馬慧玲+池麗娟

【摘 要】 針對(duì)《中華人民共和國(guó)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2015年第2號(hào)公告：中央部門單位2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改結(jié)果》，從審計(jì)結(jié)果剖析科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題，同時(shí)結(jié)合工作實(shí)際，探討科研經(jīng)費(fèi)管理存在的困難，并提出相應(yīng)的解決策略。

【關(guān)鍵詞】 審計(jì); 科研項(xiàng)目; 財(cái)務(wù)管理

中圖分類號(hào)：F239 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1004-5937（2016）03-0101-02

一、引言

近年來(lái)，國(guó)家不斷加大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入，為科技事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題，嚴(yán)重影響了科研項(xiàng)目資金的使用效益。科研經(jīng)費(fèi)管理和使用的規(guī)范性、效益性越來(lái)越受到國(guó)家審計(jì)部門和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。隨著科研項(xiàng)目審計(jì)、跟蹤審計(jì)、績(jī)效管理力度的不斷加大，基于審計(jì)視角下的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理變得日益重要。

二、科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題

2015年1月審計(jì)署公布了中央各部委2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改結(jié)果，影射出科研經(jīng)費(fèi)管理還不夠規(guī)范。結(jié)合科研項(xiàng)目實(shí)際，主要存在以下問(wèn)題：

（一）預(yù)算管理不科學(xué)

科研項(xiàng)目預(yù)算是科研人員根據(jù)項(xiàng)目預(yù)期開展情況，通過(guò)充分而科學(xué)的可行性論證，將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)量化為具體經(jīng)濟(jì)科目執(zhí)行。目前科研項(xiàng)目預(yù)算主要存在預(yù)算編制不準(zhǔn)確、年度大量調(diào)整預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付資金難以按申請(qǐng)的用途支付等問(wèn)題。原因是：科研人員傳統(tǒng)觀念未適應(yīng)財(cái)政體制改革轉(zhuǎn)變要求，重項(xiàng)目申報(bào)、輕項(xiàng)目預(yù)算，認(rèn)為項(xiàng)目申報(bào)后就由自己隨意支配項(xiàng)目資金;財(cái)務(wù)人員參與不夠，科研人員是某一領(lǐng)域的專業(yè)人才，對(duì)財(cái)務(wù)管理認(rèn)識(shí)和重視不夠，與財(cái)務(wù)部門缺乏溝通，導(dǎo)致編制的預(yù)算不符合國(guó)家財(cái)務(wù)報(bào)銷及國(guó)庫(kù)集中支付制度要求;科研項(xiàng)目管理全過(guò)程缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

（二）會(huì)計(jì)核算不合理

科研項(xiàng)目在申報(bào)后，忽視經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管。一是在往來(lái)科目中核算收支，年底不結(jié)轉(zhuǎn)收入，往來(lái)款項(xiàng)長(zhǎng)期掛賬。二是虛列支出。在國(guó)庫(kù)集中支付制度和國(guó)家墊支經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格管理下，科研人員在未收到發(fā)票的情況下，通過(guò)借款將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支付到對(duì)方單位。國(guó)庫(kù)支付中心系統(tǒng)已列支出，財(cái)務(wù)核算則以應(yīng)收款項(xiàng)核算。在年底決算時(shí)，財(cái)政撥款收入大于會(huì)計(jì)賬務(wù)支出，產(chǎn)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。三是超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算列支相關(guān)費(fèi)用，如會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、出國(guó)費(fèi)等。四是使用不合規(guī)發(fā)票報(bào)銷，套取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

