孫蜜吉

（221100　江蘇師范大學(xué)法學(xué)院　江蘇 徐州）

我國(guó)民事公益訴訟的完善

孫蜜吉

（221100江蘇師范大學(xué)法學(xué)院江蘇 徐州）

民事公益訴訟作為一種新的訴訟機(jī)制被我國(guó)民訴法所采納，它的法律價(jià)值在于公共利益的保護(hù)。民事公益訴訟作為新的法律制度，理論與實(shí)踐研究匱乏，對(duì)于相關(guān)的配套制度還沒(méi)有作出具體的立法規(guī)定，因此司法機(jī)關(guān)在適用法律時(shí)缺乏具體操作性。筆者對(duì)我國(guó)民事公益訴訟的管轄、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等提出自己拙見(jiàn)，為完善民事制度建言獻(xiàn)策。

民事公益訴訟；受案范圍；舉證責(zé)任；管轄

為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求解決長(zhǎng)期以來(lái)由國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織維護(hù)公共利益于法無(wú)據(jù)的尷尬局面，從而更好的保護(hù)好公共利益。新法規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院起訴?！边@是我國(guó)第一次以法律的形式確立民事公益訴訟。

一、民事公益訴訟的定義

據(jù)學(xué)者考證研究發(fā)現(xiàn)在古羅馬時(shí)就存在公益訴訟的理論雛形，只不過(guò)當(dāng)時(shí)并沒(méi)有引起法學(xué)家們的關(guān)注和深入研究。事實(shí)上這也與當(dāng)時(shí)落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相關(guān)，因此，人們公共利益意識(shí)淡薄。

公益訴訟理論雖起源早，但直到工業(yè)革命爆發(fā)后才使得學(xué)者們廣泛關(guān)注研究，在資本主義經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題如公民消費(fèi)維權(quán)，環(huán)境保護(hù)等等。因此學(xué)者們就如何界定公益訴訟的概念也莫衷一是。有學(xué)者定義為：“為保護(hù)公共利益除法律另有規(guī)定外任何人都可以提”。也有學(xué)者主張：“一定的國(guó)家機(jī)關(guān)可以為了公共利益提起訴訟”。雖然學(xué)者們說(shuō)法迥異但有一點(diǎn)是相同的即為了公共利益而提起的司法救濟(jì)活動(dòng)。民事公益訴訟是公益訴訟的子集故而具有公益性。并且又是普通民事訴訟中的特殊制度。所以綜合以上的性質(zhì)筆者得出民事公益訴訟的定義為：它是指國(guó)家機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體，公民依據(jù)法律的規(guī)定對(duì)侵犯社會(huì)共利益的行為依法向法院起訴，法院依據(jù)審判程序進(jìn)行處理的法律制度。

二、我國(guó)民事訴訟法對(duì)公益訴訟受案范圍的立法規(guī)定

我國(guó)的民事訴訟法第55條規(guī)定：“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。立法者只是著重列舉了環(huán)境和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)這兩種當(dāng)前社會(huì)比較突出的社會(huì)問(wèn)題，立法者的用意很明確因?yàn)楫?dāng)前這二種矛盾特別需要解決。但是受案范圍又不僅僅局限此二類(lèi)。立法用了“等侵害社會(huì)公共利益的行為”作為兜底條款說(shuō)明還囊括其他類(lèi)型的損害公共利益的案件。其適用的范圍還可以根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展而拓展。簡(jiǎn)言之，由于認(rèn)識(shí)的局限性立法者不能逐一列舉其他的案件，這就要求立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步對(duì)受案范圍加以明確。由此也可以看出立法者在界定受案范圍時(shí)慎之又慎。但有一點(diǎn)是可以明確的隨著司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和保護(hù)公共利益的現(xiàn)實(shí)需要，受案范圍也會(huì)朝著更加明確寬泛的方向發(fā)展。

