凌莉　席靜　相大鵬　蔡純　李志勇

（1.廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局　廣東廣州　510623；2.廣東省動(dòng)植物與食品進(jìn)出口技術(shù)措施研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）

國際共治是我國食品貿(mào)易健康發(fā)展的有效保障

凌莉1，2席靜1，2相大鵬1蔡純1李志勇1，2

（1.廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局廣東廣州510623；2.廣東省動(dòng)植物與食品進(jìn)出口技術(shù)措施研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）

我國已成為全球主要的食品進(jìn)口國之一，食品供應(yīng)鏈的國際化驅(qū)使各國政府必須通過國際合作來保障食品貿(mào)易的健康發(fā)展。本文對我國食品貿(mào)易發(fā)展面臨的客觀問題進(jìn)行了分析，并結(jié)合檢驗(yàn)檢疫的實(shí)際情況對進(jìn)口食品安全的監(jiān)管措施提出對策和建議。

國際共治；食品貿(mào)易；發(fā)展

1　前言

我國食品貿(mào)易從過去以出口為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃M(jìn)口為主，已成為全球重要的食品進(jìn)口國之一。從2004年開始，我國從食品農(nóng)產(chǎn)品的凈出口國轉(zhuǎn)變成凈進(jìn)口國，食品農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差逐年加大。到2014年，我國進(jìn)出口食品、農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易總額達(dá)1928億美元，其中進(jìn)口食品、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額為1215億美元，逆差約為500億美元［1］。據(jù)統(tǒng)計(jì)［2］，2015年1-6月，我國進(jìn)出口食品已達(dá)到170.8萬批，貨值505.3億美元，進(jìn)口量同比增長8.0%。其中，進(jìn)口食品55.2萬批，貨值222.3億美元，進(jìn)口量同比增長11.9%。

廣東、上海和天津等是全國最主要的食品進(jìn)口口岸，據(jù)檢驗(yàn)檢疫部門調(diào)查分析，當(dāng)今的進(jìn)口食品安全受監(jiān)管體系、標(biāo)準(zhǔn)要求、供應(yīng)鏈條和新業(yè)態(tài)發(fā)展等多重客觀因素影響，監(jiān)管難度較大。國家質(zhì)檢總局按照“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程管控、國際共治”的原則，多種措施并舉以保障進(jìn)境食品質(zhì)量安全，堅(jiān)決守衛(wèi)國門。

2　制約我國進(jìn)口食品貿(mào)易發(fā)展存在的客觀問題

我國食品貿(mào)易的發(fā)展，除了本國的監(jiān)管方式、監(jiān)管體系以及監(jiān)管技術(shù)需要進(jìn)一步完善，還存在以下的客觀問題。

（1）各國食品安全監(jiān)管體系各不相同。

①國際方面。目前國際上的食品安全管理體系主要有3種：

第1種：由中央政府成立專門獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)，如英國［3］。英國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管在中央一級(jí)，主要由環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)部和食品標(biāo)準(zhǔn)局負(fù)責(zé)。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都是國家級(jí)，分工明確。環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)部的職能是負(fù)責(zé)確保食品供應(yīng)的可持續(xù)性、安全與健康，也負(fù)責(zé)農(nóng)藥和獸藥的監(jiān)控項(xiàng)目等事務(wù)。而食品標(biāo)準(zhǔn)局的職能是負(fù)責(zé)制定食品相關(guān)的政策，向政府和公眾提供與食品有關(guān)的、從生產(chǎn)到消費(fèi)的建議和信息以及對其他食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估和檢查。對于具體的執(zhí)法工作則由地方各郡、區(qū)設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，實(shí)行垂直管理。