（三）資產(chǎn)管理不規(guī)范

一是單位資產(chǎn)臺(tái)賬和卡片分屬于不同部門，資產(chǎn)管理部門擅自處置資產(chǎn)而未及時(shí)到財(cái)務(wù)部門核銷資產(chǎn)，導(dǎo)致資產(chǎn)卡片賬與臺(tái)賬不一致現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是資產(chǎn)管理審批權(quán)限模糊，職責(zé)劃分不清。三是政府購(gòu)買服務(wù)不規(guī)范。政府購(gòu)買服務(wù)是2013年提出的新概念，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，政府根據(jù)合同約定支付費(fèi)用。國(guó)家雖然對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄、購(gòu)買方式、管理程序等作出了規(guī)定，但并未對(duì)具體內(nèi)容詳細(xì)劃分，很多服務(wù)類型劃分模糊。四是部分政府采購(gòu)、工程招標(biāo)未嚴(yán)格按照相關(guān)程序進(jìn)行，沒有獨(dú)立的第三方監(jiān)理機(jī)構(gòu)。

（四）績(jī)效考評(píng)流于形式，缺乏有效的監(jiān)督獎(jiǎng)懲配套機(jī)制

績(jī)效考核是科研項(xiàng)目管理必不可少的組成部分，是對(duì)科研項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生效益的評(píng)估，考核結(jié)果將作為科研項(xiàng)目繼續(xù)投入的依據(jù)。監(jiān)督和獎(jiǎng)懲機(jī)制是對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，鞭策和激發(fā)課題組人員的積極性，保障項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果。但現(xiàn)實(shí)是績(jī)效考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制只是為了滿足國(guó)家項(xiàng)目管理的要求，設(shè)立的指標(biāo)缺乏公正和公平性，獎(jiǎng)懲機(jī)制形同虛設(shè)，考評(píng)結(jié)果未發(fā)揮效應(yīng)。

三、科研經(jīng)費(fèi)管理存在的困難

（一）項(xiàng)目預(yù)算管理

首先，預(yù)算經(jīng)濟(jì)科目細(xì)化難以準(zhǔn)確估算。市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)及相關(guān)政策不斷出臺(tái)、修訂和完善等原因都會(huì)影響到經(jīng)費(fèi)細(xì)化預(yù)算，因此，財(cái)政經(jīng)費(fèi)下達(dá)時(shí)，需要科研人員細(xì)化到經(jīng)濟(jì)科目、金額、政府購(gòu)買服務(wù)、資金支付方式等。此外，項(xiàng)目預(yù)算科目與會(huì)計(jì)核算科目存在一定的差異，如：出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)只能按照國(guó)庫(kù)集中支付科目辦公費(fèi)、郵電費(fèi)、委托業(yè)務(wù)費(fèi)等核算，無(wú)法反映項(xiàng)目實(shí)際支出。其次，項(xiàng)目周期和經(jīng)費(fèi)下達(dá)時(shí)間不一致。以季節(jié)性比較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)科研為例，3到5月份是農(nóng)忙季節(jié)，項(xiàng)目在緊張的實(shí)施中，但經(jīng)人大批復(fù)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)下達(dá)掛網(wǎng)使用多在5月以后，在財(cái)政一般不允許墊支資金情況下，造成年初需要農(nóng)用物資時(shí)沒有資金，資金下達(dá)已過(guò)季節(jié)情況時(shí)有發(fā)生。最后，科研項(xiàng)目多跨年度實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度只能大致測(cè)算，由此當(dāng)年經(jīng)費(fèi)細(xì)化無(wú)法準(zhǔn)確分割，也無(wú)法預(yù)算未來(lái)年度各項(xiàng)費(fèi)用的開支。

（二）部分支出很難界定

審計(jì)整改意見提到會(huì)議費(fèi)違規(guī)列支餐費(fèi)。倘若會(huì)期超過(guò)一天，總會(huì)涉及工作餐，不允許餐費(fèi)支出，在單位自有資金受財(cái)政監(jiān)管的情況下，費(fèi)用很難彌補(bǔ)。另一個(gè)問(wèn)題是科研項(xiàng)目列支長(zhǎng)期聘用人員工資。長(zhǎng)期聘用人員是否受雇于一個(gè)項(xiàng)目組，而且一個(gè)項(xiàng)目組人員可能同時(shí)從事多個(gè)項(xiàng)目研究，則聘用人員很難辨別是否與某個(gè)特定的項(xiàng)目有關(guān)。

