劉冰玉

（264103　煙臺大學(xué)　山東 煙臺）

淺析我國的石油儲備法律制度

劉冰玉

（264103煙臺大學(xué)山東 煙臺）

石油儲備是應(yīng)對和控制能源風(fēng)險、實現(xiàn)對能源的合理分配和全面調(diào)控、保障能源安全供給的根本途徑和重要手段。本文首先在對石油儲備法律制度的基本理論進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，對我國石油儲備法律制度的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并指出其中的不足，闡述如何構(gòu)建我國的較為完善的石油儲備法律制度。

石油儲備；法律制度；能源安全

一、石油儲備制度的概述

自1993年以來，我國從一個石油凈出口國變?yōu)橐粋€石油進(jìn)口大國，國民需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國內(nèi)石油的開發(fā)供應(yīng)，為了保障石油供應(yīng)的長期安全和持續(xù)性，國家啟動了戰(zhàn)略石油儲備建設(shè)。石油作為一種特殊的商品，被稱為“國家的血液”，其關(guān)系到國家的政治經(jīng)濟(jì)命脈。根據(jù)儲備主體、資金來源和動用程序的區(qū)別，石油儲備分為政府儲備和企業(yè)儲備兩種類型。根據(jù)石油進(jìn)行儲備可能的特點可以分為產(chǎn)品儲備和資源儲備。石油產(chǎn)品儲備是指把石油看成商品，以具體商品的形式進(jìn)行必要的儲藏，以保障和應(yīng)對未來的不時之需，實現(xiàn)對可能的風(fēng)險的預(yù)防和控制；石油資源儲備是將石油作為一種自然資源，對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的利用現(xiàn)有技術(shù)可以開采而不開采、根據(jù)需要適時開采的一種制度。

根據(jù)通說觀點，石油儲備制度是國家為應(yīng)對石油供應(yīng)嚴(yán)重短缺、供應(yīng)中斷或者價格劇烈波動等能源緊急事態(tài)，而事先通過各種途徑儲備作為能源產(chǎn)品的石油和作為能源資源的石油的一種制度。它涉及能源儲備的戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源儲備模式的選擇、能源儲備資金的籌措以及能源國際合作等多方面的內(nèi)容。因此，石油儲備法律制度的內(nèi)涵就是通過法律手段來更好地保障國家石油儲備工作的順利開展，以保障國家的經(jīng)濟(jì)安全和能源安全。

二、我國的石油儲備法律制度現(xiàn)狀及其不足

1.我國的石油儲備法律制度的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的關(guān)于石油方面的法律是以憲法為基礎(chǔ)，法律、法規(guī)和單行條例進(jìn)行補充的狀態(tài)，具體如下：

（1）我國《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有?！贝藯l文確立了石油資源的國家所有權(quán)，在一定程度上為我國完善石油儲備立法提供了根本性的法律依據(jù)。

（2）基本法律包括《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《節(jié)約能源法》《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》等。除此之外，還有我國未公布生效的《能源法》（征求意見稿）。

（3）法規(guī)、規(guī)章和條例。我國頒布的一些法規(guī)、規(guī)章和條例中也有部分涉及到石油資源利用和儲備問題。如《對外合作開采石油資源條例》分別對我國海上和陸上的石油資源對外合作勘探、開采作出了規(guī)定，在國務(wù)院頒布的《資源稅暫行條例》中，為更好地保障石油安全，明確了石油資源的稅費制度。

（4）戰(zhàn)略與規(guī)劃。能源戰(zhàn)略是籌劃和指導(dǎo)國家能源可持續(xù)發(fā)展、保障能源安全的總體方略，規(guī)劃則根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、能源戰(zhàn)略編制，與其他規(guī)劃相協(xié)調(diào)。我國的“十二五”規(guī)劃和能源戰(zhàn)略都對石油能源做出了規(guī)定。

2.我國石油儲備法律制度的不足

（1）在立法理念上，從我國現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)來看，我國絕大部分與石油儲備相關(guān)的法律法規(guī)旨在強(qiáng)調(diào)石油資源的國家所有權(quán)，既沒有提及“石油儲備”這一概念，也沒有充分體現(xiàn)出能源安全理念和可持續(xù)發(fā)展理念。雖然有少數(shù)的法律法規(guī)對我國的石油儲備的做出了相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定大多只是從石油資源的合理開發(fā)、利用角度進(jìn)行規(guī)定，而忽略了石油儲備工作的重要性和必要性。