當(dāng)前我國(guó)正處于改革的深水區(qū)，十八屆二中、三中全會(huì)對(duì)改革作出的頂層設(shè)計(jì)，描繪了未來(lái)我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、司法等領(lǐng)域內(nèi)的改革藍(lán)圖。司法改革是國(guó)家整體改革布局的重要一環(huán)，因此，立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)在涉及人民群眾利益時(shí)一定要堅(jiān)持人民利益高于一切的原則。民事公益訴訟的受案范圍關(guān)乎民生大計(jì)，民生問(wèn)題解決了民事公益訴訟制度的法律價(jià)值也就實(shí)現(xiàn)了。

只要給公共利益帶來(lái)了危害，事實(shí)上都可以是民事公益訴訟的受理范圍。民事公益訴訟的目的是法院通過(guò)追究侵害公益行為人的民事責(zé)任保護(hù)公共利益以此維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序［1］。從民事公益訴訟制度比較成熟的西方資本主義國(guó)家的立法實(shí)踐來(lái)看，民事公益訴訟的受案范圍與本國(guó)的國(guó)情現(xiàn)狀有關(guān)密切聯(lián)系，比如經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度、文化思想、法制建設(shè)的水平這些因素相輔相成共同影響著法律制度的設(shè)立。以下是幾種被各國(guó)立法普遍確定的受案范圍。

1.消費(fèi)者權(quán)益訴訟

消費(fèi)者權(quán)利就是消費(fèi)者為了生活消費(fèi)的需要應(yīng)該安全和公平地享有基本食物、住宅、醫(yī)療、教育的權(quán)利實(shí)質(zhì)上就是以生存權(quán)為主的基本人權(quán)。消費(fèi)者是市場(chǎng)交易的重要主體，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中又處于弱勢(shì)境地，消費(fèi)者的合法權(quán)益時(shí)常遭受侵害得不到保證。因此，立法者制定法律時(shí)應(yīng)側(cè)重消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。衣、食、住行都涉及到最基本的生活消費(fèi)品，良好的消費(fèi)秩序關(guān)乎整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為了追求經(jīng)濟(jì)利益弄虛作假，違反道德良知和法律強(qiáng)制性規(guī)定損害消費(fèi)者的合法權(quán)益。基于利益的保護(hù)所以把消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)列入民事公益訴訟的受案范圍具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

2.環(huán)境保護(hù)訴訟

環(huán)境問(wèn)題日益成為世界性的話題，無(wú)論是政府部門(mén)還是普通的老百姓越來(lái)越意識(shí)到環(huán)境污染對(duì)日常生活帶來(lái)的嚴(yán)重危害。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)了生態(tài)的破壞和失衡，自然災(zāi)害頻發(fā)。特別是發(fā)展中國(guó)家為了縮短與發(fā)達(dá)國(guó)家的貧富差距不惜以犧牲環(huán)境換取眼前的經(jīng)濟(jì)利益。我們國(guó)家處于社會(huì)主義的最不發(fā)達(dá)階段的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化水平落后，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)是粗放發(fā)展的模式，追求“帶血的GDP”。導(dǎo)致近年來(lái)環(huán)境污染事件多發(fā)。因此，民事公益訴訟把環(huán)境保護(hù)作為側(cè)重的受案范圍有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，走可持續(xù)發(fā)展道路。

三、我國(guó)建立民事公益訴訟的緣由與現(xiàn)實(shí)意義

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了新型社會(huì)問(wèn)題，就目前的立法保護(hù)來(lái)說(shuō)對(duì)公共利益受到的不法侵害的救濟(jì)還不盡人意，如消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，環(huán)境保護(hù)，這些都與人民群眾的生活息息相關(guān)。傳統(tǒng)的立法已不能適應(yīng)社會(huì)新型矛盾的解決從而難以保障社會(huì)的公共利益。

