郭曉鳴

對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，盡管通過持續(xù)努力在完善基礎設施、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和增加農(nóng)民收入等重要方面取得了一系列重大進展，但在“十三五”的新常態(tài)背景下，由于內外部條件已經(jīng)或正在發(fā)生深刻變化，我國農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展必將面臨一系列并非短期、偶然，而是持續(xù)存在的新的問題和挑戰(zhàn)。

“十三五”農(nóng)業(yè)發(fā)展矛盾加劇

就現(xiàn)實而言，“十三五”時期我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中下述五方面新的挑戰(zhàn)值得高度關注。

——農(nóng)業(yè)持續(xù)增長與農(nóng)產(chǎn)品安全的矛盾趨于加劇。在自然災害頻繁發(fā)生、生產(chǎn)成本大幅上升、市場環(huán)境異常波動的多重約束之下，我國糧食生產(chǎn)創(chuàng)紀錄地實現(xiàn)了“十一”連增，其他主要農(nóng)產(chǎn)品也實現(xiàn)同步增長，我國農(nóng)業(yè)增長因此進入歷史最好時期。但與此同時，我國農(nóng)產(chǎn)品進口量卻持續(xù)攀升，2014年，不僅糧食進口量突破9000萬噸的歷史最高值，而且棉花、植物油、食糖、肉制品、乳制品等重要農(nóng)產(chǎn)品的進口量均表現(xiàn)為較大規(guī)模的持續(xù)增長態(tài)勢，對外依存度趨于增大?？梢耘卸?，盡管國內農(nóng)產(chǎn)品供給能力有所提升，但總體上嚴重滯后于需求增長，在國內主要農(nóng)產(chǎn)品價格已經(jīng)高于國際市場和生產(chǎn)成本仍然不斷上漲的背景下，我國農(nóng)產(chǎn)品安全特別是糧食安全壓力加劇的矛盾已經(jīng)進入最為嚴峻的時期，主要農(nóng)產(chǎn)品基本自給底線面臨突破，緊平衡將成為常態(tài)。此外，當前我國農(nóng)業(yè)增長中產(chǎn)業(yè)結構單一和比較效益偏低的矛盾仍然較為突出，在很大程度上直接限制了農(nóng)民收入增長和農(nóng)業(yè)競爭力提升。

——土地規(guī)模經(jīng)營推進與農(nóng)民利益保護的矛盾趨于加劇。當前我國農(nóng)業(yè)正處于加速轉型的關鍵期，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)能否順利實現(xiàn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史性跨越，從根本上看取決于土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營的進程是否能夠平穩(wěn)有序地推進?，F(xiàn)實表明，在宏觀政策導向和地方政府推動的雙重作用之下，我國農(nóng)地集中和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展已全面進入加速期，截止到2014年6月，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉面積為3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。這無疑是一個極為深刻的變化，標志著我國傳統(tǒng)自給性的小農(nóng)經(jīng)濟正無可挽回地走向衰落乃至瓦解，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新的經(jīng)營模式的現(xiàn)實基礎正在實質性地開始形成。但是，土地問題涉及億萬農(nóng)民的切身利益，推進土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營的過程不能演變成為其他利益主體對農(nóng)民土地權益的剝奪過程，更不能成為大規(guī)模制造無地農(nóng)民群體的農(nóng)民被動擠出過程。從現(xiàn)實看，用簡單化的行政干預手段來推進土地流轉和以城市工商資本主導的方式大規(guī)模集中土地的現(xiàn)象仍然普遍存在，農(nóng)民因“被流轉”導致土地權益受損的矛盾還十分突出。因此，在土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營中如何更加重視保護農(nóng)民的主體地位，更穩(wěn)定持久地保障農(nóng)民的土地權益，是一個當前和今后較長時期都需要高度重視的重大問題。

——現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與勞動力老齡化的矛盾趨于加劇。目前，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型升級的步伐不斷加快，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體快速成長，對具有較高技術素質和經(jīng)營管理能力的新型職業(yè)農(nóng)民的需求不斷擴大。與之相反，由于主要受人口外部流動的影響，我國農(nóng)村人口老齡化的問題比城市更為突出，未富先老的矛盾十分尖銳。2013年，全國農(nóng)村65歲以上的人口比重達到11.3%，比2006年的7.8%上升3.9個百分點。目前大多數(shù)農(nóng)村區(qū)域實際務農(nóng)的勞動力平均年齡高達60歲左右，勞動力老齡化矛盾加劇不僅直接帶來因供給不足不斷推高農(nóng)業(yè)人工成本，而且促使老齡化的農(nóng)村家庭由多種經(jīng)營向單一經(jīng)營轉變，為自食而種地引致商品經(jīng)濟向自給經(jīng)濟倒退，結果是農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化和粗放化不斷發(fā)展，“誰來種地”成為普遍性的突出矛盾。還值得關注的是，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化進一步拉低了農(nóng)業(yè)勞動力的教育水平，對農(nóng)業(yè)技能培訓產(chǎn)生不良影響。而自給性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取向使老齡勞動力缺乏有效技術需求，對采用機械運用、新技術、新品種持保守態(tài)度，“如何種地”同樣成為普遍面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。正因如此，當前我國事實上面臨著一些地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，與另一些區(qū)域傳統(tǒng)的精耕細作農(nóng)業(yè)趨于衰落兩種趨勢并存的嚴峻現(xiàn)實，在現(xiàn)階段如何更有效率地培育出能夠滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展需求的新型職業(yè)農(nóng)民群體，是一個必須盡快破解的重大難題。