（三）財(cái)務(wù)人員沒有得到應(yīng)有的重視，積極性很難提高

科研院所財(cái)務(wù)人員多屬單位后勤服務(wù)人員，為單位基層崗位，與科研人員待遇差距較大。隨著國(guó)家財(cái)政體制改革的深入，特別是審計(jì)監(jiān)督作用的加強(qiáng)，對(duì)財(cái)務(wù)管理工作要求越來(lái)越嚴(yán)，賦予財(cái)務(wù)人員的責(zé)任越來(lái)越大?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》提到：在利用財(cái)政資金設(shè)立的高等學(xué)校和科研院所中，將職務(wù)發(fā)明成果轉(zhuǎn)讓收益在重要貢獻(xiàn)人員、所屬單位之間合理分配，對(duì)用于獎(jiǎng)勵(lì)科研負(fù)責(zé)人、骨干技術(shù)人員等重要貢獻(xiàn)人員和團(tuán)隊(duì)的收益比例，可以從現(xiàn)行不低于20%提高到不低于50%。改革越來(lái)越向科研人員傾斜，對(duì)財(cái)務(wù)在科研項(xiàng)目管理中所作貢獻(xiàn)未有提及，且科研人員只認(rèn)為財(cái)務(wù)是后勤輔助工作，與科研貢獻(xiàn)無(wú)關(guān)。財(cái)務(wù)人員所承擔(dān)的責(zé)任與應(yīng)有的待遇差距越來(lái)越大，積極性很難提高。

（四）招投標(biāo)不盡合理

政府采購(gòu)和工程招投標(biāo)目的是規(guī)范政府行為、提高財(cái)政資金使用效益、預(yù)防腐敗、促進(jìn)廉政建設(shè)，原則是低價(jià)中標(biāo)。招投標(biāo)過(guò)程中，往往資質(zhì)較低的企業(yè)中標(biāo)，而資質(zhì)較高的企業(yè)因保證質(zhì)量和成本，放棄投標(biāo)。在較低價(jià)格中標(biāo)情況下，如何確保工程施工安全、工程質(zhì)量不打折扣呢？另外，要求單項(xiàng)或批量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)以上要進(jìn)行政府采購(gòu)或招投標(biāo)，并不適用于所有物資。比如：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料由多品種構(gòu)成，因知識(shí)產(chǎn)權(quán)原因，一家單位不可能提供所有種類，按財(cái)政農(nóng)用物資大類打包采購(gòu)很難滿足科研要求。

四、科研經(jīng)費(fèi)管理策略

（一）科研人員要轉(zhuǎn)變觀念，了解國(guó)家科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策和財(cái)經(jīng)紀(jì)律

以前，科研人員將精力投放在實(shí)驗(yàn)室研究，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由科研人員隨意支配;現(xiàn)在，國(guó)家科技體制、財(cái)政體制改革已進(jìn)入深水區(qū)，幾乎每天都會(huì)出臺(tái)不同的政策，對(duì)科研項(xiàng)目申請(qǐng)、經(jīng)費(fèi)使用、項(xiàng)目監(jiān)管都提出了更為詳細(xì)而嚴(yán)格的要求。因此科研人員不僅要熟悉國(guó)家項(xiàng)目管理規(guī)定，更要了解項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用及審計(jì)監(jiān)管要求，才能順利開展科學(xué)研究，高效用好項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

（二）發(fā)揮財(cái)務(wù)人員在科研項(xiàng)目管理中的監(jiān)管作用

財(cái)務(wù)人員要全程參與項(xiàng)目管理。首先，科研人員在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行可行性論證，詳細(xì)測(cè)算支出經(jīng)濟(jì)科目。財(cái)務(wù)人員對(duì)其支出內(nèi)容審核，確保各項(xiàng)支出符合國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理要求，特別是國(guó)庫(kù)集中支付政策要求。其次，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)下達(dá)后，財(cái)務(wù)人員要定期向項(xiàng)目組提交項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況報(bào)告，特別是10月份以后，及時(shí)匯報(bào)未支付資金，以便科研人員掌握經(jīng)費(fèi)使用信息，避免年終項(xiàng)目資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。最后，對(duì)于國(guó)家各部委及各級(jí)財(cái)政出臺(tái)的科研經(jīng)費(fèi)最新政策及項(xiàng)目審計(jì)通報(bào)問(wèn)題，及時(shí)告知科研人員，使其按照預(yù)算管理辦法和財(cái)務(wù)管理要求，規(guī)范、安全使用項(xiàng)目資金。