民事公益訴訟制度在我國(guó)之所以能法律化，事實(shí)上有著深刻的社會(huì)基礎(chǔ)［2］。近些年來(lái)出現(xiàn)了一系列消費(fèi)者侵權(quán)案件，環(huán)境污染造成公眾危害的事件時(shí)常發(fā)生?！叭鼓谭邸?、“染色饅頭”、“渤海康菲公司石油泄漏污染”等事件。還有時(shí)下最為公眾熱議的霧霾天氣和PM2.5。近期又出現(xiàn)了某位律師狀告政府，訴訟理由是政府沒(méi)有履行好職責(zé)，工業(yè)環(huán)境污染導(dǎo)致霧霾天氣頻現(xiàn)嚴(yán)重影響了公眾生活。這也是我國(guó)首例以公民個(gè)人的名譽(yù)為了公共利益而提起的訴訟。但是立法局限性的原因，司法機(jī)關(guān)立案、審理、裁判都于法無(wú)據(jù)?；诖?，學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界要求建立民事公益訴訟制度的呼聲高漲。

民事公益訴訟制度的建立對(duì)我國(guó)而言有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。首先，踐行了社會(huì)主義法治理念，使人民民主法律化。有利于公共利益的保護(hù)，這是民事公益訴訟制度的價(jià)值所在，實(shí)現(xiàn)了法的秩序價(jià)值。其次，能最大限度的防止社會(huì)公共危害的產(chǎn)生，民事公益訴訟制度它能針對(duì)潛在的具有現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)發(fā)生的可能提起訴訟。最后，民事公益訴訟制度有利于中國(guó)法治社會(huì)的建立和實(shí)現(xiàn)“中國(guó)法治夢(mèng)”。

四、我國(guó)民事公益訴訟的不足與應(yīng)對(duì)策略

民事公益訴訟制度雖然在立法上已經(jīng)得到了確定，但是民事訴訟法僅以原則性的條文規(guī)定了有限的訴訟主體和受案范圍。至于案件的管轄、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等重要的訴訟機(jī)制法律對(duì)此沒(méi)有特別規(guī)定，因此司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中適用法律時(shí)缺乏可操作性。為了完善我國(guó)的民事公益訴訟體系，本著維護(hù)公共利益的原則，筆者提出以下拙見(jiàn)以供參考。

1.管轄

民事公益訴訟案件一般情況下涉及面廣，受害者眾多社會(huì)影響力大。因此，面對(duì)公共利益法律是否應(yīng)特殊保護(hù)呢？譬如管轄權(quán)的問(wèn)題到底適用哪一級(jí)別的法院？基于牽涉到的主體較多這一特征，又會(huì)產(chǎn)生管轄權(quán)的競(jìng)合即所謂的交叉管轄。但是我們可以發(fā)現(xiàn)此次新法并沒(méi)有對(duì)民事公益訴訟的管轄進(jìn)行特殊的規(guī)定。所以就目前而言也只能按照一般的民事訴訟案件的管轄原則進(jìn)行審判管轄。

筆者認(rèn)為：民事公益訴訟的審判結(jié)果畢竟直接影響到社會(huì)公共利益，為了社會(huì)的和諧穩(wěn)定和體現(xiàn)法律對(duì)公共利益的加重保護(hù)。因此，所有的民事公益訴訟案件的一審應(yīng)由中級(jí)以上人民法院審理更為合理。至于地域管轄筆者拙見(jiàn)應(yīng)當(dāng)有且只能由行為發(fā)生地法院管轄。理由是民事公益訴訟受害者頗多若以其所在地法院立案管轄會(huì)產(chǎn)生多個(gè)法院管轄權(quán)的競(jìng)合，這樣既不利于案件事實(shí)真像的查明，也不利于提高審理案件的效率。反之，以侵權(quán)人住所地法院管轄的弊端在于，侵權(quán)人大多是當(dāng)?shù)刎?cái)力雄厚的大型企業(yè)，社會(huì)公共資源豐富，司法機(jī)關(guān)地方保護(hù)色彩濃厚，會(huì)在一定程度上影響審判的獨(dú)立性與視線。