（2）缺少一部能源基本法，完整地能源安全體系的構(gòu)建需要一部統(tǒng)領(lǐng)全局、具有宏觀指導(dǎo)意義的能源基本法。我國2007年向社會公布《能源法》（征求意見稿），但是到目前為止還沒有正式出臺一部作為能源基本法的能源法，缺乏宏觀性的指導(dǎo)，導(dǎo)致相關(guān)單行法律的制定和修訂工作難以協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

（3）法律規(guī)定不完善、具體。缺少對于石油儲備的法律規(guī)定，在目前相關(guān)立法已經(jīng)落后于實際中石油儲備基地的建設(shè)。對于石油天然氣這樣的礦產(chǎn)，《礦產(chǎn)資源法》僅規(guī)定開發(fā)程序，未規(guī)定具體的保護(hù)措施。

三、我國石油儲備法律體系的構(gòu)建

1.立法原則

（1）可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展是指：“既滿足當(dāng)代人發(fā)展的需求，同時又不對后代人滿足其發(fā)展需求的能力造成危害的發(fā)展。”可持續(xù)發(fā)展原則關(guān)系著人類的生存發(fā)展，其為石油儲備法律制度的建立提供了最基本的原則基礎(chǔ)，有利于推動國家能源法律體系的不斷完善。

（2）安全與效益兼顧的原則。能源安全是我們能源立法的首要指導(dǎo)原則，更是我們的石油儲備法律制度的基本原則。但是，僅僅只以能源安全為目的是不合理的，更要兼顧效率，保障石油資源儲備的最終目的是為了充分發(fā)揮石油資源的經(jīng)濟(jì)、社會等多方面的效益。

2.法律制度的構(gòu)建

（1）我國應(yīng)盡快制定作為能源基本法的《能源法》，確立其在石油儲備法律制度中的基礎(chǔ)地位。能源法是由全國人大及其常委會制定的，調(diào)整能源法律關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，其調(diào)整的法律關(guān)系包括能源開發(fā)利用關(guān)系和能源管理關(guān)系兩類。《能源法》作為能源安全領(lǐng)域的基本法應(yīng)當(dāng)在保障能源安全、節(jié)能高效和綜合利用、能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等原則的前提下，包括以下法律制度：能源權(quán)屬制度、管理制度、戰(zhàn)略與規(guī)劃制度、生產(chǎn)與服務(wù)制度、儲備與應(yīng)急制度、節(jié)約制度和法律責(zé)任制度。

（2）在能源基本法的基礎(chǔ)上制定《石油儲備法》，使其成為石油儲備法律體系中的核心性法律。目前，我國現(xiàn)行的與儲備相關(guān)的法律較為分散且效力層級較低，石油儲備法律制度極不完善，還存在各個法律之間相互沖突的問題。盡管《能源法》中的規(guī)定必然會涉及石油儲備方面，但《能源法》做為基礎(chǔ)性的法律不會對此問題做出詳細(xì)的規(guī)定，只是概括性規(guī)定，因而，其不能替代《石油儲備法》在石油儲備法律體系中的核心地位。

（3）國務(wù)院在上位法的規(guī)定下，確定相關(guān)主管部門，同時，根據(jù)《石油儲備法》制定石油儲備工作的具體管理辦法，以提高相關(guān)規(guī)定在實際工作中的可執(zhí)行性。例如，可制定石油儲備法實施細(xì)則或者條例。

（4）各地方政府可以在不違反上位法的前提下制定地方性法規(guī)，管理本地石油儲備建設(shè)過程中的具體問題。因石油資源具體地域性，地方政府也可以通過提供優(yōu)惠政策等方式，引導(dǎo)本地石油企業(yè)進(jìn)行商業(yè)儲備，例如對征稅的優(yōu)惠。

四、結(jié)語

通過對國外的經(jīng)驗和我國的制度的介紹可以發(fā)現(xiàn)，完備的石油儲備法律體系對于一國石油儲備工作的開展具有重要的指導(dǎo)和保障作用。因此，我國必須盡快建立起較為完備的石油儲備法律體系，以保障石油儲備建設(shè)的順利進(jìn)行。

［1］張勇.《能源基本法研究》.法律出版社

［2］馬波，梁東霞.我國戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)法律問題探析.行政與法，2015年第6 期

劉冰玉（1991～），女，漢族，山東煙臺人，碩士，環(huán)境保護(hù)與資源法學(xué)。