——強化農(nóng)業(yè)投入需求增長與現(xiàn)行支持政策效率偏低的矛盾趨于加劇。我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的全面加速必然意味著對資金等生產(chǎn)要素投入的依賴度不斷提高，客觀上要求必須進一步加大投入，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中技術進步和結構優(yōu)化產(chǎn)生的更大規(guī)模的投資需求。但在新的發(fā)展階段，一方面我國農(nóng)業(yè)補貼規(guī)模已經(jīng)遭遇WTO“黃箱”政策的“天花板”限制，所余空間較為有限。另一方面現(xiàn)行嚴重向龍頭企業(yè)過度傾斜和以小農(nóng)戶為對象的普惠式農(nóng)業(yè)補貼方式，不僅實施成本高，政策效率低，而且放大了財政補貼總量不足的矛盾，急需改革和完善。此外，現(xiàn)行的農(nóng)村基礎設施投入政策和農(nóng)業(yè)科技投入政策，同樣存在亟待調整的政策效率偏低的突出矛盾。還需指出的是，在農(nóng)業(yè)比較效益仍然明顯偏低和城鄉(xiāng)投資效率差距較大的現(xiàn)實條件下，農(nóng)村資金等要素繼續(xù)大規(guī)模向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)單向流失的總體趨勢仍未得到有效扼制，新時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中強化要素投入與生產(chǎn)要素繼續(xù)流出的矛盾將表現(xiàn)得愈益尖銳，增大生產(chǎn)要素供給的難度將日趨加大。從總體上看，我國農(nóng)業(yè)轉型升級單一依賴財政資金支持和現(xiàn)有財政支持政策效率偏低的雙重局限性已經(jīng)充分暴露，必須大膽改革，拓展思路，主要通過構建新的開放式的投融資體系和大力度調整農(nóng)業(yè)支持政策，從根本上保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不斷增長的投資需求。

——農(nóng)產(chǎn)品質量安全要求提升與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的矛盾趨于加劇。我國農(nóng)產(chǎn)品安全包含著數(shù)量安全和質量安全的雙重目標，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅要保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，而且必須提供優(yōu)質安全的農(nóng)副產(chǎn)品，隨著人們生活水平提高和消費觀念升級，質量安全將逐步上升為農(nóng)產(chǎn)品供求的主要矛盾，未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向必然是綠色、健康、安全的高品質農(nóng)業(yè)。但就現(xiàn)實看，我國農(nóng)業(yè)增長過度依賴化肥、農(nóng)藥的格局仍未扭轉，農(nóng)村中大量未加處置的廢棄物、牲畜糞便和生活垃圾帶來的土壤、水體和大氣污染等矛盾日趨加重，不僅農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的紅燈已經(jīng)全面亮起，在一定程度上危及到了農(nóng)民的基本生存。而且農(nóng)產(chǎn)品質量安全的矛盾持續(xù)加劇，前景十分堪憂。從根本上看，在保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎上更加重視實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的質量安全，將始終是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的最基本目標，正因如此，當前我國農(nóng)村具有特殊性的生態(tài)環(huán)境治理的任務十分繁重和緊迫，如何構建新的發(fā)展型的農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，大力拓展生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)等新的發(fā)展路徑，實現(xiàn)保護與利用并重，兼顧保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、確保農(nóng)產(chǎn)品質量安全和優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)功能的多元發(fā)展目標，將是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中較長時期面臨的又一嚴峻挑戰(zhàn)。

“十三五”農(nóng)業(yè)發(fā)展五大突破

因此，必須準確把握新的階段特征，深刻辯識新的挑戰(zhàn)與機遇，以更具針對性的新的深度改革和政策調整實現(xiàn)更大的發(fā)展突破。在“十三五”期間，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須重點實現(xiàn)以下五大突破：