2.舉證責(zé)任

一般的民事訴訟舉證責(zé)任原則是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”?；诿袷鹿嬖V訟的特殊性這一規(guī)則能否推而廣之是否同樣適用還有待商榷。新的民訴法亦沒(méi)有對(duì)此作出特別規(guī)定。不可說(shuō)是一大遺憾。前面闡述過(guò)訴訟中原被告之間社會(huì)力量懸殊巨大，被告地位強(qiáng)勢(shì)，有利于自己的證據(jù)都被其掌控，如果還適用傳統(tǒng)的舉證責(zé)任原則對(duì)原告是第二次的法律傷害。筆者建議基于此在民事公益訴訟中有必要確定舉證責(zé)任倒置的原則。不但能彌補(bǔ)原告處于不利的社會(huì)地位而喪失有利證據(jù)舉證的缺陷，而且在某種程度上約束規(guī)范被告的違法行為。在這種背景下，被告對(duì)自身的民事侵權(quán)是最了解不過(guò)的。適用舉證責(zé)任倒置原則符合道義和法的公平正義價(jià)值。

3.訴訟費(fèi)用

近些年來(lái)，我們國(guó)家法制事業(yè)取得了輝煌的成就，如具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的形成，法治理念深入人心，公民信仰法律的意識(shí)達(dá)到了過(guò)去以往任何階段，自身權(quán)益遭到侵害了都會(huì)積極的維權(quán)。民事公益訴訟制度的法律化，客觀上為廣大公民維權(quán)提供了法律保障。既然選擇了司法救濟(jì)程序，隨之產(chǎn)生的是訴訟費(fèi)用的問(wèn)題，此次新法修改也沒(méi)有涉及到民事公益訴訟的訴訟費(fèi)。事實(shí)上國(guó)內(nèi)訴訟費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)和其他國(guó)家不同，比如說(shuō)最顯著特點(diǎn)就是敗訴的一方承擔(dān)全部的訴訟費(fèi)用。如果在審理民事公益訴訟案件時(shí)推而廣之也遵照此規(guī)定，加之公益訴訟標(biāo)的額相對(duì)較大勢(shì)必會(huì)給受害方帶來(lái)訴訟費(fèi)用的后顧之憂。一定程度上打擊了訴訟的自信，也就違背了公益訴訟制度建立的初衷。因此筆者提出國(guó)家機(jī)關(guān)在我國(guó)即指檢察院作為民事公益訴訟的原告提出訴訟后結(jié)果敗訴的一切訴訟費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)，因?yàn)闄z察院本身就是國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，它起訴的初衷也是為了公共利益。至于法律規(guī)定的社會(huì)組織作為原告敗訴后訴訟費(fèi)用可以在勝訴后得到的賠償金中抽取，同時(shí)接受社會(huì)捐贈(zèng)，凡是屬于民事公益訴訟案件原告都可以向基金會(huì)申請(qǐng)資金援助。［3］

四、結(jié)語(yǔ)

民事公益訴訟制度的建立是我國(guó)立法的歷史性突破，雖然區(qū)區(qū)只有一個(gè)條文，但是卻帶來(lái)了對(duì)舊理論的革新、相關(guān)制度的變革。民事公益訴訟制度在我國(guó)目前處于起步階段，有許多的具體配套制度還沒(méi)有完善銜接，因此，在司法實(shí)踐中要進(jìn)一步構(gòu)建民事公益訴訟制度的完整體系［4］。我們有理由堅(jiān)信在黨的十八屆二中，三中全會(huì)描繪的國(guó)家改革藍(lán)圖框架下，中國(guó)法治建設(shè)的步伐會(huì)走的更穩(wěn)、更快、更接地氣。

［1］趙欣.民事公益訴訟制度設(shè)計(jì)與實(shí)務(wù)探析［J］.河北法學(xué)，2009，（12）.

［2］華小鵬.論我國(guó)民事公益訴訟的立法原則［J］.河南社會(huì)科學(xué)2014（12）

［3］張亞?wèn)|.我國(guó)民事公益訴訟制度的完善［D］.鄭州：鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013：35

［4］姜暉.中外公益訴訟制度比較與借鑒［J］.商業(yè)研究，2004（19）.

孫蜜吉（1991.12～），女，江蘇連云港人法律碩士江蘇師范大學(xué)法學(xué)院。