第2種：由中央政府各部門按照各職能共同監(jiān)管的模式，如美國［4］和日本。美國涉及食品監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)非常復(fù)雜，主要機(jī)構(gòu)達(dá)20個(gè)。而涉及進(jìn)口食品安全監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)有食品與藥品監(jiān)督管理局（FDA）、食品安全檢驗(yàn)局 （FSIS）、動(dòng)植物檢疫局（APHIS）、聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署 （EPA）以及商務(wù)部（DOC）等。各機(jī)構(gòu)職責(zé)分明，如FDA隸屬于美國聯(lián)邦衛(wèi)生與人類服務(wù)部（HHS），只對進(jìn)口食品中的嬰兒配方食品、酸奶以及牡蠣等活海鮮實(shí)施許可證管理，同時(shí)對進(jìn)口食品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查。經(jīng)FDA抽查并檢驗(yàn)合格的進(jìn)口食品，海關(guān)才給予放行。FSIS和APHIS隸屬于美國農(nóng)業(yè)部（USDA）。FSIS是美國農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)公眾健康的機(jī)構(gòu)，關(guān)于進(jìn)口食品，F(xiàn)SIS主要負(fù)責(zé)進(jìn)口肉、禽和蛋產(chǎn)品的進(jìn)境口岸查驗(yàn)；而進(jìn)口含有少量肉類、禽類肉、加工含蛋類成分的食品需要獲得APHIS簽發(fā)的進(jìn)口許可證。

第3種：由中央政府的某一職能部門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他部門對食品安全工作進(jìn)行監(jiān)督，如加拿大［5，6］和德國。加拿大食品安全署（CFIA）是加拿大在聯(lián)邦政府層面上的食品安全監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)，屬于官方執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行聯(lián)邦政府規(guī)定的所有食品檢驗(yàn)、動(dòng)植物保護(hù)和衛(wèi)生檢疫計(jì)劃等各項(xiàng)法律政策，職能上類似于我國目前的出入境檢驗(yàn)檢疫局。CFIA具有完善的治理結(jié)構(gòu)，各個(gè)分支機(jī)構(gòu)都對應(yīng)具體的職責(zé)要求和完善的問責(zé)機(jī)制，而且各個(gè)分支機(jī)構(gòu)的職責(zé)要求和CFIA的總體戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致，這種治理結(jié)構(gòu)可以促進(jìn)各個(gè)分支在CFIA的總體戰(zhàn)略目標(biāo)下為其實(shí)現(xiàn)作出貢獻(xiàn)。

②我國情況。我國對進(jìn)口食品的監(jiān)管模式與美國的監(jiān)管模式相仿，但是既有多機(jī)構(gòu)聯(lián)合管理，又設(shè)立了專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

按照我國 《中華人民共和國食品安全法》［7］（下稱《食品安全法》）第四條的規(guī)定，我國的食品安全監(jiān)管體制可以歸納為以食品安全委員會(huì)為統(tǒng)領(lǐng)，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，其他相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的監(jiān)管體制。從食品生產(chǎn)鏈的角度看，我國采取的是統(tǒng)一協(xié)調(diào)下的多部門參與，并按照食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)等進(jìn)行分段管理的食品安全監(jiān)管模式。

在進(jìn)口食品監(jiān)管方面，我國采取了相對獨(dú)立的統(tǒng)一監(jiān)管模式，即國家質(zhì)檢總局內(nèi)設(shè)進(jìn)出口食品安全局，具體負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品安全的監(jiān)管，在省、自治區(qū)、直轄市以及進(jìn)出口商品的口岸、集散地設(shè)出入境檢驗(yàn)檢疫局及其分支機(jī)構(gòu)，對所負(fù)責(zé)地區(qū)的進(jìn)出口食品實(shí)施檢驗(yàn)檢疫。國家質(zhì)檢總局與地方出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)之間實(shí)行垂直型管理體制，即地方出入境管理局接受國家質(zhì)檢總局的直接領(lǐng)導(dǎo)，具體到食品安全監(jiān)管方面，接受國家進(jìn)出口食品安全局的領(lǐng)導(dǎo)。