——在實施糧食安全戰(zhàn)略重大調整上實現(xiàn)重大突破。在耕地資源減少和糧食需求增長不可逆轉，以及生產(chǎn)資料價格不斷上揚、人工成本持續(xù)攀升的新形勢下，“十三五”期間我國糧食安全壓力必將不斷加大，糧食供求弱平衡和緊平衡將成為常態(tài)。在此背景下，以農(nóng)戶為主的“分散化”糧食安全保障模式將難以為繼，必須因勢利導及時調整糧食安全戰(zhàn)略，其核心任務是以糧食優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)為重點，以糧食專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社為主體，主要依靠適度規(guī)模的規(guī)模優(yōu)勢和機械化替代人工的成本優(yōu)勢，實現(xiàn)向區(qū)域化的“集中式”糧食安全模式轉換，由此完成我國糧食安全戰(zhàn)略的重大調整。

——在全面創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系上實現(xiàn)重大突破。在農(nóng)業(yè)老齡化矛盾不斷加劇，小農(nóng)戶經(jīng)營的不適應性愈加暴露的背景下，“十三五”期間，我國必須全面創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)轉型升級的基礎性制度支撐。為此，應當重點有三個方面的創(chuàng)新性突破，一是在進一步放活土地經(jīng)營權基礎上，加快培育種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等更穩(wěn)定和更具規(guī)模理性的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。二是通過健全培育體系、建立資格制度和完善支持政策，加大力度培養(yǎng)造就高素質的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。三是強化政策支持，在充分發(fā)揮公益性服務作用的基礎上，進一步促進服務主體多元化、形式多樣化、運行市場化，加快建立和完善與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相適應的農(nóng)業(yè)社會化服務體系。

——在多元化拓寬農(nóng)民增收渠道上實現(xiàn)重大突破?！笆濉睍r期是我國全面完成小康建設任務的決勝期，而能否確保農(nóng)民持續(xù)增收則是最為關鍵的重要方面。就實際看，要實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收目標，必須拓展農(nóng)民增收渠道，使農(nóng)民能夠獲得多元化收入來源。一方面，應當更大力度優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，通過延長產(chǎn)業(yè)鏈，拓展新功能，發(fā)展新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)一三互動，產(chǎn)村融合，繼續(xù)依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深度提升穩(wěn)定增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入。另一方面，要進一步深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，探索農(nóng)地抵押融資和有償退出機制，推進農(nóng)民財產(chǎn)權的資本化進程，穩(wěn)步提高農(nóng)民在土地流轉中增值收益的分配比例，在增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入方面實現(xiàn)重大突破。同時，要特別重視在推進土地規(guī)模經(jīng)營中有效防范對農(nóng)民的擠出效應，確保其能夠參與分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的收益。

——在進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策體系上實現(xiàn)重大突破。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中過度依賴財政資金支持和現(xiàn)有財政支持政策效率偏低的雙重局限性已經(jīng)充分暴露，過于偏重龍頭企業(yè)和對小農(nóng)戶普惠式優(yōu)惠的政策支持方式，已經(jīng)表現(xiàn)出越來越明顯的不適應性。在“十三五”期間，必須適應農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉變的新形勢及時優(yōu)化調整農(nóng)業(yè)支持政策，關鍵是要在兩個方面實現(xiàn)突破：一是進一步優(yōu)化財政投資體制，主要通過制度創(chuàng)新提高支農(nóng)政策的精準性和有效性，強化支農(nóng)政策對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的支持力度。二是建立和完善涉農(nóng)資金整合平臺，構建財政支農(nóng)項目與多種新型經(jīng)營主體的對接機制，有效提高財政資金投資效率。

——在切實提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力上實現(xiàn)重大突破。就現(xiàn)實看，我國農(nóng)業(yè)增長過度依賴化肥、農(nóng)藥的格局仍未根本扭轉，農(nóng)村中大量未加處置的廢棄物、牲畜糞便和生活垃圾帶來的土壤、水體和大氣污染等問題依然嚴重，不僅農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的紅燈已經(jīng)全面亮起，不僅在一定程度上危及到了農(nóng)民的基本生存，而且農(nóng)產(chǎn)品質量安全的矛盾持續(xù)加劇?！笆濉逼陂g，我國提高農(nóng)產(chǎn)品質量安全水平與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境壓力加大將構成長期性挑戰(zhàn)，在保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎上確保實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質量安全水平大幅提升是一項極為艱巨的任務。因此，在新的發(fā)展時期，我國必須以顯著提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力為基本目標，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。重點是要大力拓展生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)等新的發(fā)展路徑，實現(xiàn)保護與利用并重，兼顧保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、確保農(nóng)產(chǎn)品質量安全和優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)功能的多元發(fā)展。