shí)際上是一種相對(duì)均衡：中央政府通過(guò)分稅制的模式激勵(lì)地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過(guò)選賢任能的官員選拔制度又對(duì)地方政府保持一定的監(jiān)督。endprint

從縱向的省級(jí)政府和縣鄉(xiāng)政府的關(guān)系看，由于分稅制后省級(jí)政府與下級(jí)政府之間仍然采用財(cái)政包干制度，換句話說(shuō)對(duì)下級(jí)的分權(quán)沒(méi)有增加，權(quán)力積淀在省級(jí)層面較多，省級(jí)政府與基層政府之間的權(quán)力界定不如中央政府與省級(jí)政府之間明確。在下級(jí)服從上級(jí)、上級(jí)有權(quán)修改下級(jí)決定的地方政府組織規(guī)制下，在實(shí)際的政府權(quán)力運(yùn)行中，縣鄉(xiāng)級(jí)政府的權(quán)力往往較小，事權(quán)不符、權(quán)責(zé)不等現(xiàn)象明顯，這種狀況嚴(yán)重限制了縣鄉(xiāng)基層政府在發(fā)展地方事務(wù)上的積極性和能動(dòng)性。對(duì)此，省直管縣的改革實(shí)踐取得了一定效果，這種制度能夠減少行政層級(jí)和行政管理成本，適合現(xiàn)代技術(shù)條件下事務(wù)多、信息多的行政環(huán)境，而且也順應(yīng)城市化發(fā)展主流。

2.改革關(guān)鍵：分權(quán)需要制約

大量研究表明中國(guó)式財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，同時(shí)也帶來(lái)了產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境污染、市場(chǎng)分割、官員腐敗等諸多問(wèn)題，屬地管理、分權(quán)式管理很難破解這一系列新問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，中央政府在某些領(lǐng)域收緊權(quán)限、實(shí)行垂直管理。例如1999年實(shí)行的人民銀行大區(qū)制能夠有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；2000年省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫局和藥監(jiān)局都實(shí)行垂直管理；2004年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各直屬調(diào)查隊(duì)改制為派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。尤其是近 10 年來(lái)，中央在執(zhí)法監(jiān)管等領(lǐng)域的垂直管理有加強(qiáng)的趨勢(shì)，力圖擺脫地方政府的干預(yù)，加強(qiáng)部門執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性。但是，垂直管理強(qiáng)化后依然面臨著權(quán)威不高、重新分配資源能力不強(qiáng)等問(wèn)題，仍然受到所在區(qū)域地方政府的干預(yù)，在相當(dāng)程度上陷入了“集中不夠、分散也不夠”的困境。因此必須明確權(quán)力的分配，并從制度上予以保障，例如紀(jì)委系統(tǒng)的巡視制度、紀(jì)委書記異地交流使用等制度有效保障了垂直管理制度的運(yùn)轉(zhuǎn)有序。

中央政府和地方政府的職能存在很多差異，例如中央政府所具有的外交、國(guó)防等職能在地方政府層面可能責(zé)任很小，但是地方政府承擔(dān)的市政規(guī)劃、城市管理等職能對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)并不重要。除了這些差異，還存在“上面千根針、下面一條線”的問(wèn)題。尤其是在基層這個(gè)問(wèn)題比較突出，很多問(wèn)題往往落實(shí)到基層某一個(gè)機(jī)構(gòu)或者某一個(gè)人身上，結(jié)果這一個(gè)機(jī)構(gòu)或者這一個(gè)人就可以根據(jù)自身的利益“有選擇”地去執(zhí)行。相反的，上面的一個(gè)任務(wù)也可能被分配到基層好幾個(gè)機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，由于機(jī)構(gòu)利益差異導(dǎo)致執(zhí)行行為選擇差別以及信息傳達(dá)失真，任務(wù)在逐級(jí)分解和執(zhí)行過(guò)程中可能被異化。這些問(wèn)題在大部制改革后存在的可能性減少，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)后對(duì)應(yīng)關(guān)系更明確，傳達(dá)層級(jí)的減少也可確保上傳下達(dá)。但是下級(jí)機(jī)構(gòu)仍會(huì)根據(jù)自身的利益進(jìn)行行為選擇。因此，上級(jí)政府在資源有限的情況下，必須引入外部監(jiān)督機(jī)制。

五、結(jié)論和啟示

大部制改革必然要減少政府?dāng)?shù)量和層級(jí)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，配套改革如果不完善可能出現(xiàn)部門利益固化問(wèn)題。西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也在對(duì)新公共管理政策進(jìn)行反思，中國(guó)在引進(jìn)市場(chǎng)手段進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，應(yīng)更聚焦于政府職能轉(zhuǎn)變，從全能型政府轉(zhuǎn)變到有限政府、法治政府、服務(wù)政府。否則，由于利益關(guān)聯(lián)，政府機(jī)構(gòu)容易對(duì)監(jiān)管對(duì)象“溺愛(ài)”以及被利益集團(tuán)“俘獲”，改革的結(jié)果與目標(biāo)就有可能南轅北轍，創(chuàng)造更龐大的官僚機(jī)構(gòu)。應(yīng)該在橫向上鼓勵(lì)政府機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作；在縱向上完善分權(quán)制度，在增加下級(jí)政府積極性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)有效的約束和監(jiān)督。為了明確權(quán)責(zé)、提高效率，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求繼續(xù)推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革。改革必須考慮到利益集團(tuán)的因素，繼續(xù)完善政府間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，建立和完善決策機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)等分工合作和互相制約機(jī)制。