由于監(jiān)管機(jī)制和運(yùn)作流程差別較大，體系銜接與互認(rèn)存在極大困難。

（2）國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在差異。

目前國際食品安全形勢從 “穩(wěn)定期問題偶發(fā)為主”向“波動(dòng)期問題多發(fā)為主”轉(zhuǎn)變。2014年2月10日，國家質(zhì)檢總局公布了248批進(jìn)口食品因檢驗(yàn)不合格被拒國門外［2］，其中被判定為不合格的項(xiàng)目，有相當(dāng)部分因各國的安全標(biāo)準(zhǔn)存在差異所致。如添加劑的使用不符合我國規(guī)定，美國、澳大利亞、巴西、加拿大、墨西哥及泰國等允許使用萊克多巴胺，而我國則禁止使用此添加物；過氧化苯甲酰（面粉增白劑）在國際標(biāo)準(zhǔn)以及美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭標(biāo)準(zhǔn)中都可以使用，而我國已經(jīng)禁用；歐盟允許焦糖色用于麥芽面包中，而我國不允許用于面包；國際標(biāo)準(zhǔn)允許TBHQ（抗氧化劑）用于食用冰，我國則不允許使用。也有部分產(chǎn)品因我國的使用限量與各國要求不一致而被要求退運(yùn)，如我國果凍中山梨酸鉀（防腐劑）的使用限量是0.5 g/kg，而歐盟的限量是1.0 g/kg；還有部分不合格產(chǎn)品是由于外包裝使用的食品標(biāo)簽不符合我國規(guī)定等。

（3）供應(yīng)鏈國際化程度加大。

隨著貿(mào)易全球化和物流業(yè)發(fā)展，食品原料供應(yīng)和生產(chǎn)出現(xiàn)了“本地化為主”向“區(qū)域化和全球化為主”的轉(zhuǎn)變。食品從原料到成品已經(jīng)發(fā)展為由A國提供原料，B國進(jìn)行加工，C國進(jìn)行產(chǎn)品銷售或者重回A國銷售，供應(yīng)鏈條的國際化和復(fù)雜化導(dǎo)致監(jiān)管鏈條相應(yīng)延伸，使得監(jiān)管難度增大，這就要求各政府監(jiān)管部門必須通過國際合作，構(gòu)建國際共治機(jī)制來提高監(jiān)管有效性，保障進(jìn)口食品安全。

（4）新技術(shù)、新業(yè)態(tài)帶來挑戰(zhàn)。

2004-2014年，我國進(jìn)出口食品和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額從514億美元增長至1928億美元，增幅達(dá)275%。隨著貿(mào)易發(fā)展，轉(zhuǎn)基因等新技術(shù)、跨境電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)也對食品安全形勢構(gòu)成新挑戰(zhàn)，進(jìn)口食品監(jiān)管任務(wù)更加艱巨。如2015年6月，廣州出入境檢驗(yàn)檢疫局在對快件入境商品現(xiàn)場查驗(yàn)時(shí)，查出6957件、貨值23萬元人民幣的日本核輻射污染地產(chǎn)食品，均無法提供日本政府出具的放射性物質(zhì)檢測合格證明及原產(chǎn)地證明等資料［2］。

3　對我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管的建議

進(jìn)口食品從生產(chǎn)到儲(chǔ)運(yùn)等多個(gè)環(huán)節(jié)均在境外實(shí)施，食品安全的監(jiān)管難度比國內(nèi)大許多。因此在不斷完善可行、有效的食品安全監(jiān)管措施的同時(shí)，監(jiān)管部門采取 “高壓態(tài)勢的前期準(zhǔn)入門檻”“高效細(xì)分的中期抽查制度”以及 “健全完善的后期追溯體系”3套錯(cuò)落有致的監(jiān)管手段，將對我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管產(chǎn)生良好效果。

（1）“高壓姿態(tài)的前期準(zhǔn)入門檻”是3套監(jiān)管手段的第一道屏障。近年來，國家質(zhì)檢總局組織實(shí)施了進(jìn)口肉類、水產(chǎn)品、乳制品等主要貿(mào)易國家的體系評(píng)估工作，根據(jù)評(píng)估結(jié)果批準(zhǔn)并公布了相應(yīng)的準(zhǔn)入清單，其目的在于防患于未然。通過對國外食品生產(chǎn)企業(yè)的注冊制度，建立可供查詢的名錄數(shù)據(jù)庫，杜絕進(jìn)口食品通過變化國外經(jīng)銷商以及代理商間接輸華的漏洞，矛頭直指存在問題的國外生產(chǎn)企業(yè)。目前根據(jù)《食品安全法》和《進(jìn)口食品境外生產(chǎn)企業(yè)注冊管理規(guī)定》［8］，國家質(zhì)檢總局已對肉類、水產(chǎn)品、乳制品和燕窩4類進(jìn)口食品實(shí)施境外生產(chǎn)企業(yè)注冊管理制度。因此，通過對境外食品生產(chǎn)企業(yè)的注冊管理或備案管理，既有利于了解并掌握境外食品生產(chǎn)企業(yè)安全衛(wèi)生狀況，又可落實(shí)食品安全第一責(zé)任的要求?！昂诎酌麊巍睌?shù)據(jù)庫的建立也有利于各級(jí)口岸部門實(shí)時(shí)查詢，提高監(jiān)管的準(zhǔn)確率以及時(shí)效性。