（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)核算管理

一是按季度清理往來(lái)款項(xiàng)，盡可能在11月份之前停止借款事宜，敦促科研人員12月份前報(bào)賬，避免跨年度掛賬。二是勞務(wù)費(fèi)報(bào)銷應(yīng)由項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人提供人員身份證明，確定人員性質(zhì)，并提供勞動(dòng)合同時(shí)間、工作性質(zhì)與項(xiàng)目相關(guān)性，開支標(biāo)準(zhǔn)要參照當(dāng)?shù)仄骄べY水平，不得與國(guó)家或地方規(guī)定的勞務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大。三是加強(qiáng)會(huì)議、出差管理。按照國(guó)家會(huì)議、差旅費(fèi)管理報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把項(xiàng)目報(bào)賬關(guān)，在國(guó)家會(huì)議定點(diǎn)飯店召開會(huì)議，餐費(fèi)要含在會(huì)議中，開具統(tǒng)一的會(huì)費(fèi)發(fā)票。

（四）制定資產(chǎn)管理政策，定期核查資產(chǎn)

在國(guó)家資產(chǎn)管理制度框架下，制定符合單位實(shí)際的資產(chǎn)管理制度，明確資產(chǎn)新增、處置審批權(quán)限及流程。資產(chǎn)出租要進(jìn)行市場(chǎng)化估價(jià)，避免內(nèi)部操縱資產(chǎn)出租價(jià)格、私設(shè)小金庫(kù)隱患。財(cái)務(wù)部門要與資產(chǎn)管理部門定期核查資產(chǎn)，確保賬實(shí)一致。

（五）建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督

2014年1月1日起實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對(duì)單位內(nèi)控體系建設(shè)提出了更高的要求。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作為紀(jì)檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于單位科研項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)核算部門，不僅要加強(qiáng)對(duì)各部門的業(yè)務(wù)監(jiān)管，更要對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。聘請(qǐng)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的第三方定期對(duì)科研項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、經(jīng)費(fèi)使用、驗(yàn)收全過(guò)程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)審計(jì)報(bào)告披露的問(wèn)題，敦促整改，舉一反三，要求未被審計(jì)的項(xiàng)目引以為鑒。

（六）將績(jī)效考評(píng)和獎(jiǎng)懲配套機(jī)制落到實(shí)處

績(jī)效考評(píng)是衡量科研項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果的一種有效方式，從實(shí)施方案、資金管理、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施效果、違法違紀(jì)等方面，制定詳細(xì)的量化指標(biāo)，并對(duì)每一指標(biāo)賦予相應(yīng)的分值，匯總得分劃分不同等次。單位要組織第三方機(jī)構(gòu)實(shí)地跟蹤檢查，對(duì)考評(píng)等次進(jìn)行核實(shí)，并要求項(xiàng)目組提供相關(guān)報(bào)賬材料及預(yù)算執(zhí)行情況。獎(jiǎng)懲機(jī)制是績(jī)效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用和保障。單位要制定嚴(yán)格且公平的獎(jiǎng)懲機(jī)制，并且充分考慮財(cái)務(wù)人員在科研項(xiàng)目資金管理和財(cái)務(wù)分析預(yù)警中發(fā)揮的作用，根據(jù)績(jī)效考評(píng)和相關(guān)人員的貢獻(xiàn)論功行賞，與科研人員年終考評(píng)和各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，真正調(diào)動(dòng)科研人員和財(cái)務(wù)人員的積極性。

【參考文獻(xiàn)】

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