橫向府際關(guān)系協(xié)調(diào)，除了依靠行政首長(zhǎng)協(xié)調(diào)、各種聯(lián)席會(huì)議以及議事協(xié)調(diào)制度，還需要培育市場(chǎng)和社會(huì)力量進(jìn)行輔助性的工作，確保監(jiān)管有力、公共服務(wù)水平有效提高。近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，環(huán)境污染、食品安全、重大自然災(zāi)害以及傳染病等問(wèn)題凸現(xiàn)出來(lái)，這就需要政府提供良好的公共服務(wù)。重點(diǎn)是理順不同政府機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)，解決監(jiān)管不足和過(guò)度監(jiān)管的問(wèn)題。大部制的前提是放權(quán)，大部制后建立的有限政府不可能面面俱到，機(jī)構(gòu)改革應(yīng)重視放權(quán)給企業(yè)和社會(huì)組織，減少政府權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的過(guò)度干預(yù)。

縱向府際關(guān)系協(xié)調(diào)，首先要合理劃分權(quán)力在不同層級(jí)的分配，形成穩(wěn)定的分權(quán)體系；其次要減少政府層級(jí)，促進(jìn)信息傳達(dá)順暢；最后，還要有一定的垂直管理措施。中國(guó)式分權(quán)促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但是分權(quán)過(guò)度就會(huì)帶來(lái)官員腐敗、社會(huì)失衡等問(wèn)題，不但要從地方政府手中剝離過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)的權(quán)力，還要引入新的機(jī)制來(lái)強(qiáng)化橫向監(jiān)督以解決縱向失衡問(wèn)題。例如，加大地方人大、地方政協(xié)和地方法院對(duì)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度，鼓勵(lì)媒體、社會(huì)機(jī)構(gòu)和非政府組織在監(jiān)督地方政府行為中發(fā)揮更加積極的作用等。

參考文獻(xiàn)：

李文釗，毛壽龍.2008.中國(guó)政府改革： 基本邏輯與發(fā)展趨勢(shì)[J].管理世界（8）：4458.

麻寶斌，仇赟.2009.大部制前景下中國(guó)中央政府部門間行政協(xié)調(diào)機(jī)制研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)（3）：5154.

石亞軍，施正文.2008.探索推行大部制改革的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)行政管理（11）：911.

王敬堯.2008.分稅制視野下府際關(guān)系的特征與走向——府際間財(cái)政資源分配的視角[J].江漢論壇（4）：8285.

王仰文.2014.行政決策責(zé)任追究外部監(jiān)督強(qiáng)化研究[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），31（1）：4851.

謝慶奎.2000.中國(guó)政府的府際關(guān)系研究[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），37（1）：2634.

顏德如，岳強(qiáng).2012.中國(guó)府際關(guān)系的現(xiàn)狀及發(fā)展趨向[J].學(xué)習(xí)與探索（4）：3943.

楊愛(ài)平.2011.從垂直激勵(lì)到平行激勵(lì)：地方政府合作的利益激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新[J].學(xué)術(shù)研究（5）：4753.

張明軍，汪偉全.2007.論和諧地方政府間關(guān)系的構(gòu)建：基于府際治理的新視角[J].中國(guó)行政管理（11）：5154.endprint

周彬.2013.目標(biāo)激勵(lì)、利益集團(tuán)與國(guó)有企業(yè)改革[J].江漢論壇（9）：1824.

Abstract： Under SuperMinistry system， the number of government agencies is reduced while the responsibilities of a single agency are increasing， and administrative efficiency is improved， however， the concentration of power and sector interests makes interests groups much more stubborn than ever. In order to prevent the shortcomings of sector interests of government departments， the intergovernmental coordination should be consolidated. Horizontally the coordination of governments at the same level should be encouraged by power restriction and interests balance， longitudinally the effective restriction mechanism should be implemented while the initiative of the government at the lower level should be increased. Agency reform should stick to power decentralization direction， emphatically consider the factor of department interests， design and implement the effective monitoring and restricting mechanism， set up and perfect the division of labor and cooperation between decisionmaking agencies， consultation agencies， executive agencies， monitoring agencies and information agencies. In addition to building coordination institutions and strengthening the central government regulation and management on local governments， the power of intermediary organizations and social organizations should be cultivated.

Key words： intergovernmental relation coordination； agency reform； superministry reform； department interests； decentralization； central government； local government； official business discussion coordination agency； county directly managed by provincial government

CLC number：D035.1；F120.3 Document code：AArticle ID：16748131（2016）01005407

（編輯：楊睿）endprint