（2）“高效細(xì)分的中期抽查制度”作為第二道屏障，依靠前期準(zhǔn)入門檻所建立的數(shù)據(jù)庫開展工作，針對日益增多的輸華進(jìn)口食品種類進(jìn)行分類分級(jí)管理。好處在于針對進(jìn)口食品分門別類，借鑒日本命令檢查制度和美國自動(dòng)扣留制度的先進(jìn)做法，摒棄以往僵化的逐批檢驗(yàn)?zāi)Ｊ?，制定適合我國的《進(jìn)口食品抽查指導(dǎo)計(jì)劃》，在前期準(zhǔn)入門檻的數(shù)據(jù)庫支持下，通過定期修改風(fēng)險(xiǎn)分析專家組所認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)名單，對高風(fēng)險(xiǎn)食品采取重點(diǎn)看守、次高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品階梯式下延的模式，可大幅度降低口岸抽檢比例，提高檢驗(yàn)效率，促進(jìn)和便利貿(mào)易。對不同質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的食品實(shí)施不同尺度的口岸管理措施，同時(shí)建立進(jìn)口食品自動(dòng)扣檢機(jī)制。充分利用互聯(lián)網(wǎng)以及大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，為分類管理提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐，減少重復(fù)無用的檢驗(yàn)問題，杜絕各入境口岸做法不統(tǒng)一、執(zhí)法尺度不統(tǒng)一、檢測項(xiàng)目不統(tǒng)一的弊端。

（3）“健全完善的后期追溯體系”作為最后一道關(guān)卡，針對前兩道屏障的遺漏進(jìn)行封堵。我國《食品安全法》規(guī)定進(jìn)口商應(yīng)當(dāng)建立食品進(jìn)口和銷售記錄制度將成為該體系的有力數(shù)據(jù)支持。保障進(jìn)口追溯的有效性，關(guān)鍵在于保障相關(guān)信息記錄和收集的完整性，并對進(jìn)口商加以制度約束，確保其如實(shí)記錄并及時(shí)報(bào)告。盡管我國建立的進(jìn)出口企業(yè)信用管理制度起步較晚，但得益于日益完善的各項(xiàng)法律制度，如《食品安全法》《出入境檢驗(yàn)檢疫企業(yè)信用管理辦法》［9］《出入境檢驗(yàn)檢疫企業(yè)信用管理工作規(guī)范》［10］和《出入境檢驗(yàn)檢疫企業(yè)信用采集條目及信用等級(jí)評(píng)定規(guī)則》［11］等，可做到有法可依、有序可為。

4　我國對促進(jìn)食品貿(mào)易國際共治的對策

（1）加大構(gòu)建國際共治格局力度。

深化食品安全國際合作，規(guī)范出口國官方證書，積極開展出口國家（地區(qū)）食品安全監(jiān)管體系檢查評(píng)估和回顧性檢查，傳導(dǎo)安全責(zé)任，形成進(jìn)口食品安全國際共治新格局；深入推動(dòng)進(jìn)出口食品雙邊監(jiān)管體系銜接與互認(rèn)，以落實(shí) “中美進(jìn)出口水產(chǎn)品無縫監(jiān)管”等項(xiàng)目為契機(jī)，努力實(shí)現(xiàn)國際間“三互”。

（2）加大監(jiān)管制度創(chuàng)新力度。

創(chuàng)新食品進(jìn)口準(zhǔn)入管理，大力推行重點(diǎn)產(chǎn)品境外輸華食品生產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與質(zhì)量控制計(jì)劃等制度；以貫徹落實(shí)新《食品安全法》為契機(jī)，嚴(yán)格建章立制，加快建立“預(yù)先報(bào)檢”“預(yù)先檢驗(yàn)”“口岸分級(jí)分類檢驗(yàn)”等為主要內(nèi)容的全國統(tǒng)一進(jìn)口食品口岸檢驗(yàn)監(jiān)管新制度，實(shí)現(xiàn)進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理，達(dá)到“監(jiān)管全覆蓋、抽查有重點(diǎn)、違法嚴(yán)查處”的監(jiān)管目標(biāo)，積極研究跨境電子商務(wù)進(jìn)口食品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管措施，在確保安全的前提下，支持和引導(dǎo)跨境電商產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（3）加大服務(wù)國家戰(zhàn)略力度。

建立“一帶一路”食品安全合作論壇，制定“一帶一路”食品安全合作計(jì)劃，重點(diǎn)推進(jìn)沿線主要節(jié)點(diǎn)國家食品安全合作，助推“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施；服務(wù)京津冀等區(qū)域一體化戰(zhàn)略要求，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)京津冀進(jìn)口食品安全監(jiān)管一體化；加大內(nèi)陸地區(qū)進(jìn)口肉類、冰鮮水產(chǎn)品指定口岸建設(shè)支持力度，服務(wù)內(nèi)陸地區(qū)擴(kuò)大對外開放和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5　總結(jié)

世界各國之間都在力圖建立起穩(wěn)定、全面的長效合作機(jī)制，尤其是食品貿(mào)易伙伴國更期望通過合作加強(qiáng)對雙邊食品安全問題的法律規(guī)制，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、食品安全檢測以及食品安全技術(shù)等方面的交流與合作，通過簽訂雙邊的食品安全協(xié)定，共同保證民眾的食品安全。

［1］《大眾標(biāo)準(zhǔn)化》編輯部.質(zhì)檢總局多措并舉保障進(jìn)境食品質(zhì)量安全［J］.大眾標(biāo)準(zhǔn)化，2015，3：81.

［2］ 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.進(jìn)出口食品的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)［A］. 2015.

［3］戚亞梅，王芳，錢永忠.英國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管及法律法規(guī)研究［J］.世界農(nóng)業(yè)，2010，4：25-28.

［4］王冉，姚舜，王鐵軍，等.美國進(jìn)口食品安全管理機(jī)制分析［J］.食品工業(yè)科技，2013，11：294-297，302.

［5］王雪.加拿大食品安全監(jiān)管模式及經(jīng)驗(yàn)借鑒［J］.勞動(dòng)保障世界（理論版），2012，11：56-58.

［6］巫強(qiáng)，陳夢瑩，洪穎.加拿大食品檢驗(yàn)署風(fēng)險(xiǎn)管理的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)機(jī)制研究與啟示［J］.科技管理研究，2014，18：172-177.

［7］中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國食品安全法［Z］.主席令第21號(hào)，2015-04-24.

［8］國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.進(jìn)口食品境外生產(chǎn)企業(yè)注冊管理規(guī)定［A］.質(zhì)檢總局令第145號(hào)，2011.

［9］國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.出入境檢驗(yàn)檢疫企業(yè)信用管理辦法［A］.2013年第93號(hào)公告.

［10］國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.出入境檢驗(yàn)檢疫企業(yè)信用管理工作規(guī)范［A］.國質(zhì)檢通［2014］28號(hào).

［11］國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.出入境檢驗(yàn)檢疫企業(yè)信用采集條目及信用等級(jí)評(píng)定規(guī)則［A］.2014年第3號(hào)公告.

International Co-Governance Enabling an Effective Measure in Development of Food Trade in China

LING Li1，2，XI Jing1，2，XIANG Dapeng1，CAI Chun1，LI Zhiyong1，2
（1.Guangdong Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Guangzhou，Guangdong，510623；2.Guangdong Key Laboratory of Import and Export Technical Measures of Animal，Plant and Food）

China has become one of the major food imported countries in the world.Globalization for food supplier enables an effective measure in development of food trade among governments.This article analyzed the problems of food trade in China，and gave the suggestions about the imported food-safety supervision combined with the actual situation of CIQ.

International Co-Governance；Food Trade；Development

R197

E-mail：joiceling@163.com

國家質(zhì)檢總局科技計(jì)劃項(xiàng)目 （2014IK108）

2015-10-03